云南南滾河國家級自然保護區(qū)規(guī)劃管理與評估

郭 光，查天偉，趙國斌，肖義發(fā)

(1.云南省臨滄市林業(yè)和草原局，云南 臨滄 677099；2.臨滄瀾滄江省級自然保護區(qū)管護局，云南 臨滄 677099；3.國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計院，云南 昆明 650216)

1 引言

國際上通用的管理評估方法是世界自然基金會(WWF)編制的“自然保護區(qū)管理快速評估和優(yōu)先性確定方法”(RAPPAM)，目前已應(yīng)用到45個國家1500多個保護區(qū)[1]。我國對自然保護區(qū)規(guī)劃管理與評估的研究很多[2～6]，但廣泛采用的管理評估方法是由我國環(huán)保部門、林業(yè)部門、海洋部門頒布的保護區(qū)管理評估方法和指標(biāo)得分體系[1]。目前我國已發(fā)布的自然保護區(qū)管理有效性評估的方法主要有《自然保護區(qū)有效管理評價技術(shù)規(guī)范》(LY/T 1226-2008)、《國家級自然保護區(qū)管理工作評估賦分表》《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》(HJ 913-2017)等，這些評估方法都是以自然保護區(qū)委員會(WCPA)的評估框架和基本評要素為基礎(chǔ)，結(jié)合我國實際情況建立起來的。開展自然保護區(qū)規(guī)劃管理評估，有利于建立更系統(tǒng)、清晰的管理目標(biāo)和管理行為，從而達到提高保護區(qū)管理能力與保護效率的目的[7]。

2 保護區(qū)規(guī)劃基本情況

2.1 規(guī)劃背景

云南南滾河國家級自然保護區(qū)于1980年3月6日，國務(wù)院以“國發(fā)[1980]67號”文批準(zhǔn)建立南滾河自然保護區(qū)，1995年原林業(yè)部以“林函護字[1995]25號”文確認(rèn)云南南滾河自然保護區(qū)為國家級自然保護區(qū)，屬“野生生物類別”中“野生動物類型”的中型自然保護區(qū)。保護區(qū)共涉及臨滄市的滄源佤族自治縣和耿馬傣族佤族自治縣，總面積50887.0 hm2。保護區(qū)保存了北回歸線附近較為完整的植被垂直帶譜，生物多樣性富集，同時也是印支虎、亞洲象、黑冠長臂猿、白掌長臂猿等、長蕊木蘭、單羽蘇鐵、藤棗等珍稀野生動植物分布區(qū)，具有重要的科學(xué)研究價值。2001年4月原國家林業(yè)局批復(fù)了《云南南滾河國家級自然保護區(qū)(擴建)總體規(guī)劃初步方案(2000～2005年)》，并通過了驗收。第一期總規(guī)到期后，南滾河國家級自然保護區(qū)又委托云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院編制新一期《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》，該規(guī)劃分為兩個階段，近期規(guī)劃建設(shè)階段(2009～2012年)和中長期規(guī)劃建設(shè)階段(2013～2018年)。

2.2 規(guī)劃目標(biāo)

《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》規(guī)劃總目標(biāo)為：①有效地保護和恢復(fù)保護區(qū)內(nèi)以印支虎、亞洲象、白掌長臂猿、黑冠長臂猿、灰葉猴、北豚尾猴、蜂猴、豚鹿等為主的野生動物及其棲息環(huán)境；②積極開展科學(xué)研究、監(jiān)測、宣傳教育、社區(qū)共管、生態(tài)旅游等活動，努力提高科學(xué)保護及管理的水平和能力；③正確處理保護與發(fā)展的關(guān)系，探索自然資源可持續(xù)利用的有效途徑，增強自養(yǎng)能力，促進周邊社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，使保護與社區(qū)建設(shè)相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容

《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》規(guī)劃的主要內(nèi)容包括保護管理工程(包括自然保護體系、生態(tài)恢復(fù)工程等)、科研監(jiān)測工程(包括生態(tài)監(jiān)測體系、本底資源調(diào)查、科研能力建設(shè)等)、公眾教育工程(包括科普宣傳教育體系建設(shè)、教學(xué)實習(xí)基地等)、基礎(chǔ)設(shè)施工程(包括局址及配套附屬工程建設(shè)等)、可持續(xù)發(fā)展工程(包括社區(qū)發(fā)展與共建共管、自然資源可持續(xù)利用等)等。

3 研究方法

3.1 評估方法

以《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》規(guī)劃內(nèi)容完成情況為基礎(chǔ)，基于《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》 (HJ 913-2017)列出的20條指標(biāo)，采用專家打分法，各項指標(biāo)平均值為最后得分，20項指標(biāo)之和為該保護區(qū)管理評估的最終得分。

3.2 評估指標(biāo)與評分

本文評分參照《自然保護區(qū)管理評估規(guī)范》(HJ 913-2017)的自然保護區(qū)管理評估指標(biāo)及評分，指標(biāo)共涉及5項20條，評估滿分為100分，管理成效中的保護對象變化指標(biāo)滿分為16分，管理措施中的日常管護、巡護執(zhí)法和管理保障中的管護設(shè)施指標(biāo)滿分均為7分，管理保障中的機構(gòu)設(shè)置與人員配置、專門執(zhí)法機構(gòu)、資金指標(biāo)滿分均為5分，負(fù)面影響中的開發(fā)建設(shè)活動影響指標(biāo)為負(fù)分，滿分為0分，其他各項指標(biāo)滿分均為4分。綜合評分85分以上(含85分)評估等級為“優(yōu)”，70～84分之間評估等級為“良”，60～69分之間評估等級為“中”，59分以下(含59分)評估等級為“差”[8]。

4 結(jié)果與分析

4.1 總體規(guī)劃各項內(nèi)容完成情況

4.1.1 總體規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容完成情況

云南南滾河國家級保護區(qū)于2009年、2013年先后編制了2期可研來開展《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》建設(shè)工作。截至2020年底，云南南滾保國家級自然保護區(qū)共完成保護管理工程、科研監(jiān)測工程、公眾教育工程和基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)109個，綜合完成率為69.43%。其中，保護管理工程31個，完成率為73.81%；科研監(jiān)測工程完成43個，完成率為74.14%；公眾教育工程完成14個，完成率為70.00%；基礎(chǔ)設(shè)施工程完成21個，完成率為91.30%。由于可持續(xù)發(fā)展工程不列入《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》建設(shè)投資的項目，故本文不作為評估指標(biāo)(表1)。

表1 保護區(qū)總體規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容完成情況

4.1.2 管理機構(gòu)與能力建設(shè)內(nèi)容

云南南滾河國家級自然保護區(qū)實行管護局—管護分局—管護站三級垂直管理體系，現(xiàn)設(shè)有1個管護局、2個管護分局和12個管理站。保護區(qū)已建立了公文處理制度、管理制度、防火制度、巡護制度等，并對所有制度進行了量化指標(biāo)，將具體目標(biāo)落實到責(zé)任人及責(zé)任單位，有效的提高了保護區(qū)的管理能力和規(guī)范化管理水平。目前，管護局現(xiàn)有在職人員9名，其中大學(xué)本科6人、大學(xué)?？?人；職稱結(jié)構(gòu)為高級工程師1人、工程師3人、助理工程師職稱4人?，F(xiàn)保護區(qū)管護制度的基本已健全，管護機構(gòu)、管理體系的基本已完善，管理人員編制總體已落實。

4.1.3 項目資金投入、來源與構(gòu)成分析

《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》建設(shè)經(jīng)費總投資為4148.00萬元，截至2020年度，各項投入2218.00萬元，占規(guī)劃總投資的53.47%，其中近期實際投入853.00萬元，占近期規(guī)劃總投資的32.80%；中遠(yuǎn)期投資1365.00萬元，占中遠(yuǎn)期規(guī)劃總投資的88.20%。各項目投入情況及投及比例見表2。

由表3可見，云南南滾河國家級自然保護區(qū)未能自籌經(jīng)費開展保護區(qū)項目建設(shè)，建設(shè)資金主要來源于中央投資和地方配套資金。規(guī)劃期，云南南滾河國家級自然保護區(qū)實際投入項目建設(shè)資金總額為2218.00萬元，其中中央投資1972.00萬元，占實際總投資的88.91%；地方配套投資246萬，占實際總投資的11.09%。從規(guī)劃階段來看，近期投入總額為853.00萬元，占實際投資總額的38.46%，中遠(yuǎn)期投入總額為1365.00萬元，占實際投資總額的61.54%。

表2 總體規(guī)劃資金投入與完成情況

表3 保護區(qū)工程建設(shè)規(guī)劃資金投入與完成情況

4.2 保護區(qū)管理整體情況評估

從表4可見，保護區(qū)管理整體評估得分為78分，評估等級為“良”。從評估內(nèi)容來看，管理基礎(chǔ)得分最高27分(滿分34分)，得分率為79.41%，但“規(guī)劃編制與實施”“資源調(diào)查”“動態(tài)監(jiān)測”“科研能力”“宣傳教育”完成率卻不太理想，指標(biāo)完成率均為75%。保護區(qū)每十年編制總體規(guī)劃，但建設(shè)實際投入資金與規(guī)劃所需投資還存在較大的差距，《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》實際投入建設(shè)資金僅占規(guī)劃總投資的53.47%，建設(shè)資金投入的不足給保護區(qū)發(fā)展帶來較大的制約?！百Y源調(diào)查”“動態(tài)監(jiān)測”“科研能力”3項指標(biāo)完成率雖達到75%，但主要依靠科研單位開展，自身“資源調(diào)查”“動態(tài)監(jiān)測”和“科研能力”等方面的建設(shè)還有待于進一步加強。另外，宣傳教育工程投資雖達到10.38%，但建設(shè)資金嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，覆蓋面不廣，效果甚微。因此，“資源調(diào)查”“動態(tài)監(jiān)測”“科研能力”“宣傳教育”等方面的建設(shè)，仍是保護區(qū)今后工作的重點發(fā)展方向。

從管理基礎(chǔ)各項得分可以看出，云南南滾河國家級自然保護區(qū)四至界線清晰，土地權(quán)屬基本無爭議，功能區(qū)劃科學(xué)合理，主要保護對象信息明確，但目前保護區(qū)還未完成勘界立標(biāo)，功能分區(qū)界線也還沒采集GPS拐點地理坐標(biāo)信息，保護對象也僅是明確但還不系統(tǒng)，仍需進一步改善和加強。

管理保障得分為23.5分，得分率為76.67%，但專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)和資金得分較低。在執(zhí)法機構(gòu)方面，臨滄市林業(yè)和草原局委托保護區(qū)管護局開展保護區(qū)內(nèi)的林草行政執(zhí)法，具體由管護局資源保護科執(zhí)行；在資金方面，目前保護區(qū)管理運行、管護設(shè)施建設(shè)與維護、保護管理等費用基本滿足要求，但還存在一定的經(jīng)費空缺。

管理成效得分15.5分，得分率為77.5%，目前保護區(qū)社會參與主要以吸納社區(qū)居民參與調(diào)查、巡護、監(jiān)督等工作。負(fù)面影響得分為0分，目前保護區(qū)內(nèi)環(huán)保督查點位已全部整改完畢，已不存在負(fù)面影響。

表4 保護區(qū)管理評估指標(biāo)及得分

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

(1)保護區(qū)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容各項指標(biāo)平均完成率達69.43%，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程完成率最高91.30%，公眾教育工程完成率最低70%，可持續(xù)發(fā)展工程不列入總體規(guī)劃建設(shè)投資的項目，故本文不作為評估指標(biāo)。

(2)保護區(qū)管護制度的基本健全，管護機構(gòu)、管理體系的基本完善，管理人員編制總體已落實，專業(yè)技技術(shù)和管理人員基本能滿足保護需求，保護管理能力不斷提升。

(3)從資金需求來看，截至2020年，《云南南滾河國家級自然保護區(qū)總體規(guī)劃(2009～2018年)》建設(shè)經(jīng)費實際總投資2218萬元，占規(guī)劃總投資的53.47%，其中近期投資占38.46%，中遠(yuǎn)期投資占61.54%，。而投資來源與構(gòu)成方面，建設(shè)經(jīng)費主要來源于中央投資和地方配套，南滾和國家級自然保護區(qū)未能自籌建設(shè)經(jīng)費開展項目建設(shè)。由此可見，保護區(qū)建設(shè)經(jīng)費不足，建設(shè)資金來源渠道相對單一。

(4)采用管理基礎(chǔ)、管理措施、管理保障、管理成效和負(fù)面影響5項評估內(nèi)容和20條評估指標(biāo)對保護區(qū)管理現(xiàn)狀開展綜合評估。經(jīng)評估，保護區(qū)管理整體評估為78分，評估等級為“良”。從全部指標(biāo)的評估情況來看，資金指標(biāo)得分率較低(50%)，需進一步健全資金投入機制和投入渠道。

5.2 建議

5.2.1 保護規(guī)劃方面

保護管理工程：以《森林法》《野生動植物保護法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，按照分區(qū)保護，區(qū)別對待，分類實施原則，構(gòu)建原生態(tài)系統(tǒng)整體管護網(wǎng)絡(luò)，推動保護區(qū)“精細(xì)化、網(wǎng)格化”管理，實現(xiàn)對自然資源有效、全面的管理。認(rèn)真執(zhí)行云南南滾河國家級自然保護區(qū)管理辦法和巡護制度等，建立激勵考核、人才培育等相關(guān)機制，不斷提升保護管理能力建設(shè)[9，10]。

科研監(jiān)測工程：加強保護區(qū)科研監(jiān)測體系建設(shè)，不斷完善科研監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。開展保護區(qū)本底資源調(diào)查工作，摸清資源本底建立動態(tài)監(jiān)測體系。加強信息化監(jiān)測體系建設(shè)，構(gòu)建“天空地一體化”監(jiān)測體系。加強與科研院所合作，積極組織員工參與相關(guān)學(xué)術(shù)研討會，不斷提高保護區(qū)科研監(jiān)測能力。

公眾教育工程：加強公眾教育基地、生態(tài)教育小徑、宣傳牌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，定期開展廣泛持久的保護宣傳教育活動及社區(qū)教育工作，向社會公眾展示保護區(qū)各類資源的科學(xué)價值，保護、科研、監(jiān)測成果，社區(qū)文化，保護與管理歷史等，充分激發(fā)公眾的保護意識和社區(qū)居民參與保護的積極性，提高公眾對保護區(qū)生態(tài)保護的認(rèn)同感和參與保護的自覺性。爭取更多的科研保護合作，促進保護區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，使其成為生物多樣性保護、科普知識展示、社區(qū)文化保護與傳承、公眾宣傳教育典范的最佳場所。采取多種宣傳教育解說方式，全方位、立體式向公眾充分展示保護區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境，培養(yǎng)公眾環(huán)境意識，實現(xiàn)公眾教育的服務(wù)和教育功能。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程：利用好生物多樣性保護專項資金、林業(yè)國家級自然保護區(qū)補助資金、公益林補償?shù)荣Y金進一步完善保護區(qū)林區(qū)道路、森林病蟲害監(jiān)測點、管護設(shè)施設(shè)備、宣傳教育標(biāo)識標(biāo)牌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保障保護區(qū)日常管理需要。此外，借助云南西雙版納國家級自然保護采防的部分防象措施，加大對野生亞洲象監(jiān)測、監(jiān)管、防護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[11]。

5.2.2 保護能力建設(shè)方面

結(jié)合保護區(qū)管理需求，管理人員的素質(zhì)和實際需求，有計劃、有目的地開展人力資源職業(yè)教育，開展各類技術(shù)、技能和職業(yè)培訓(xùn)，引進高素質(zhì)人才，提高保護區(qū)保護管理的綜合能力。

5.2.3 資金來源、構(gòu)成方面

整合利用好生物多樣性保護專項資金、林業(yè)國家級自然保護區(qū)補助資金、公益林補償?shù)荣Y金等林業(yè)建設(shè)資金，積極向國家和省級財政爭取更多的資金支持。建立保護與發(fā)展協(xié)調(diào)機制，適度開展生態(tài)教育、生態(tài)體驗等多種經(jīng)營項目，增加保護區(qū)創(chuàng)收方式。健全保護區(qū)財務(wù)管理制度，合理使用和分配資金。建立保護區(qū)與周邊社區(qū)收益共享機制。