“地攤經濟”的理論邏輯與中國路徑選擇

蒙昱竹 姚 旻

(1.中國社會科學院 工業經濟研究所，北京 100006；2.貴州財經大學 工商管理學院，貴州 貴陽 550025；3.貴州財經大學 欠發達地區開放發展研究中心、大數據應用與經濟學院，貴州 貴陽 550025)

中央強調，2020年是具有里程碑意義的一年，將全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標①。2020年也是脫貧攻堅決戰決勝之年。與此同時，全球性疫情爆發后的新形勢下，恢復經濟、保障民生具有重要意義，穩就業、保就業是重中之重。李克強總理在兩會之后的記者會上指出，在全國人均年收入達到3萬元人民幣的同時，仍有6億人每月收入只有1000元左右，他們無法承受失業、就業不足或長期沒有工作收入，他們也是受疫情沖擊較大的對象②。另外，李克強總理多次為“地攤經濟”發聲，強調“‘地攤經濟’、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機”。“地攤經濟”門檻低，對難以重回勞動力市場者意義重大。③在此形勢下，厘清中國“地攤經濟”的發展軌跡，理順發展邏輯，總結實踐探索、現實挑戰經驗，提出實踐構想，既是促進中國擴大內需與供給側結構性改革的重要動力，又是滿足新時代全面建成小康社會，決戰決勝脫貧攻堅的必要保障。國外學術界對“地攤經濟”開展了豐富的理論分析與經驗研究，國內學術界對“地攤經濟”的探討尚處于起步階段，現有文獻或強調歸納發達國家“地攤經濟”發展的實踐經驗，或針對“地攤經濟”的案例展開研究，或強調發達國家“地攤經濟”可能面臨的困境，而針對中國“地攤經濟”理論與實踐的探討尚浮于表面。有鑒于此，本文在分析“地攤經濟”理論邏輯的基礎上，分析其發展軌跡，明確探索歷程，研究面臨的挑戰，以期為促進中國“地攤經濟”發展提供有益的實踐構想。

一、“地攤經濟”的理論邏輯與現實矛盾

“地攤經濟”是脫離城市貧困的底層出路，但卻又成了城市治理的“頑疾”所在，“地攤經濟”與城市治理間存在沖突。分析“地攤經濟”的理論邏輯既需要厘清其是“城市貧困”底層出路的邏輯，又需要從城市治理的角度分析其與城市治理間可能存在的沖突，從根源上解決可能存在的矛盾與問題。

(一)“地攤經濟”是脫離城市貧困的底層出路

傳統的經濟活動中只存在正式經濟。國有企業、民營企業、混合所有制企業與個體工商戶等成了經濟活動的主要載體，既由于其“身份”合法，又因為它能夠創造經濟收益、開展創新、大量吸收剩余勞動力、保障民生，推動國民經濟平穩健康發展。“地攤經濟”等非正式經濟的產生、變革與發展，源于城市貧困與城市化帶來的城鄉收入巨大差距。由于農村勞動力邊際回報率遠低于城市勞動力邊際回報率，大量農村人口選擇進城務工。伴隨著大規模城市化變遷的是外來勞動力、農村人口向城市大規模“遷入”與城市對其抵制間的矛盾。結果是城市原有的正式經濟部門只愿意選擇性地吸納部分外來勞動力就業，而大部分未就業的外來勞動力、城市貧民、下崗工人被排斥在外，只能創造性地選擇在替代性的就業部門，非正式經濟部門就業④。

“地攤經濟”是重要的非正式經濟形式，能夠有效地緩解城市底層就業困境、滿足底層人民對低價商品和服務的剛需。其一，“地攤經濟”是正式經濟部門吸納中高端勞動力就業的有益補充，大量吸納了底層剩余勞動力。發展中國家城市“地攤經濟”的興起邏輯由斯泰恩·漢森(1994)提出，他認為這是城市國民收入累積率低，城市工業部門在人口快速增長的同時，崗位創造能力有限的結果⑤。汪和建(1998)進一步解釋了中國城市的這一現象，歸因為正式經濟部門的就業結構封閉與歧視的問題，倒逼外來務工者自謀生路。起初農村剩余勞動力為獲取城市勞動力的高額回報而選擇進城務工，但城市正式經濟部門對勞動力的吸納能力有限，只有部分崗位吸納外來勞動力就業，這些外來勞動力競爭這些少數就業崗位。競爭中失利的群體為獲取城市的勞動力溢價但又無法進入正式經濟部門就業，退而求其次地選擇“地攤經濟”等非正式經濟部門就業。“地攤經濟”等非正式經濟部門有著強大的就業替代功能，能夠起到“社會安全閥”的作用，為外來勞動力、城市下崗工人與貧困人口提供大量的靈活就業機會，減輕了城市待業或失業職工的不滿情緒，有助于緩解其社會挫折感，有利于社會穩定。⑥其二，“地攤經濟”能夠滿足大量城市底層人民對低端商品和服務的剛需，為貧困的城市底層人民帶來符合其經濟能力的低端商品。這部分底層人民以下崗工人、進城農民工、老弱病殘、孤寡人士為主，他們收入水平較低，收入中的大部分要用于滿足基本生活需要，無力消費正式經濟部門所銷售的價格較高的商品，“地攤經濟”所售賣的廉價商品，能夠較好地滿足其低預算需求，同時滿足其效用。

“地攤經濟”是移民創業的雛形，能夠推動地方經濟發展，促進移民創業活動。城市底層人民中的部分人頭腦靈活，最初迫于生計在城市內擺攤。之后在生意技能與資金不斷積累的過程中逐漸從流動攤點轉變為固定攤點、小型店面甚至是小規模經營個體工商戶、小型企業。在這一過程中，其初期以“地攤經濟”為雛形，給城市治理與社會秩序帶來了困擾，但隨著其規模不斷壯大，能夠實現“自身生計解決——自身就業解決——帶動他人就業”的過程轉化。那么，需要契合“地攤經濟”、地方經濟的發展和城市規模經濟擴大間的利益，從“小地攤”逐漸向民營企業甚至大企業轉化，為經濟發展提供新的生產力⑦。

“地攤經濟”作為中國市場經濟轉型過程中為弱勢群體提供生存空間與就業崗位的非正式經濟形式，是社會主義市場經濟轉型與改革開放過程中正式經濟發展的必要補充。私營者與自我雇傭者在經歷生意失敗與激烈市場競爭的失利后，通過“地攤經濟”積累資本；農民在非農忙時段用“地攤經濟”的收入作為農業收入的重要補充；國企下崗職工則在無法尋找到工作機會重回正式經濟部門就業的情況下為維持生計而選擇“地攤經濟”。⑧

按照“地攤經濟”是脫離城市貧困底層出路的理論邏輯，有如下幾種觀點歸納：一種歸納是建立在二元論、合法論與結構論等對非正式經濟特點的歸納基礎上的，研究者認為，發展“地攤經濟”的理論邏輯主要有三種。一是依據二元論的觀點，認為“地攤經濟”是城市自營勞動者為維持生計而開展的邊際活動，能夠確保城市底層人民的民生與就業，是政府為“地攤經濟”提供就業、信貸、商業拓展服務與基礎設施及社會服務的重要依據；二是依據合法論的觀點，認為“地攤經濟”能夠以一種典型的非正式經濟形式，節約正式經濟所花費的注冊與稅收成本，但政府也應對其予以合理化管理，使其規范經營；三是依據結構論的觀點，認為“地攤經濟”由于節約了稅收與經營成本，能夠為消費者提供廉價的商品和服務，豐富了市場產品種類，拓展了市場經濟外延。⑨

另一種歸納，則是把“地攤經濟”的發展歸納為現代主義、依附主義、結構主義與新自由主義等四種邏輯⑩。一是現代主義的觀點，認為“地攤經濟”等非正式經濟部門的經營者缺乏必要的教育經歷與工作技能，難以在正式經濟部門找到工作，依靠“地攤經濟”等非正式經濟形式生存；二是依附主義的觀點，認為“地攤經濟”等非正式經濟的從業者主要是社會地位較低的階層，在政府執政者的執政過程中容易受到歧視，這一類人群是貧困與社會邊緣群體；三是結構主義的觀點，認為“地攤經濟”等非正式經濟部門提供了大量的非熟練勞動力蓄水池；四是新自由主義的觀點，認為“地攤經濟”等非正式經濟部門是極端性城市監管的產物，并作為正式經濟部門的補充。

總之，“地攤經濟”是宏觀經濟發展、補充內需的重要手段，也是微觀層面底層人民收入增加與就業形式擴展、擴大供給來源的重要途徑，是脫離城市貧困的底層出路。無論是發達國家還是發展中國家，目前都無法真正徹底地擺脫城市貧困問題。即使是在擺脫絕對貧困上成效顯著的中國，相對貧困問題與城市貧困問題仍將長期困擾城市的發展。“地攤經濟”是最接地氣的底層出路之一。“地攤經濟”能夠讓底層人民解決生計的同時賺取發家致富的“第一桶金”，是最簡單、最易上手的原始資本積累模式。城市中不乏從“地攤經濟”走向“鋪面經濟”，再走向“連鎖經濟”與“企業經濟”的成功案例。無論“地攤經濟”發展到哪一步，都能夠在某一層面上促進城市底層人民脫貧致富與發展。

(二)“地攤經濟”是對城市治理與現代化水平的考驗

“地攤經濟”作為非正式經濟活動，其管理具有復雜性，監管“地攤經濟”的困難性給城市治理與發展帶來了潛在的風險，增加了城市治理的難度，對其管理“度”的把握十分重要。由于“地攤經濟”長期作為城市的邊緣部門，其合法性與規范性尚未形成定論，且存在食品衛生、產品質量等安全隱患，城管部門因此對“地攤經濟”屢屢限制。但“地攤經濟”經營者作為勞動技術含量低下、缺乏必要技能的困難群體，迫于生計只能從事“地攤經濟”，造成對“地攤經濟”屢屢禁止但屢禁不止的城市治理困境。這不僅激化了“地攤經濟”經營者與城管部門執法者間的社會矛盾，也造成了“地攤經濟”經營者四處流動、經營困難與長期陷入貧困的客觀局面。這一困局的原因僅僅在于城市治理能力有限嗎？不是。“地攤經濟”并沒有被法律嚴格定義為“合法”或“違法”的范疇，且其主體承擔者以城市底層人民為主，既不能從法律的角度對其予以規制，也不能從城市治理的角度對這些底層“攤主”“不留余地”，徹底斷送其“活路”，否則與社會主義市場經濟的本質特征不符，也違背了“為人民服務”的宗旨。但是城市管理者要“創建文明城市與衛生城市”，于是“地攤經濟”陷入了一種禁了又放、放了又禁的“游擊戰”兩難局面。我們可以總結出兩個突出矛盾，一是“地攤經濟”的發展與城市文明建設及進步間的矛盾；二是“地攤經濟”主體的底層人民的生計利益與城市治理者“政績競標”間的利益矛盾。

“地攤經濟”作為一種非正式經濟中的邊緣形式，由于其法律地位不明確與非正式性的特點，可能會引發城市治理和社會安全等方面的潛在風險。第一，“地攤經濟”攤主居住環境較差、衛生環境不合格、生產環境受到污染、食品保鮮不到位等，帶來了食品與產品的衛生水平不達標、腐爛變質、容易傳播疾病等問題。第二，非法經營與逃稅、占道經營、商業詐騙、幫派與越軌行為是“地攤經濟”等非正式經濟活動給城市治理帶來的主要問題。“地攤經濟”給城市治理帶來的諸多困境，常常與城市貧民窟、交通擁堵、犯罪、城市治理混亂、非法經營等城市化問題有關，給文明城市與衛生城市的創建工作帶來較大困難。第三，“地攤經濟”作為城市治理的難點，伴隨著城市臟亂差的局面，影響城市形象，對外來人才、外資、資源的引進有阻礙作用，給城市文明形象、招商引資、人才引進帶來了較大的不確定性。

總的來說，“地攤經濟”一方面是脫離城市貧困的底層出路，另一方面又形成了與城市治理長期的矛盾，對城市治理水平提出了較高的要求。在城市中發展好“地攤經濟”具有重要的意義。第一，在全球性疫情爆發后，城市貧困仍然存在的情況下，準入門檻低、資金與技能要求不高的“地攤經濟”能夠解決大量城市失業貧民、城市農民工的就業問題，使其得到長期穩定的收入，是解決城市貧困的底層出路。第二，“地攤經濟”對于各國而言，是一個長期的城市治理問題，對城市治理者的治理水平與治理能力都提出了較高的要求。能夠發展好“地攤經濟”不僅代表了一座城市的治理水平與治理能力，也代表了一座城市的現代化水平與包容性，可以在帶動大量就業的同時，推動城市旅游業、服務業、小商品制造業等產業的發展，是現代城市治理水平與治理能力以及城市現代化發展的重要體現。第三，“地攤經濟”作為脫離城市貧困的底層出路，以及城市治理水平與治理能力的重要衡量指標，其充分發展能夠有效地解決城市貧困問題。因此，要在有利于穩就業、保民生、關注底層人民脫貧致富問題的同時，用一種提升管理者能力的手段，通過對資源的重組與有效管理，提升“地攤經濟”發展的可能性與發展水平。通過提高城市治理水平發展“地攤經濟”不需要更多的實物資本要素投入。這是對城市治理水平與治理能力結構調整與管理創新的重要考驗，屬于城市治理與城市管理的經驗創新。

二、新中國“地攤經濟”的實踐探索

新中國“地攤經濟”主要依托其自身能力發展。國家對其治理與實踐探索先后經歷了計劃經濟時期“姓資姓社”的異質性發展改造、改革開放初期逐漸放開與“睜一只眼，閉一只眼”發展、作為城市治理的“慢癥”與“頑癥”，以及全球性疫情爆發后的逐步進入正軌等階段。目前為止，政府對于“地攤經濟”發展的構想尚未形成完整的治理框架與發展體系。

(一)“姓資姓社”問題與“地攤經濟”異質性發展與改造階段：1949-1977年

計劃經濟時代展開了經濟主體“姓資姓社”的討論，限于當時對社會主義認識的不充分與視野的局限性，照搬其他社會主義國家的計劃經濟模式，壓制所有類型的私有經濟發展。對于擁有少量資本、掙取低收入與無固定經營場所的“地攤經濟”經營者以“為我所用”為主；對于私營企業者為代表的小資本家與投機商人主要采取限制的態度，而對于走私者等危害經濟秩序的“地攤經濟”主體，采取教化與轉型的方式。可見，在計劃經濟初期，政府雖然為了維持社會秩序的穩定，限制、規制與轉型其他兩種類型的“地攤經濟”，但對于關系底層城市人民生活基本保障、減少城市貧困與人民福祉的第一種類型的“地攤經濟”，仍采取比較寬容的態度。

盡管此時對擁有少量資本、掙取低收入與無固定經營場所的小型非正式經濟的“地攤經濟”態度比較寬容，但是，其仍然被打上了“資本主義”的標簽。因此，許多地方政府對它進行了社會主義改造，如成立生產經營合作社、進行國有制企業改造，或將其下放到農村支持農村經濟發展。直到1978年，改革開放前夕，“地攤經濟”作為一種私有經濟形式存在的問題已經基本不存在了。但是，一概而論地對“地攤經濟”進行公有制改造，并不適應當時處于社會主義初級階段較低水平的生產力。“地攤經濟”雖然性質上被改造為了公有制經濟，但存在“吃大鍋飯”、生產效率低下、經營模式單一等問題，造成了社會資源的浪費，也阻礙了攤主經營與發展的積極性。

(二)“地攤經濟”逐漸放開與“睜一只眼，閉一只眼”階段：1978-1989年

改革開放之后，實施社會主義市場經濟體制，建立了以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。公有制經濟和非公有制經濟都作為社會主義市場經濟的重要組成部分，是中國經濟社會發展的重要基礎。此時，政府支持民營企業、外資企業等非公有制經濟發展，但前提是這類非公有制經濟取得了經營許可證，擁有固定的經營場所與注冊法人，成為正式經濟的組成部分。然而，“地攤經濟”作為一種非正式經濟形式，其合法性地位值得商榷，也未取得獨立的法人資格。同時，考慮到計劃經濟時期對“地攤經濟”等私有經濟的國有化改造所遺留的大量失業與城市貧困問題，此時，政府對于既不具有合法性又難以成為正式經濟形式的“地攤經濟”采取“睜一只眼，閉一只眼”的管理方式。政府不鼓勵其發展，也不對其進行打壓，任由其自由經營發展，出現了諸如城市“地攤經濟”、夜市地攤與農民進城擺攤等形式。

(三)“地攤經濟”作為城市的“慢癥”與“頑癥”的逐漸探索階段：1990-2019年

1992年鄧小平南方視察后，經濟發展的壓力從中央釋放到地方，地方政府展開了一場對國內外資本、技術、人才的搶奪戰以及圍繞GDP經濟增長的績效競賽。同時，國家出臺了創建文明城市與創建衛生城市的“雙創”活動。一是為了推動地方經濟發展、創造良好的城市投資環境、吸引國內外投資、促進人才資源流入、樹立良好的城市形象與提升城市競爭力；二是在經歷了對“地攤經濟”發展“睜一只眼，閉一只眼”的階段后，城市治理者發現，“地攤經濟”滋生了許多城市治理問題，如亂擺亂放、環境污染、城市臟亂差、食品衛生、產品質量等問題。“地攤經濟”逐漸成了城市治理的“慢癥”與“頑癥”，它將是長期存在的、治理困難較大的城市治理難點。

許多城市對“地攤經濟”采取排斥的政策，以創造吸引投資的環境并維持城市秩序，這不僅減少了處于劣勢地位城市移民獲取收入的機會，也帶來了城管與小攤販間相互對抗的大量街頭沖突。20世紀90年代到21世紀初，上海、天津、鞍山、鄭州、洛陽等眾多城市都認為“地攤經濟”是城市文明與城市發展的阻力，并把“地攤經濟”的取締提上了城市治理的重要工作議程。合肥市提出了創建“無攤經濟”的設想，政府對待“地攤經濟”的態度以禁令、罰款、取締等為主，然而效果不佳。由于城管對地攤經濟的管理模式以文明城市建設與評比前的“突擊治理”為主，亂擺攤設點現象是禁止了又復出，復出了又被禁止，成了城市治理的一大困局。

2006年國家提出了建設和諧社會的理念，要求政府充分考慮社會需求與人民最迫切的愿望，并解決社會矛盾與維持社會和諧。部分地方政府，如廣州提出了政府應該對“地攤經濟”經營者的生存狀況負責的觀點，并對城管與“地攤經濟”的沖突予以關注，強調了“地攤經濟”是重要的城市就業形式，管得太嚴將會造成對社會穩定的損害。為平衡“地攤經濟”的功能、發展困境與社會穩定、文明城市之間的關系，國家于2010年提出了“疏堵結合”的“地攤經濟”治理政策，在城市的部分地區運行“地攤經濟”的同時，在另一些地區禁止“地攤經濟”運營。盡管“地攤經濟”自此作為城市文明的“慢癥”“頑癥”的局面有所緩解，但是，“地攤經濟”的發展仍然是城市文明與城市治理的困局，攤主依然無法取得城市當地戶口，同時，地理位置優越的“可擺攤疏導區”有限，無法滿足所有“地攤經濟”的需求。究竟該如何看待與發展“地攤經濟”？其作為一種非正式經濟形式的地位如何？其合法性如何？尚未形成定論。

隨著國家對底層人民生活與脫貧、生計關注度的提高，對于“地攤經濟”的態度越來越寬松。2017年8月6日，《無證無照經營查處辦法》規定“在縣級以上地方人民政府制定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動”不屬于無證無照經營，這為“地攤經濟”的發展提供了法律依據。十九大報告進一步指出，“拓展居民勞動收入和財產性收入渠道”。“地攤經濟”作為拓寬就業與解決弱勢群體就業的重要形式，在落實十九大精神與保民生、促就業方面有著重要意義。

(四)全球性疫情爆發后“地攤經濟”的總理發聲與逐漸進入正軌階段：2020年

2020年新冠疫情發生后，大量小微企業陷入生存困境，許多城市貧民和農民工面臨失業風險，穩就業、保民生成為政府工作任務的重點。兩會期間李克強總理在答記者問時，稱贊西部某城市通過增設流動商販攤，增加了近10萬人就業的良好成績。此時，政府提出了“六穩”“六保”的工作任務，其中穩就業與保民生是重中之重，而“地攤經濟”作為為城市底層人民提供穩定工作崗位、就業機會與維持生計的可靠收入來源，一方面能夠應對全球性疫情爆發后大量企業停工、人民失業的就業困局，另一方面可以讓更多的城市貧民、農民工、下崗工人在正式經濟部門無法正常就業的情況下，尋找到在非正式經濟部門就業的出路。自此，“地攤經濟”的發展得到了國家的正式肯定。但是，由于我國政府歷史上發展“地攤經濟”的過程中長期持比較消極的態度，以及缺乏發展“地攤經濟”的正面經驗，這些都將帶來一系列新的挑戰。

縱觀中國“地攤經濟”的實踐探索歷史可以發現，其發展始終伴隨著有利面與有害面，而國家對“地攤經濟”的態度，則主要取決于國家更重視其有利面還是有害面。有利面在于，“地攤經濟”是重要的脫離城市貧困的底層出路之一；而有害面則是由于“地攤經濟”自身特點、城市治理能力有限與“地攤經濟”立法尚處于初級階段等原因，其發展伴隨著一系列城市治理困境。隨著中國“地攤經濟”實踐的探索，國家越來越意識到“地攤經濟”作為解決城市底層貧困的作用，也意識到了提升城市治理水平與治理能力的必要性。因此，全球性疫情爆發后，國家主張有利于城市底層人民脫貧致富、穩就業、保民生的“地攤經濟”發展。但是，該如何發展“地攤經濟”？在解決底層人民城市貧困問題的同時，如何解決城市治理的困境？這些仍然是亟待解決的問題。發展“地攤經濟”需要厘清其面臨的現實挑戰。

三、中國“地攤經濟”的現實挑戰

經過長時間的發展與努力探索，中國“地攤經濟”的治理取得了一定的進步：亂擺亂放現象有所緩解，“地攤經濟”逐漸規范；在繁榮城市生活、滿足人民生活需求的同時，“地攤經濟”為城市發展添加了“煙火味”，為城市底層貧困人民提供了大量的就業崗位，解決了生計問題，維護了社會穩定和諧；部分地區的“地攤經濟”與旅游業相融合，成了城市旅游文化與“地攤經濟”相結合的一道亮麗的風景線；“地攤經濟”的角色從城市治理的“慢癥”與“頑癥”問題逐漸轉變為了脫離城市貧困底層出路“穩就業”與“保民生”的“主力軍”；“地攤經濟”從與城管突擊檢查、“打游擊”的矛盾沖突和城市治理困境中逐漸釋放出來，雖然它仍是城市治理的難點，但隨著治理水平與治理能力不斷提高，得到了國家的支持。但也應該清晰地認識到，中國“地攤經濟”的發展與城市治理、城市文明和城市衛生等的進步間依然存在一系列深層次的挑戰。

(一)“地攤經濟”經歷了“嚴管”到“放開”的過程，“度”的把握是難點

過去對“地攤經濟”管得太嚴，將其視為城市治理的“慢癥”與“頑癥”，全球性疫情爆發后政府對“地攤經濟”的態度從“嚴”向“松”，從消極轉為積極。那么，是否意味著原來與城管部門“打游擊”的“地攤經濟”如今可以隨意地擺攤設點，不受城管部門管制或肆意放任發展呢？如果對“地攤經濟”管得太嚴，將會擠壓底層人民生存出路、壓制“地攤經濟”就業效應發揮、破壞城市的“煙火味”風景線，無法真正地發揮其為市民提供生活便利與必要產品的作用。如果管得太松，放任其自由發展，勢必帶來城市治理混亂、交通擁堵、垃圾亂扔、環境污染，以及破壞城市生活秩序的不良后果。因此，“地攤經濟”發展面臨著一個合理的“度”的把握問題。

(二)“地攤經濟”的經營水平與管理水平低，“運管能力”亟待提高

目前，中國“地攤經濟”的主體是城市底層貧民。這一主體往往是受教育水平較低、缺乏專業技術、管理運營知識匱乏、管理運營經驗不足的城市下崗工人、老年人、城市貧民、殘疾人、農民工以及“五保戶”等。這類人群的特點是他們經營“地攤經濟”踏實肯干，主要銷售自身進貨或制作的小商品或食品，具有一定的特色，能夠適應比較辛苦的流動地攤的經營模式。但是，他們也存在經營水平不高、對商品質量與食品衛生把握不到位、垃圾處理能力低、對市場價值規律缺乏認識、缺乏對價格信號的正確認識以及擺攤規范性水平不高等問題。現有的“地攤經濟”運營管理模式缺乏專業人士與專業平臺運營管理，其運營管理的指導者往往是政府的城管部門，但是城管部門作為政府部門的分支機構，只可能在運營時間、運營地點與運營法律法規的規范性等方面對其采取淺層次的指導，無法深層次地對其運營管理模式、盈利能力、運營水平、成本收益、成長與轉型等方面給予更為深入的指導。

(三)國家對“地攤經濟”的短期態度明朗，但長期態度不明確

雖然中央文明辦明確指出，2020年不把占道經營、馬路市場、流動商販列入文明城市的評比內容，從短期來看，國家對于“地攤經濟”持明顯的“容忍”與“鼓勵”態度，但是，從長期來看，應該如何定位與發展“地攤經濟”，該賦予其怎樣的“法律地位”，該如何處理“地攤經濟”與城市治理中的多種文明與衛生的矛盾沖突，仍然是尚未形成定論的問題。國家對“地攤經濟”的長期態度如何，是否會回歸到一旦就業市場比較良好，就對“地攤經濟”予以從嚴治理、態度消極的過去，僅把“地攤經濟”作為臨時性緩解就業壓力的“相機抉擇”，這些都是城市底層人民，特別是“地攤經濟”經營者關注的焦點問題。

(四)城市治理與考核方式單一，成為其與“地攤經濟”矛盾的核心

目前對城市治理的考核方式主要是單一的城市文明發展與城市衛生水平相關的“雙創”模式。因此，在考核政府城市治理水平與政績的過程中，容易忽視掉“地攤經濟”解決底層人民就業、保障民生與解決城市貧困的重要職能。更多的只是考慮到了“地攤經濟”影響市容市貌、影響城市文明衛生發展的劣勢，而忽略了其優勢。這樣容易片面地對“地攤經濟”的發展進行干擾與阻礙。如何正確地認識“地攤經濟”的優勢，把“地攤經濟”的優勢發揮與政府的治理水平及治理模式相結合，并把它納入政府治理與政績考核的重點范圍，是對政府治理水平與績效水平考核提出的重要挑戰。

四、中國“地攤經濟”發展的實踐構想

雖然“地攤經濟”的發展在新中國經歷了長時間的實踐，但政府一直視其發展為城市化問題，認為其“難登大雅之堂”，并未把其發展定位到較高的地位，從而造成了對“地攤經濟”的發展缺乏政府治理的高度與合法性研究的現狀。既然地攤經濟有其自身的發展軌跡與發展邏輯，且在中國國情下經歷了一定的實踐探索，面對中國國情特殊性的現實挑戰，目前亟須提出中國“地攤經濟”發展的實踐構想。

(一)認清癥結是城市治理能力不足帶來的“臟亂差”困境而非“地攤經濟”本身

在城市治理的過程中也許一直存在著一個誤區，始終把“地攤經濟”作為城市文明與城市衛生“臟亂差”、交通擁堵、環境破壞的始作俑者，卻忽視了對城市治理能力不足與治理水平低下的反思。其實在一些國家或地區，比如曼谷的夜市與查圖查克周末市場，“地攤經濟”不僅是泰國發展經濟的主要支柱，并作為一道亮麗的旅游風景線，健康有序地發展了起來。同樣，在中國上海的城隍廟，“地攤經濟”也發揮了重要的商業效應，成了著名的旅游景點與購物娛樂飲食文化中心的重要組成部分。據此來看，造成城市治理困境的并非“地攤經濟”本身，而是城市治理者的治理水平不高，以及對“地攤經濟”發展模式的認識不到位。所以，認清城市治理癥結所在，對癥下藥地尋找城市文明和城市衛生“雙創”建設的出路與“地攤經濟”的發展并不矛盾。

(二)“放管之間”有的放矢，提高城市治理水平

發展“地攤經濟”不能一概而論地自由放任，也不能管得太死，既不能重走攤販主與城管間你追我躲的“打游擊”式發展方式，也不能對它一放了之，需要從城市管理的頂層設計上對其發展予以定位，在法律地位、管理規范、城市管理等方面從頂層視角開展定位設計；另一方面，在具體的管理上，需要地方政府對“地攤經濟”的發展進行細化設計，比如經營范圍的劃分、經營時間的規定、產品合格性的抽檢、食品安全衛生的管理、從業人員健康狀況的篩查，以及地攤規模、產品類型、地攤形式的規范性上的細化管理。此外，是逐步地解禁“地攤經濟”還是一次性地解禁“地攤經濟”，這也是一個值得探討的深層次問題。如果放任“地攤經濟”發展，勢必給城市治理、社會保障、城市環境與交通承載能力帶來巨大的壓力，因此，應該逐漸地對“地攤經濟”進行解禁，從生存發展與就業的迫切性等方面，先允許那些處于城市邊緣與生存條件最底層的人民經營，再逐漸允許其他底層人民與農民工有序進入“地攤經濟”。

(三)運營管理模式的專業化與創新，“底層貧民”與“高端人才”的有機結合治理

淘寶、拼多多、京東商城等網絡平臺的成功經驗在于，有創新性的運營模式、專業運營的高端團隊以及發達的物流網絡，從而使得原本銷路困難、處于競爭劣勢地位的小商品生產經營者、閉塞地區農產品經營者、部分具有網絡知識的年輕小攤販經營者開起了網店，在網絡上售賣商品，擴展了銷售渠道，增加了銷售收入。這是通過技術創新、運營管理模式創新與高低端人才合作協作實現脫貧致富、增收增效的典型成功案例，順應了以信息技術與互聯網革命為典型特征的新一輪技術革命。網店作為一種非正式經濟形式，在運營模式的專業化與創新以及高低端人才配合經營管理的基礎上，逐漸步入正軌，成了一種主流經濟形式。同樣作為非正式經濟重要組成部分的“地攤經濟”，也可以通過技術創新與經營模式創新，依靠高端人才搭建平臺與管理規劃，由底層貧民的地攤主開展實際運營售賣相結合的方式，逐漸形成專業化與規模化經營的主流經濟模式。比如說，可以成立全國性的專業“地攤經濟”管理運營平臺企業公司，以公開招標的方式篩選適當的經營方案，通過政府招標與資金的投入做支撐，搭建全國性的管理經營平臺公司，并在每一省份、每一城市、每一縣域、鄉鎮地區按照統一的模式因地制宜地進行推廣，實現頂層設計與底層“接地氣”的統一運營管理。可以先后在東、中、西部與大、中、小城市選擇典型地區進行試點工作，待總結經驗與取得一定的成功案例后，不斷地改善方案并在全國城市、縣域與鄉鎮進行推廣。

(四)“地攤經濟”不僅是全球性疫情爆發后的“相機抉擇”，更應是脫離城市貧困的常態化考量

如何看待“地攤經濟”的地位，是把其作為全球性疫情爆發后解決脫離城市貧困底層出路的“相機抉擇”，還是一直堅持發展“地攤經濟”？應把“地攤經濟”作為脫離城市貧困底層出路的常態化考量，進一步解決以下問題：(1)對于文化水平與技能水平較低的“地攤經濟”經營者，如何對其經營規范化管理并保障其產品與食品的安全性；(2)如何扶持“地攤經濟”走上經營規模擴大的道路，規模化與規范化管理“地攤經濟”，并扶植、幫助經營者走上逐漸致富的道路；(3)如何提升“地攤經濟”管理治理主體的地方政府與下屬城管部門的管理治理水平，從而促進“地攤經濟”有序發展。

(五)把“地攤經濟”治理效果與城市貧民就業脫貧納入地方政府官員績效考核

從中央到地方各級政府都存在“自上而下”的層層治理機制，對政府官員的績效考核也是分層開展的。要放棄唯“GDP”論英雄的地方政府考核思路，綜合考察經濟發展、社會和諧、城市文明、城市治理水平、生態文明建設水平、城市脫貧致富與擺脫相對貧困及絕對貧困等幾個方面的重要指標。同時，將與“底層人民”密切相關的“地攤經濟”的治理、發展以及促就業作為重要的考核對象。在考核過程中，不能“一刀切”、“一把抓”。考核城市治理水平與治理能力是否提升，分析“地攤經濟”發展“與自身比”是否有進步，與“相同水平”發展城市相比是否有進步，在“短期”“中期”“長期”中是否有進步，進步如何，在評價指標體系的設計與評價對象的選取，以及評價時間階段的決定上都應該因地制宜，并選擇恰當的評價方法、對象與周期。

(六)探討“地攤經濟”的“身份”，逐漸使其合法合規

關于“地攤經濟”的法律地位與規范性，一直是非正式經濟活動地位探討的一個重要問題。常態化地發展“地攤經濟”，給予其合法與符合行政規范的地位是基礎。所以，需要加強法律制度建設與法律外延的拓展范圍，針對“地攤經濟”的法律地位予以立法，從法律與行政法規的角度保護“地攤經濟”攤主的經營地位、合法權益以及財產安全。

注釋

①《習近平：2020年將全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標》，2019年12月31日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/31/content_5465556.htm，2020年7月1日。

②蔡昉：《疫情之下 保基本民生就是保經濟》，2020年6月6日，http://finance.sina.com.cn/zl/china/2020-06-06/zl-iircuyvi7111309.shtml?cre=tianyi&mod=pcpager_fintoutiao&loc=7&r=9&rfunc=40&tj=none&tr=9，2020年7月3日。

③《李克強稱贊地攤經濟、小店經濟：是人間煙火，是中國的生機》，2020年6月1日，http://www.gov.cn/xinwen/2020-06/01/content_5516569.htm,2020年7月3日。

④⑥汪和建：《就業歧視與中國城市的非正式經濟部門》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》1998年第1期。

⑤斯泰恩· 漢森：《發展中國家的環境與貧困危機——發展經濟學的展望(中文版)》，北京：商務印書館，1994年，第81-88、90頁。

⑧D.S.Xue and G.Z.Huang, “Informality and the State’s Ambivalence in the Regulation of Street Vending in Transforming Guangzhou, China,”Geoforum, vol.62,no.4，2015,pp.156-165.

⑨谷成、孫璐：《非正式經濟課稅：理論分析與政策引申》，《財政研究》2017年第1期。

⑩O.S.Yusuff, “A Theoretical Analysis of the Concept of Informal Economy and Informality in Developing Countries,”EuropeanJournalofSocialScience, vol.20,no.4，2011,pp.624-636；A.O.Vincent, H.E.Nkeiru, A.O.Chioma and E.A.Adanma, “The Dilemma of Managing the Challenges of Street Vending in Public Spaces: The Case of Enugu City, Nigeria,”Cities, vol.59,2016, pp.95-101.