習近平“以人民為中心”法治理念與法治國家的雙重面向

張演鋒

目 次

一、習近平“以人民為中心”法治理念塑造法治國家新面向

二、“為了人民”塑造法治國家的積極性面向

三、“依靠人民”塑造法治國家的包容性面向

四、結語

我國《憲法》第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”建設“社會主義法治國家”是我國憲法所規定的國家任務之一。隨著中國特色社會主義進入新時代，勾勒新時代之下的“社會主義法治國家”圖景是憲法學人必須直面的問題。長期以來，學界圍繞“建設怎樣的社會主義法治國家”這一命題進行了諸多探索。內生于中國法治傳統與實踐的習近平法治思想，以其中兼具創造性與引領性的“以人民為中心”法治理念，為學人探尋法治國家建設的方向注入了全新的價值導向。習近平總書記指出：“堅持以人民為中心。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。”〔1〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第2頁。中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也均將“以人民為中心”作為“法治中國建設”“法治社會建設”“法治政府建設”的主要原則。作為習近平法治思想的重要組成部分，習近平“以人民為中心”法治理念明確了法治建設“為了人民”與“依靠人民”的價值導向，為我們理解“社會主義法治國家”的具體面向提供了根本指引。

一、習近平“以人民為中心”法治理念塑造法治國家新面向

習近平總書記十分強調法治建設的本土面向，總書記指出：“我們推進全面依法治國，決不照搬別國模式和做法”，〔2〕習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第8頁。“必須堅持從中國實際出發。走什么樣的法治道路、建設什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的。”〔3〕習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期，第5頁。因此，理解新時代法治國家的面向必須立足于中國語境。西方話語體系中的法治國家傳統無法直接作為理解我國法治國家面向的理論資源，而應當以內生于中國法治實踐的習近平法治思想為根本指引。

（一）國家任務變遷：新時代下法治國家面向的追問

習近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，“推進全面依法治國是國家治理的一場深刻變革”。〔4〕習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021年第5期，第10頁、第15頁。因此，法治國家建設與國家治理密不可分，國家任務變遷將牽動法治國家形態轉變。自黨的十五大提出“建設社會主義法治國家”，法治國家的形態就深嵌于當時“以經濟建設為中心”的國家任務中。例如，黨的十五大指出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要”。〔5〕江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》，載《求是》1997年第18期，第15頁。黨的十六大指出：“加強社會主義法制建設……適應社會主義市場經濟發展、社會全面進步和加入世貿組織的新形勢，加強立法工作”。〔6〕江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，載《求是》2002年第22期，第12-13頁。

隨著市場經濟興起，“經濟生活被視為統治權力應該止步且以法律形式予以保障的私領域”。〔7〕謝海定：《中國法治經濟建設的邏輯》，載《法學研究》2017年第6期，第26頁。市場活動對自由的追求成為共識，“控權”自然成為當時塑造法治國家的主要價值取向。只有控制公權力活動，才能防止公權力濫用與不當擴張對市場經濟產生負面影響，扭轉計劃經濟時期公權力無限制擴張所遺留的問題，從而釋放市場活力、促進經濟發展。例如，黨的十五大指出：“要按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把企業生產經營管理的權力切實交給企業”。〔8〕江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》，載《求是》1997年第18期，第16頁。黨的十七大指出：“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。”〔9〕胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《求是》2007年第21期，第14頁。國務院《關于全面推進依法行政的決定》中也指出：“加強政府法制建設，全面推進依法行政……緊緊圍繞經濟建設這個中心，自覺服從并服務于改革、發展、穩定的大局”。〔10〕國務院《關于全面推進依法行政的決定》，國發〔1999〕23號，1999年11月8日發布。

這一時期，法治國家的控權面向主要借助于形式法治得以塑造。例如，黨的十五大、黨的十六大均強調“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。國務院《關于全面推進依法行政的決定》中指出：“嚴格按照法定權限和程序，管理國家事務、經濟與文化事業和社會事務，做到既不失職，又不越權”。〔11〕國務院《關于全面推進依法行政的決定》，國發〔1999〕23號，1999年11月8日發布。國務院《關于加強法治政府建設的意見》中指出：“規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行為著力點，全面推進依法行政”。〔12〕國務院《關于加強法治政府建設的意見》，國發〔2010〕33號，2010年10月10日發布。最典型的是，這一時期“法治國家”入憲后在憲法文本中的表達具有明顯的“控權”主張。《憲法》第5條不僅提出“建設社會主義法治國家”的目標，還規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”該條明確了在法治國家中公權力的運作必須受到憲法與法律的約束，即主張控制公權力，防止公權力濫用。

但是，黨的十八大以來，“以人民為中心”發展理念牽動國家任務從“以經濟建設為中心”向“全面深化改革”轉型，開始重視經濟領域以外各領域的全面發展。習近平總書記指出：“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。〔13〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第10頁。國家任務從經濟現代化向全面現代化轉型，進而實現人的現代化。黨和國家意識到市場化一方面帶來中國經濟的飛速發展以及綜合國力的增強，另一方面也引發了計劃經濟向市場經濟轉型后的諸多社會問題。社會本身的差異性在市場化的影響下不斷擴大，不合理的社會差距引發社會公平問題。同時，在全球化、市場化、信息化的交疊影響下，社會本身的多元性不斷加強，社會分化嚴重，多元利益訴求之間的沖突加劇。如若不加以控制，將會激化社會矛盾，影響社會穩定。對此，“更好發揮政府作用”成為這一時期的關鍵詞之一。黨的十九大指出：“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”。〔14〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第11頁。同時，在這一時期，法治國家的控權面向所依賴的形式法治傳統也逐漸松動，開始向實質法治轉型，即強調公權力的能動性在法治國家中的重要作用。此時，我們不禁要追問：時至今日，法治國家對“控權”的追求是否仍然是唯一重點？中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“我國正處于社會主義初級階段……我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有……必須更好發揮法治的引領和規范作用。”〔15〕中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。法治不僅需要發揮“規范”作用，也需要發揮“引領”作用。強調法治的規范作用的法治國家控權面向已經難以概括新階段的法治建設任務，我們需要探尋法治國家的新面向。

（二）“以人民為中心”法治理念：法治國家新面向的根本指引

承前所述，國家任務變遷將牽動法治國家面向的轉型。當前，國家任務的重點之一是“回應社會”，解決社會多元性與差異性加劇所引發的社會失衡與社會分化問題。因此，新時代法治國家建設亦會在回應社會的過程中呈現新的面向。而回應社會的本質就是回應人民。馬克思主義主張，“人不是抽象的蟄居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是國家，社會。”〔16〕《馬克思恩格斯文集》（第1卷），人民出版社2009年版，第3頁。也誠如學者所言：“發展起來后才涌現的問題，多是打著以經濟建設為中心的旗號，突出改革的經濟性而遮蔽改革的人民性所導致的。”〔17〕王紫瀟、陳繼紅：《“以人民為中心”改革價值取向的生成邏輯》，載《南京社會科學》2021年第3期，第83頁。因此，法治國家建設中“回應社會”的任務導向與習近平“以人民為中心”法治理念相契合，“以人民為中心”法治理念能夠為法治國家回應社會差異性與社會多元性所引發的問題提供方向指引，進而塑造新時代法治國家新的含義。

回顧“以人民為中心”理念的發展歷程，從黨的十八屆五中全會提出：“必須堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點”，〔18〕中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，2015年10月29日中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過。到黨的十九大提出：“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。〔19〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第10頁。從黨的十九屆四中全會提出：“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優勢”，〔20〕中共中央《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。再到習近平法治思想提出“要堅持以人民為中心”。“以人民為中心”從發展理念向法治理念演進，這是中國法治建設的價值取向的迭代與突破。這一轉向的內在機理在于四個方面。其一，社會主義現代化具有“屬人”的屬性，其本質在于“激活人的潛能、發展人的能力、充盈人的精神、推進人的發展以及實現人的自由”。〔21〕項久雨：《新時代美好生活的樣態變革及價值引領》，載《中國社會科學》2019年第11期，第21頁。因此，社會主義法治的現代化也必然要立足于人的現代化。其二，“以人民為中心”是國家治理現代化的價值內核，〔22〕參見于維力、張瑞：《論新時代中國國家治理現代化的價值取向》，載《學術交流》2018年第12期，第57頁。作為以保障國家治理現代化為任務的法治建設，必然也需要遵循“以人民為中心”這一價值內核。其三，“以人民為中心”法治理念與立基于“人的尊嚴”“人民主權”“尊重與保障人權”的現代立憲主義相契合，強調法治建設圍繞“人民”而展開。其四，“以人民為中心”法治理念是對馬克思主義法律理論所強調的“人民性”的發展。馬克思主義法律理論主張人是法律的主體，〔23〕參見封麗霞：《馬克思主義法律理論中國化的當代意義》，載《法學研究》2018年第1期，第13頁。“以人民為中心”法治理念進一步將人的“主體地位”深化為人的“中心地位”，并注入“為了人民”“保護人民”“依靠人民”“造福人民”等豐富內涵。

習近平“以人民為中心”法治理念包含了“為了人民”與“依靠人民”兩大基本結構。一方面，“為了人民”強調人的價值論意義。“為了人民”的含義是將人民視為目的，是對人的價值的提倡，既指向了“人本身的尊貴和重要，要求本著人的價值和需求來決策和行事”〔24〕寶成關：《中國特色社會主義人本思想研究論綱》，載《吉林大學社會科學學報》2013年第1期，第23頁。，從而衍生出“回應人民”“人民為本”“人民至上”等理念；又指向了保障人民權益，因為保障人民根本權益是我國法治建設的出發點和落腳點，〔25〕參見中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過。習近平總書記也強調，全面依法治國的根本目的是依法保障人民權益。〔26〕參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第2頁。“保障人民權益”的蘊意又衍生出“造福人民”“保護人民”等指向國家權力能動性的價值理念。另一方面，“依靠人民”強調人的本體論意義。我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民是國家的主人。同時，習近平總書記強調：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。〔27〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第1頁。“人民當家作主”與“依法治國”的統一指向了人民在法治國家中的主體性地位，這也就意味著法治國家建設必須“依靠人民”，法治國家應當肩負保障人民依法參與國家治理，保障人民意志能夠主導國家權力運作的重要使命。正如習近平總書記指出的，“我國社會主義制度保證了人民當家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進依法治國中的主體地位。這是我們的制度優勢，也是中國特色社會主義法治區別于資本主義法治的根本所在。”〔28〕習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期，第4頁。

二、“為了人民”塑造法治國家的積極性面向

“以人民為中心”法治理念強調，法治建設應“為了人民”，這為法治國家如何回應社會差異性加劇所引發的問題指引了方向。依據“為了人民”的內涵，“以人民為中心”法治理念引領法治國家建設的基本邏輯表現為：以人民為中心→為了人民→權利保障→積極作為，從而塑造法治國家的積極性面向。

（一）社會差異性之困

在“以人民為中心”法治理念之下，法治國家需要回應社會建設過程中由市場化導致的社會差異性之困。改革開放之初，我國確立了“以經濟建設為中心”的發展觀念，由此“市場化”成為社會發展的主旋律。尤其是20世紀90年代市場化對教育、住房、醫療等基礎性民生領域的滲透，更是將市場化邏輯推向高潮。市場化鑄造了經濟飛速發展的“中國奇跡”，但也使中國社會從“均質性社會”向“差異性社會”轉變。人與人之間存在先天的差異性，但這種差異性被隱匿于傳統的單位制下。而隨著市場化的推進，與高度集中的計劃經濟體制相適應的單位制開始解體，中國社會的關系鏈由“國家—單位—個體”向“國家—市場—個體”轉變。〔29〕參見何艷玲：《“回歸社會”：中國社會建設與國家治理結構調適》，載《開放時代》2013年第3期，第32-33頁。隱匿于傳統單位制中的社會分化在市場化的刺激下被不斷釋放。〔30〕參見何艷玲：《中國行政體制改革的價值顯現》，載《中國社會科學》2020年第2期，第33頁。具體表現為以“優勝劣汰”“適者生存”為特征的市場邏輯加速財富的聚集，財富的聚集則帶來利益的分化，〔31〕參見何艷玲：《城市治理要回應城市性命題》，載《社會科學報》2020年11月5日，第3版。由此產生了財富上的強者與弱者。個體之間的利益分化不斷累積，演化為群體差異、城鄉差異、區域差異，并加劇了社會分層，最終導致社會階層結構的畸形化。當前我國城市居民的社會階層結構就正處于“社會高端人口比例較低，社會低端人口比例較高，中等收入群體比較弱小”的金字塔型階段。〔32〕參見李友梅：《我國特大城市基層社會治理創新分析》，載《中共中央黨校學報》2016年第2期，第9頁。而當代中國正邁向“風險社會”，尤其是在市場化與改革開放的共同加持下，“發展知識經濟、信息經濟，吸引全球資本，主動適應全球化浪潮，這客觀上會使中國難以規避世界風險社會格局，而不得不同全球風險社會同步生產和再生產各種現代風險。”〔33〕李友梅：《我國特大城市基層社會治理創新分析》，載《中共中央黨校學報》2016年第2期，第10頁。財富上的強者與弱者應對風險的能力存在差異，而同時需要面對市場化進程中的國家退場。即國家在許多領域已不再是資源的壟斷者與分配者。這使市場獲得更多活力，掌握更多自由，但也使國家彌合社會利益分化的能力弱化。〔34〕參見何艷玲：《“回歸社會”：中國社會建設與國家治理結構調適》，載《開放時代》2013年第3期，第33頁。此時，市場化對民生領域的滲透將會使教育、住房、醫療等基礎性民生領域出現資源分配不均的問題。后天的市場邏輯放大先天的不平等性，資源分配的不正義性將演化為風險分配的不正義性，社會的不公平由此產生。同時，財富強弱之間的張力在追逐利益最大化的市場邏輯的影響下，還會導致人的物化，即一部分人對另一部分人的統治，一部分人把另一部分人作為追求自身目的的工具。〔35〕參見韓慶祥：《現代性的本質、矛盾及其時空分析》，載《中國社會科學》2016年第2期，第11頁。這將進一步加劇利益分化與社會失衡，進而演化為社會沖突。

（二）“以人民為中心”法治理念回應社會差異性之困的方案：塑造積極型法治國家

“公正的社會秩序不是自發生成的”，〔36〕閭小波：《化理念為制度——民本主義轉化為社會公正的路徑探索》，載《吉林大學社會科學學報》 2013年第1期，第43頁。社會差距擴大所引發的社會公平問題是市場化邏輯下社會的內生性問題，社會對此缺乏先天自愈能力。因此，我們必須將目光重新投向在市場化進程中逐漸隱退的“國家”。維護分配正義是我國國家治理最重要的倫理價值目標，〔37〕參見向玉喬：《國家治理的倫理意蘊》，載《中國社會科學》2016年第5期，第120頁。也是社會主義國家“追求社會正義、限制經濟上的強勢者、扶助社會弱者”的應有之義。〔38〕張翔：《財產權的社會義務》，載《中國社會科學》2012年第9期，第110頁。尤其是黨的十九大以來，生產關系從“讓一部分人先富起來”向“讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民”轉變,社會發展方式從“重點突破非均衡發展”向“全面協調發展”轉變，公平正義理念正在撬動黨和國家事業的歷史性變革，〔39〕參見韓慶祥、陳曙光：《中國特色社會主義新時代的理論闡釋》，載《中國社會科學》2018年第1期，第6頁。這一變革也包括社會主義法治建設。習近平總書記指出：“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。”〔40〕中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第38頁。強調公平正義的社會主義法治國家自然不可能對社會公平失衡熟視無睹。

面對解決社會公平失衡問題這一國家治理任務，習近平“以人民為中心”法治理念提出的應對方案是法治國家建設應當“為了人民”。習近平總書記指出：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。”〔41〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第2頁。可見，“為了人民”所指向的“目的”就是“保障人民權益”。“保障人民權益”在憲法層面主要就是保障基本權利。而我國憲法基本權利的保障進路根植于青睞基本權利的受益權功能與客觀價值秩序功能的憲法規范上，強調國家履行積極作為義務。這意味著法治國家在回應社會差異性的過程中會呈現積極性面向。

一般而言，若強調基本權利的防御權功能，基本權利就被賦予了使公民的自由、財產等權利免受公權力侵犯的功能期待。這樣的功能期待內生于國家治理的市場邏輯，旨在“保障自由的經濟活動以激發個人追求和創造財富的熱情，維護和實現作為人的獨特價值”。〔42〕夏志強：《國家治理現代化的邏輯轉換》，載《中國社會科學》2020年第5期，第11頁。此時，保障基本權利的法治國家自然呈現控權面向。但是，若強調基本權利的受益權功能與客觀價值秩序功能，則會主張國家的積極給付與以制度安排促進公共福祉的國家調控。〔43〕參見鄭春燕：《基本權利的功能體系與行政法治的進路》，載《法學研究》2015年第5期，第30頁。因為，國家治理的市場邏輯存在深層危機。市場失靈所引發的經濟危機與社會失衡使人們開始要求國家對市場進行干預從而減少由市場外部性引發的公共性問題，以及要求國家提供必要的社會福利從而應對經濟危機引發的生存風險。此時，保障基本權利的法治國家自然呈現積極作為的面向。就我國憲法文本分析，我國憲法偏好基本權利的受益權功能與客觀價值秩序功能。我國《憲法》第1條規定：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”。社會主義國家中的國家利益與個人利益相一致，因而社會主義憲法并不強調基本權利的防御權功能。〔44〕參見張翔：《論基本權利的防御權功能》，載《法學家》2005年第2期，第70頁。我國憲法文本中的大量規范體現了國家保障基本權利的積極作為義務。一方面，國家基于基本權利的受益權功能而承擔給付義務，如《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”另一方面，國家基于基本權利的客觀價值秩序功能而承擔保護義務，如憲法規范中的“國家保護”“國家發展”“國家保障”“國家幫助”等均表明，國家應當通過積極作為創造和維持有利于基本權利實現的條件，從而保障基本權利。〔45〕參見鄭春燕：《基本權利的功能體系與行政法治的進路》，載《法學研究》2015年第5期，第32頁。

由此觀之，法治國家的積極性面向表現為注重國家給付義務與保護義務等積極作為義務的履行，從而回應人民需求與保護人民利益。國家不再是“守夜人”，而是通過強大的再分配能力化解資源配置的不平等性，通過強大的市場規制能力化解市場失靈帶來的社會失衡風險，〔46〕參見何艷玲：《“回歸社會”：中國社會建設與國家治理結構調適》，載《開放時代》2013年第3期，第38頁。從而縮小社會差異性引發的社會差距，保障社會公平。

（三）“以人民為中心”法治理念引領積極型法治國家發展的基本邏輯

“以人民為中心”法治理念既塑造了積極型法治國家，又構筑了積極型法治國家的發展邏輯。其所蘊含的回應人民需求之蘊意，以及強調的人民主體性地位之主張，帶動了國家積極作為義務履行內容以及履行方式的變化，從而引領了積極型法治國家的發展。

1. “以人民為中心”法治理念帶動國家積極作為義務履行內容的變化

習近平“以人民為中心”法治理念強調：“要積極回應人民群眾新要求新期待，系統研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業。”〔47〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第2頁。這意味著，人民需求的變化將左右國家積極作為義務的內涵，并在回應人民需求的過程中呈現“增加”“減少”“保留”三種不同走向。

第一，根據人民新需求而增加國家積極作為義務的內涵。例如，黨的十八大以來，人民群眾對環境和資源保護、食品藥品安全保護等民生領域的需求日益增加。在“以人民為中心”法治理念的引領下，人民檢察院建立了回應人民公共利益保護需求的檢察公益訴訟制度。2020年，最高人民檢察院開展的“公益訴訟守護美好生活”專項監督活動中，將生態環境和食品安全領域作為檢察公益訴訟監督的重點，因為這兩個領域中人民群眾反映的問題最為集中，對司法保障的需求最為迫切。〔48〕參見易小斌：《檢察公益訴訟參與國家治理的實踐面向》，載《國家檢察官學院學報》2020年第6期，第56頁。又如，為了積極回應人民群眾的司法保障需求，尤其是行政審判中出現的“案結事不了”“程序空轉”等問題，人民法院發展出行政爭議實質性解決職能。在“以人民為中心”法治理念的引領下，2014年新修訂的《行政訴訟法》中新增“調解程序”“一并解決相關民事爭議程序”，圍繞行政爭議背后所涉的真實訴訟目的，借助調解、爭議一并解決等方式實現行政爭議實質性化解。〔49〕參見章志遠：《行政爭議實質性解決的法理解讀》，載《中國法學》2020年第6期，第127頁。黨的十八大以來，人民檢察院與人民法院在回應人民需求的過程中所新增的一系列積極作為義務，表現出了我國司法角色正在“以人民為中心”法治理念的引領之下向以回應社會需求為任務的回應型司法轉變。同時，在“以人民為中心”法治理念的引領下，國家積極作為義務的履行對象也會從“人”向“社會組織”拓展，從而新增國家對社會組織的積極作為義務。由于國家對基本權利肩負積極作為義務，在當前公共服務廣泛依賴社會組織供給的公私合作趨勢下，一旦社會組織出現運營不善等情況，將會直接影響基本權利的實現，因此國家同樣需要肩負對社會組織的保護與給付義務。

第二，根據人民需求而保留國家所必需的積極作為義務。習近平總書記指出，要“更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步。”〔50〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第7頁。雖然人民需求具有變動性，但新時代的人民需求整體上可以概括為經濟、政治、文化、社會、生態五大領域，不同領域的人民需求所對應的國家積極作為義務在我國已有相應的憲制安排。例如，根據既有憲法規范的梳理，可以將國家在經濟領域的積極作為義務概括為：不斷加強經濟立法；完善宏觀調控；通過國家強制力維護經濟秩序；通過鼓勵、指導等方式推動經濟多元化發展；加強市場監管；完善市場經濟相關制度。

第三，根據人民需求而保持國家積極作為義務的必要限度。習近平總書記指出：“人民群眾反對什么、痛恨什么，我們就要堅決防范和糾正什么。”〔51〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第25頁。例如，為了滿足人民群眾市場活動需求，尤其是當前“萬眾創新”與互聯網新興行業興起的背景之下更需要相對自由的營商環境。黨的十八大以來，國家不斷推進“放管服改革”“行政審批制度改革”，推行“權力清單制度”，提倡針對新興產業采取包容審慎監管等，都體現了國家積極作為義務“減少”的趨勢，即減少國家對市場活動的直接干預，從而激發市場活力與社會創造力。強調國家積極作為義務的限度，本質是對人的自由與社會自治的尊重，這是“以人民為中心”法治理念所主張的尊重人的主體性地位的應有之義。

2. “以人民為中心”法治理念帶動國家積極作為義務履行方式的轉型

“以人民為中心”法治理念強調人的主體性地位，這對國家積極作為義務的履行方式產生了深刻的影響。例如，在當前公私合作的趨勢下，國家會借助社會組織履行公共服務供給義務，而社會組織先天存在的“志愿失靈”風險使政府新增必須履行的監管義務。但是，在“以人民為中心”法治理念的引領下，政府監管義務的履行不再強調“高權”方式，而是向柔性監管轉型。社會組織內生于《憲法》第35條所賦予的公民結社自由權利，強調人的主體性地位也就意味著強調社會組織的主體性地位。立基于此，便可承認國家與社會組織在邏輯起點上的平等性與協同性。因此不難發現，黨的十八大以來，國家對社會組織的監管是逐漸改變傳統“高權”特征的“雙重管理體制”，開始采取契合國家與社會組織協同關系的柔性化監管模式，倚重社會組織的自我規制，國家作為外部監督保持著必要的限度。

此外，傳統法治國家中的國家積極作為義務之履行主要依靠“國家”這一單一主體，呈現“國家本位”特征。而在“以人民為中心”法治理念所塑造的積極型法治國家中，由于重視人的主體性地位，國家積極作為義務的履行方式開始注重“公眾參與”和“社會協同”。例如，國務院《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》中就提出，“形成市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的協同監管格局”，倚重行業協會的監管功能，通過“行業協會商會建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，規范會員行為”，〔52〕國務院《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》，國發〔2019〕18號，2019年9月6日發布。彌補過去依靠國家單一力量進行監管時的監管乏力狀況，提升國家履行積極作為義務的效能。此外，立法領域不斷推進的委托第三方立法，司法領域不斷擴充的人民調解員隊伍等，都是國家積極作為義務履行方式向合作范式轉變的生動詮釋。

當然，強調人的主體性地位也是在維護人的價值，捍衛人的尊嚴，這也將帶動國家積極作為義務履行方式向人性化轉型。司法領域開始反對“就案辦案”“機械辦案”的形式主義司法。〔53〕參見《學習貫徹習近平法治思想系列評論之三：堅守為民初心依法保障人民權益》，載《檢察日報》2020年12月11日，第1版。習近平總書記指出：“要堅持司法為民，改進司法工作作風……法律不應該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作”。〔54〕中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第68-69頁。黨的十八大以來，檢察機關轉變其積極作為的履行方式，注重在辦理司法案件的過程中傳遞司法溫度、釋放司法善意。例如，在打擊經濟犯罪中采取對經濟活動影響最小的措施，實現打擊犯罪與保障民營企業的雙重目的，從而避免經濟犯罪對普通民眾產生負面的連帶影響。此外，行政領域推行的“最多跑一次”改革，立法領域推行的“在群眾家門口收集立法建議”等舉措，也都是“以人民為中心”法治理念引領下國家積極作為義務履行方式轉型的生動詮釋。

三、“依靠人民”塑造法治國家的包容性面向

“以人民為中心”法治理念強調法治建設應當“依靠人民”，為法治國家回應社會多元性擴張所產生的社會利益多元化問題指明了方向。在“以人民為中心”法治理念的引領下，法治國家建設的邏輯進路表現為：以人民為中心→依靠人民→推進民主建設→包容多元利益訴求，從而塑造法治國家的包容性面向。

（一）社會多元性之困

法治國家需要回應社會建設過程中由全球化、信息化與市場化高度交織所塑造的社會多元性之困。首先，“市場化”促進社會發育，使社會的個體權利意識覺醒。個體又基于相似的價值偏好與利益訴求演化為利益群體，〔55〕參見賈玉嬌：《中國社會結構分析范式的演進與反思》，載《河南社會科學》2014年第3期，第101頁。不同類型的利益群體不斷累積，高度多元的社會形態由此形成。此外，“社會功能分化催生了多樣的職業人格，出現以行業、產業、職業、部門為劃分依據以及環保、消費者等代表不同群體的功能性組織。”〔56〕秦前紅、張演鋒：《新時代人民代表大會制度發展的演進邏輯》，載《甘肅行政學院學報》2021年第3期，第9頁。這進一步加劇社會的多元性。其次，“全球化”帶來的西方價值觀滲入傳統中國社會，多元價值觀的沖突與交融也會產生新的利益群體與利益訴求。并且，全球化使“特定國家和區域范圍內的制度、事件、行動不得不從本土敘事變成全球敘事，從封閉敘事變成開放敘事”〔57〕何艷玲：《中國行政體制改革的價值顯現》，載《中國社會科學》2020年第2期，第28頁。，進一步加深了社會的多元性。最后，“信息化”更像“催化劑”一般，進一步刺激社會多元性發展。信息化以互聯網為核心作用機制，將傳統中國社會切割為虛擬社會與現實社會，“使人類在既有物理空間中的活動能力和范圍得到了空前提升與拓展，還創造出一個天然給定之外的無限延展、異常豐富、能量無際的虛擬電子空間”。〔58〕馬長山：《智能互聯網時代的法律變革》，載《法學研究》2018年第4期，第21頁。互聯網所塑造的匿名機制、突破物理空間限制的低成本參與機制，以及虛擬聯結、即時聯結、疊加聯結、透明聯結等全新的社會聯結方式，〔59〕參見何艷玲：《中國行政體制改革的價值顯現》，載《中國社會科學》2020年第2期，第35-36頁。共同賦能了社會個體自主參與自身興趣所在的公共議題討論的權利與自由。公眾更愿意、更敢于、更容易進行利益訴求的表達。更多的公眾會基于共同的利益訴求與價值偏好在虛擬社會以虛擬方式組織化，形成更多新的利益群體，在互聯網空間表達多元利益訴求。可以說，虛擬社會正在不斷解構現實社會的社會結構，形成“廣泛聯系、相互依存的網絡化、扁平化社會結構，整個社會維系于信息網絡，呈現一種多元網狀結構”。〔60〕何艷玲：《中國行政體制改革的價值顯現》，載《中國社會科學》2020年第2期，第37頁。在這嶄新的社會結構下，大量跨越邊界、屬性無法界定與分類的新型社群與階層異軍突起。最終，高度多元的現實社會與高度多元的虛擬社會相互交織、相互影響，共同塑造了中國社會的高度多元結構。而在高度多元的社會中，社會主體之間的關系極度復雜，且是動態的、多變的。由此所產生的社會矛盾與沖突也會更加多樣、頻繁與激烈，國家的多元利益訴求整合任務空前繁重。

（二）“以人民為中心”法治理念回應社會多元性之困的方案：塑造包容型法治國家

對于法治建設如何回應多元利益整合的國家治理任務，“以人民為中心”法治理念提出的應對方案是法治國家建設應當“依靠人民”，主張法治國家建設必須堅持人民的主體地位，“充分調動人民群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性”。〔61〕習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期，第4頁。“依靠人民”在憲法層面主要就是推進人民民主建設。習近平總書記指出：“人民民主是社會主義的生命。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。”〔62〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第71頁。因此，民主是社會主義法治的價值內核。“如果缺乏民主價值的注入，那么法律治理所帶來的結果必然是治理者/被治理者之間形成不對等的支配/被支配的關系，因此往往導致治理者濫用權威地位和支配性力量。”〔63〕泮偉江：《中國超大規模城市法律治理》，載《國家檢察官學院學報》2020年第6期，第21頁。而我國推進人民民主建設的進路主要以“人民代表大會制度”與“協商民主制度”兩大民主制度為支撐。習近平總書記指出：“古今中外的實踐都表明，保證和支持人民當家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的”，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。”〔64〕習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月22日，第2版。這兩大民主機制通過建構多元利益訴求的表達平臺匯集民意，并對多元利益訴求進行有效協商與整合，進而塑造出包容多元利益訴求的包容型法治國家。

一方面，人民代表大會制度能夠整合多元利益訴求。習近平總書記強調，要堅持人民代表大會制度的政體不動搖。〔65〕參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第3頁。因為，人民代表大會制度是保證人民當家作主的好制度，〔66〕參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第70頁。人民代表大會制度的強大生命力和顯著優越性在于它植根于人民之中。〔67〕參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第76頁。人大代表來自社會不同階層、不同行業和不同領域，代表著不同階層和群體的利益訴求，有著廣泛聯系人民群眾的優勢。人大代表通過與人民群眾密切聯系，明確人民需求，并將人民需求進行整合而形成提案或建議，進而轉化為法治手段回應人民需求。這一過程就是多元利益訴求的平衡與整合過程。

另一方面，協商民主制度亦能夠整合多元利益訴求。“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”〔68〕《中共中央印發〈關于加強社會主義協商民主建設的意見〉》，載《人民日報》2015年2月10日，第1版。在社會多元性不斷加強的趨勢下，多元利益訴求之間存在差異成為常態。協商民主并非消滅差異，而是求同存異，達成共識。協商平臺能夠匯集多元利益訴求。自由、平等的公民在協商平臺中能夠通過對話、商談、論辯等方式參與到公共議題的討論之中，使公共決策能夠充分表達民意。同時，協商平臺亦能夠促進利益偏好轉換，并經由利益整合形成具有公共理性的公共意志，作出被一致認同和接受的公共決策。

（三）“以人民為中心”法治理念引領包容型法治國家發展的基本邏輯

“人民代表大會制度”與“協商民主制度”是包容型法治國家的基本要素。黨的十八大以來，在習近平“以人民為中心”法治理念引領下，“人民代表大會制度”與“協商民主制度”兩大機制在過去所遭遇的實踐困境有所改善，其中所蘊含的民主價值與包容性功能進一步提升，從而推進了包容型法治國家的發展。

1. 法律規范體系的包容性提升

一如前述，“以經濟建設為中心”時期所建構的法律規范體系具有明顯的服務于經濟建設這一國家任務的特征，而對法律規范的“人民性”有所忽略。例如，國務院《關于全面推進依法行政的決定》指出：“要統籌考慮法律規范的立、改、廢，對那些不符合經濟體制改革和政府機構改革精神的法律規范要及時依照法定權限和程序進行清理，該廢止的廢止，該修訂的修訂。”〔69〕國務院《關于全面推進依法行政的決定》，國發〔1999〕23號，1999年11月8日發布。同時，立法過程也存在明顯的封閉性，從議題設定、草案制定到草案審議，公眾參與立法的空間十分有限。〔70〕參見于文豪：《論建設社會主義法治國家中的地方》，載《法學家》2020年第4期，第51頁。加之“部門立法”傾向嚴重，一大部分法律規范是由相關執法部門主導起草，部門利益規避人民利益的問題飽受爭議。〔71〕參見王仰文：《地方人大委托“第三方”參與立法的理論詮釋與實踐思考》，載《河北法學》2014年第10期，第38頁。這些因素疊加，致使法律規范難以反映人民利益，無法回應人民需求。隨著“以人民為中心”法治理念的確立并對法治實踐產生影響，黨的十八屆四中全會所提出的“人大主導立法”以及“把立法的大門開在家門口”的公眾參與立法新探索等，表明法律規范所應彰顯的“人民性”正在逐漸回歸。

習近平“以人民為中心”法治理念強調，全面依法治國各領域全過程應當體現人民利益、反映人民愿望，積極回應人民群眾新要求新期待。〔72〕參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第2頁。作為全面依法治國根基的法律規范體系自然也需要體現人民利益、反映人民愿望，回應人民群眾新要求新期待。因為習近平法治思想是對馬克思主義的繼承與發展，強調法律應該以社會為基礎。因此，習近平總書記指出：“要積極推進國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法治等重要領域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”。〔73〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第4頁。上述重點領域立法需求的背后，是當下人民群眾對國家安全保障、科技發展、生態環境保護、社會風險預防的迫切需求。而健全“滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”更直接指向當代中國法治發展與人民需求變化相同步的鮮明特征，彰顯中國法治正向現代回應型法轉型的跨時代意義。例如，基于人民對生態環境保護的新需求，十八大以來在“以人民為中心”法治理念的引領下，國家不斷加強生態環境保護立法，不斷修訂《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等。法律規范只有包容并整合多元利益訴求，才能達致凝聚社會共識之功能。也只有不斷回應人民需求，法律體系才能隨著時代和實踐發展而不斷發展。〔74〕參見習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第73頁。

同時，在“以人民為中心”法治理念的引領下，來自社會內部的社會規范相較以往得到了充分重視。習近平總書記指出：“完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循。”〔75〕習近平：《加快建設社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期，第6頁。“以人民為中心”法治理念強調人的主體性地位，因此在人的生活交往過程中所形成的社會規范也應當得到充分重視。同時，“以人民為中心”法治理念強調法治對人民需求的回應，而諸如團體章程、鄉規民約等社會規范是多元利益訴求的自我表達與自我整合的結果，其中自然包容了人民的多元需求，將其納入國家規范體系中并作為依法治國的基本遵循，就體現了法治國家對人民需求的回應與包容。總之，包容型法治國家中的國家規范體系不僅強調由法律、行政法規、地方性法規等構成的國家正式法律規范的他律作用，還強調由市民公約、鄉規民約、行業規章等社會規范的自律作用。法律規范與社會規范功能互補，共筑法治國家包容性面向之基礎。

2. 人大代表的代表性與聯系群眾功能提升

人民代表大會制度之所以能夠作為包容型法治國家的基本載體，發揮包容多元利益訴求的功能，是依賴于人大代表本身的代表性以及其聯系群眾的功能。但是，過往的實踐中存在人大代表的代表性不足，人大代表聯系群眾不足等問題。例如，人大代表的結構存在“黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，群眾代表少；企業老總代表多，普通職工代表少”的“三多三少”的情況。〔76〕參見孫瑩：《論我國人大代表結構比例的調整優化——以精英主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學學報（社會科學版）》2013年第4期，第171頁。自黨的十八大以來，在“以人民為中心”法治理念的引領下，人大代表的結構不斷優化，代表性正在不斷提升。例如，十二屆全國人大代表的代表結構進一步優化，“各地區、各民族、各方面都有適當數量的代表，特別是來自一線的工人、農民代表比例明顯上升，農民工代表人數大幅增加，婦女代表比例有了提高，黨政領導干部代表比例明顯下降”。〔77〕新華社：《十二屆全國人大代表的代表結構進一步優化》，來源：http://www.gov.cn/jrzg/2013-02/27/content_2340919.htm，2021年3月28日訪問。“以人民為中心”法治理念強調人的主體性地位，而對人的主體性地位的關照就必須回應社會分化背景下社會結構的異質性。只有提升人大代表的廣泛性，使人大代表的組成結構盡可能包容社會不同階層、不同利益群體的代表，才能使社會系統中的多元利益訴求能夠通過人大渠道進入政治系統，從而真正獲得參政議政的主體資格，進而體現人的主體性地位。同時，只有通過優化人大代表的組成結構，才能使社會系統中的不同階層、不同群體獲得平等的將利益訴求納入政治系統的機會，從而彌補社會系統的先天不平等性缺陷。如此，才能保障“以人民為中心”法治理念所強調的人的價值與內在尊嚴。

另外，在“以人民為中心”法治理念的引領下，人大代表聯系群眾的功能也得到了進一步提升。習近平總書記強調：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。”〔78〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第76頁。人民代表大會制度的“人民性”決定了，人大代表必須加強同人民群眾的聯系，忠實代表人民利益和意志，如此才能彰顯人民在法治國家中的主體性地位，使國家治理回應人民需求，保障人民利益。但是在過去，人大代表發揮聯系群眾的功能主要是通過各地根據代表法建立的“代表小組”，而“由于缺乏常態化的工作機制，人大代表與人民群眾之間的聯系碎片化，人大代表聯系群眾的效果不佳。人大代表無法充分聯系人民群眾，自然無法使其在決策過程中包容多元利益訴求。”〔79〕秦前紅、張演鋒：《新時代人民代表大會制度發展的演進邏輯》，載《甘肅行政學院學報》2021年第3期，第9頁。黨的十八大以來，一些富有成效的地方實踐對人大代表聯系人民群眾的渠道以及人民群眾多元利益訴求表達的渠道進行了雙向拓展，從而進一步提升了人大代表聯系群眾的功能。通過“代表聯絡站”與“代表聯系點”實現選民與人大代表的充分溝通與交流。讓人民群眾有平臺充分表達自身利益訴求，亦讓人大代表有平臺了解人民群眾需求。有的地方更是將代表聯絡站設立在人民法院，將人大代表收集社情民意的觸角延伸至司法領域。

3. 協商民主制度的廣泛性、參與性、程序性提升

協商民主制度是包容型法治國家的根基。但是，協商民主制度在實踐中也存在諸多困境。例如，協商民主制度的適用有限。黨的十八指出：“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”〔80〕胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，載《求是》2012第22期，第13頁。協商主體僅局限于“國家政權機關”“政協組織”“黨派團體”等。又如，協商民主制度尚不成熟，有研究指出，“在實踐中，對于哪些議題需要協商、哪些議題不需要協商、是否需要公開協商以及協商的規則等，都沒有規定”。〔81〕董紅、王有強：《農村基層協商民主的困境與對策》，載《西北農林科技大學學報（社會科學版）》，2021年第2期，第60頁。而在“以人民為中心”法治理念的引領下，協商民主制度得到充分發展，在包容型法治國家中發揮重要作用。

首先，“以人民為中心”法治理念拓寬了協商民主制度的適用范圍。習近平總書記指出：“統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商。”〔82〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第16頁。因此，協商民主的適用主體除了包括“政黨協商”“人大協商”“政府協商”“政協協商”等代表國家力量的主體外，還包括“人民團體”“社會組織”等代表社會力量的主體。這一轉變正是基于“以人民為中心”法治理念所強調的人的主體性地位，因此才會強調人民群眾內部的“基層協商”以及代表人民群眾利益訴求的“人民團體”“社會組織”等參與民主協商。協商民主制度將借助更加廣泛的協商主體進行更有效的利益整合，使立法與公共政策凝聚社會共識，推進包容型法治國家的發展。

其次，“以人民為中心”法治理念強化了協商民主制度的參與性與程序性。習近平總書記指出：“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”〔83〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第16頁。對協商民主制度發展提出了“參與性”與“程序性”的要求。協商民主制度的“參與性”是法治價值中實質正義的要求，強調保障人民“廣泛持續深入參與的權利”，即利益相關群體都有機會實質性參與決策過程，實現“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”〔84〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《求是》2017第21期，第16頁。的人民民主真諦。例如，黨的十八大以來，各地通過民主懇談會、聽證會、議事會等豐富多樣的方式推進協商民主實踐，使人民群眾的協商民主權利得以落地。協商民主制度的“程序性”是法治價值中形式正義的要求。黨的十九屆四中全會提出：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制。”〔85〕中共中央《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力一體化若干重大問題的決定》，2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過。通過參與程序的設計，既確保了“每一個人都被平等對待，平等受到程序約束，平等提出規范性訴求與理由”，〔86〕王旭：《中國憲法學中的法實證主義命題及理論反思》，載《清華法學》2020年第6期，第47頁。與“以人民為中心”法治理念所強調的人的價值與主體性地位的內核相契合。同時，又能夠發揮形成公共意志的功能，使參與者進行實質理由和利益偏好的溝通與整合，從而確保在環環相扣的程序中不斷整合多元利益訴求。黨的十八大以來，協商民主制度的程序性不斷強化，如《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明確了協商程序包括制定協商計劃、明確協商議題和內容、確定協商人員、開展協商活動、注重協商成果運用反饋等基本要素。

當然，協商民主所彰顯的民主價值與現代公共行政所追求的效率價值存在內在張力，二者如何平衡是包容型法治國家所必須面對的問題。現代公共治理追求效率的傾向在諸多領域已有體現，表現為依賴“專家系統”“專業知識”和“大數據技術”的“技治主義”傾向。雖然技治主義在高度專業化、高度信息化的現代社會提高了公共決策的科學性與實效性，但是卻削減了公眾的政策話語權，忽視了公眾對政策的認可。因此，技治主義對民主價值的侵蝕應當予以警惕。〔87〕參見肖濱、費久浩：《政策過程中的技治主義：整體性危機及其發生機制》，載《中國行政管理》2017年第3期，第88頁。

四、結語

“積極型法治國家”與“包容型法治國家”在法治國家的建設過程中互為表里。一方面，“積極型法治國家”離不開“包容型法治國家”的支撐。“包容型法治國家”中所蘊含的公共性構成“積極型法治國家”的實質約束，即只有包容多元利益訴求的國家積極作為才具有民主正當性。另一方面，“包容型法治國家”也離不開“積極型法治國家”的支撐。作為“包容型法治國家”基底的“人民代表大會制度”與“協商民主制度”有賴于“積極型法治國家”所提供的制度安排，如公共財政預算安排、公眾參與程序安排。未來，“積極型法治國家”與“包容型法治國家”如何在效率、公正、民主等價值理念之中尋求平衡，還有賴于二者的銜接與匹配。當然，提倡法治國家的積極面向并不意味著否定法治國家的控權面向。正如習近平總書記指出的，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。〔88〕習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第3頁。因此，同樣需要重視法治國家的控權面向，通過法律對公權力進行制約與監督，確保國家公權力的內在善性。總之，習近平“以人民為中心”法治理念所塑造的法治國家的積極性面向與包容性面向“維系了政治系統的運作空間并擴展了國家權力的施展空間”，而傳統法治國家的控權面向亦“通過對政治權力的規范化約束，擴大了個體與社會的自由度以及基本權利的實現范圍，但又能防止自由的無度。”〔89〕李忠夏：《法治國的憲法內涵——邁向功能分化社會的憲法觀》，載《法學研究》2017年第2期，第15頁。三者共同構成了法治國家的三重根基，推進著法治國家的發展。