我國地方政府隱性債務的規模估算方法研究

劉金林 金倩

【關鍵詞】 統計口徑; 地方政府隱性債務; 估算模型; 項目風險系數; 風險最優承擔比例

【中圖分類號】 F812.7? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2021）23-0008-09

一、引言

2017年7月，中共中央政治局首次公開提出對地方政府隱性債務的關注，其在會議中強調各地方政府需要積極穩妥防范化解地方政府債務風險和抑制隱性債務增量;2018年12月，全國財政工作會議同樣提及地方政府隱性債務，強調嚴控地方政府隱性債務和防范金融風險;2019年12月，全國財政工作會議再次強調2020年需規范地方政府舉債融資行為并用好地方政府專項債券，防范化解地方政府隱性債務風險;2021年，全國中央經濟工作會議明確規定要“抓實化解地方政府隱性債務風險工作”。顯然，地方政府隱性債務的形成及其風險防范已成為政府決策層廣泛高度關注的熱點問題。我國地方政府唯一合規舉債形式為政府債券，相對于地方政府債券，PPP模式是目前我國地方政府可供選擇的重要融資機制，在一系列國家利好政策①的推動下，PPP模式在國內持續升溫，成為地方政府、企業的“新寵兒”。但在政企合作模式高速發展的同時，卻出現了泛化濫用PPP、超財政承受能力上項目、借PPP名義變相舉債等突出問題，導致地方政府隱性債務風險陡增。而地方政府借助政府購買服務、產業投資基金等平臺進行變相舉債融資，導致我國地方政府隱性債務規模進一步增加，引起金融監管部門的警惕。如何準確測算由泛化濫用PPP模式以及地方政府借PPP模式、政府購買服務、產業投資基金等平臺變相融資而產生的地方政府隱性債務規模，成為政府債務監管部門評估地方政府債務風險及防范化解其風險的關鍵。

二、文獻綜述

由于我國地方政府隱性債務統計口徑尚未明確，國內學者試圖從不同分類口徑測算其規模。2017年以前我國地方政府隱性債務主要由地方政府融資平臺發行的城投債組成且其數據披露較為完整，故不少學者基于地方政府融資平臺視角來估算隱性債務規模，如吳盼文等[ 1 ]根據職能部門統計體系關于融資平臺公司的貸款及城投債公開數據得出，2001—2012年我國政府隱性債務規模合計22.9958萬億元。該種估算方法忽略了金融機構壞賬、國有企業不良資產等地方政府隱性債務，測算結果實際上低于我國地方政府的隱性債務水平。近幾年不少學者基于會計角度從資產端、負債端、融資主體三個視角來估算隱性債務規模，主要有姜超等[ 2 ]、王潤北[ 3 ]、裴武等[ 4 ]、李升和樊珮琪[ 5 ];還有部分學者借助Hana財政風險矩陣的分類思想和定義，將地方政府隱性債務進行分類并對其規模進行估算[ 6 ]。封北麟[ 7 ]將地方政府隱性債務分為兩類，對第一類違法違規類債務中故意隱匿的債務，通過隱性債務二分法推算出2017年末該類隱性債務規模為5.76萬億元～9.35萬億元。第二類為地方政府迫于公眾對政府角色的理解與預期以及上級政府壓力而不得不承擔的支出義務，該類隱性債務需要考慮風險概率、人口增長等各種因素，估算存在難度，所以僅通過國有企業不良資產規模和社保資金缺口相關數據大致了解該類隱性債務規模。吉富星[ 8 ]將隱性債務分為隱性直接債務和隱性或有債務。隱性直接債務包括未落實預算的政府購買融資項目、已經落地的政府付費PPP項目或名股實債類PPP項目，通過專項建設基金、名股實債類基金、資產管理計劃等金融工具變相舉債，供應商應付款，經估算得出2017年地方政府隱性直接債務規模為7.64萬億元，其中直接將該年已經落地的政府付費類PPP投資額1.53萬億元納入地方政府隱性直接債務規模;隱性或有債務分為融資平臺發行的企業債、公司債、中期票據與短期融資券等債券、已經落地的“可行性缺口補助”類PPP項目、其他非市場化運營的公益性項目舉借債務，這部分隱性債務難以準確預測項目經營性現金和轉化政府債務的比例，故通過設定代償比例區間簡單估算出隱性或有債務規模區間為[2.79萬億元，8.69萬億元]，同時通過代償比例區間，模糊估算出已經落地的可行性缺口補助的PPP項目形成的隱性或有債務區間為[0.49萬億元，1.53萬億元]。李麗珍和安秀梅[ 9 ]厘清地方政府隱性債務的邊界、類型及具體表現形式后，估算出2017年地方政府隱性債務總規模區間為[9萬億元，15萬億元]，而且按照不同回報機制項目投資額、不同行業債務融資比例、統一設定的債務風險系數、政府負擔比例指標，大致估算出2017年PPP債務融資形成的隱性債務規模為1.47萬億元。

由此可見，我國關于地方政府隱性債務測算方法和規模莫衷一是，得出的結果大相徑庭。其中關于地方政府隱性債務缺乏統一和權威的認定標準及統計口徑，在估算過程中，大多學者尚未給出隱性債務顯性化概率一個具體確定值，如在PPP項目隱性債務估算過程中未明確給出債務風險系數，導致估算出的結果缺乏代表性，從而無法為政府部門對地方政府隱性債務的監管提供科學的決策依據和參考。故本文以PPP項目為例，深入研究PPP項目隱性債務顯性化概率，試圖構造出科學的估算模型。

三、我國地方政府隱性債務統計口徑分析

地方政府隱性債務統計口徑的統一具有非常重要的意義，不僅有助于科學測算債務規模，而且是實行債務管理的依據和邏輯起點?；趪鴥韧鈱W者關于地方政府隱性債務的內涵、特征及表現形式的研究，結合我國地方政府隱性債務的形成過程，可以從債務主體、債務類別和形成方式確定我國地方政府隱性債務的統計口徑。首先，從債務償還主體來看，地方政府為地方政府隱性債務償還主體。但債務的舉借主體和使用主體未必為地方政府。比如地方政府借PPP項目、地方政府投融資平臺、政府購買服務、產業投資基金等載體變相舉債而形成的“違法違規”類債務，以及政府的道德義務或預期責任而形成的地方政府或有隱性債務，盡管舉債主體和使用主體未必為地方政府，為地方政府投融資平臺、社會資本或國有企業，但是債務的償還主體一定為地方政府。其次，從債務類別來看，我國地方政府隱性債務包括“違法違規”類債務和政府出于道義責任、迫于公眾預期和對政府角色理解而承擔的政府支出義務兩大類②。基于Hana[ 6 ]對地方政府隱性債務的界定以及我國地方政府隱性債務的形成過程，可以將我國地方政府隱性債務分為兩類。其一是“違法違規”債務。主要由地方政府借地方政府投融資平臺、PPP項目、政府購買服務、產業投資基金等變相舉債而形成的債務組成，比如“明股實債”、承諾固定收益、簽訂回購或第三方差額補足條款、抽屜協議等。其二是政府出于道義責任、迫于公眾預期和對政府角色理解而承擔的政府支出義務。包括基于PPP模式、地方政府投融資平臺、政府投資基金等開展準公共產品生產過程中由于項目失敗或經營不善而形成的支出義務。從形成方式來說，我國地方政府隱性債務可以分為通過PPP模式、地方政府投融資平臺、政府購買服務、產業投資基金等融資渠道形成的隱性債務。在《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）出臺之前，地方政府投融資平臺是地方政府舉債的主要載體。地方政府通過組建投融資平臺，構建“政府擔保、財政兜底”的融資模式確保銀行借錢給投融資平臺，致使投融資平臺債務不斷積累并回歸地方政府，形成了地方政府的隱性債務。2015年之后，隨著我國地方政府投融資平臺和政府債務監管力度的加強，逐步形成了規范地方政府投融資平臺及地方政府融資行為的政策組合拳，通過“開明渠、堵暗道”，拓寬地方政府融資渠道，對投融資平臺融資職能進行逐步剝離，促成投融資平臺向運營實體化和市場化轉型。地方政府投融資平臺多以“過渡形態”或“轉型形態”存在，地方政府在進行基礎設施建設和公用事業服務建設時仍離不開投融資平臺，也就是說投融資平臺融資渠道并沒有完全堵住，因此同樣積累了大量的隱性債務?？傮w來說，2015年之后地方政府投融資平臺的違法違規及變相舉債行為主要體現為：替地方政府向銀行貸款或開展信托產品融資;違反國辦發〔2015〕2號文③、財金〔2018〕54號文④、財金〔2019〕10號文⑤等有關規定作為社會資本方參與PPP項目;以公益性資產為抵押開展融資租賃、發行中期票據融資等;地方政府為平臺融資提供擔保函、承諾函，或地方政府借助平臺承接政府購買服務項目等。中央在規范整頓地方政府投融資平臺舉債過程中，也為地方政府舉債融資開辟了明渠——推廣使用PPP模式。在以財政部為首的國家部委的強力推動下，PPP模式在我國基礎設施和公用事業領域得到廣泛的應用。但與之相伴的是PPP模式的迅速異化，與中央的初衷漸行漸遠，出現了地方政府向社會資本承諾固定回報或回購安排、擔保承諾、“明股實債”等違法違規融資行為。在國發〔2014〕43號之后各地涌現的產業投資基金大都具有三個方面特征：以“明股實債”形式存在，獲得固定收益;銀行是重要的參與者;地方政府出具“安慰函”對基金回報兜底，使得產業投資基金成為地方政府投融資平臺的替代。政府購買服務程序簡便，且不受PPP項目10%紅線的約束，可以直接列支在財政預算內，因此受到地方政府的大力追捧。但一些地方政府無視政府購買服務指導性目錄，盲目增大政府購買服務范圍，甚至利用虛假政府購買服務合同違法違規融資等，導致政府購買服務成為地方政府隱性舉債融資的又一件“新馬甲”。審計署發布的2018年第48號公告《2018年第二季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》顯示，黑龍江省蘭西縣、浙江省杭州市余杭區、陜西省延安市新區管理委員會等6個省9個市縣（區）以簽訂政府購買服務等方式，形成地方政府隱性債務88.63億元，這充分表明財預〔2017〕87號文⑥的出臺并沒有抵擋住地方政府借政府購買服務名義違法違規融資的行為。

四、我國地方政府隱性債務規模估算方法研究——以PPP項目為例

對于“違法違規”類債務，不僅不符合法律法規的規定，而且地方政府必須要全額承擔，其規模統計關鍵在于全面調研、準確摸底，治理的重點在于堅決遏制增量。政府出于道義責任、迫于公眾預期和對政府角色理解而承擔的政府支出義務，包括基于PPP模式、地方政府投融資平臺、政府投資基金等開展準公共產品生產過程中由于項目失敗或經營不善而形成的支出義務，該類隱性債務規模較難測算，因為估算過程涉及項目的風險和失敗的概率。下面以PPP項目為例，重點估算PPP模式運行過程形成的該類地方政府隱性債務規模，以為地方政府投融資平臺、政府投資基金、政府購買服務等形成的隱性債務的測算提供參考。

（一）估算模型的設計

通常，PPP項目依據不同的回報機制可分為政府付費型、可行性缺口補助型及使用者付費型三大類。由于政府付費型和可行性缺口補助型PPP項目依托于人大批復文件的增信作用會相對降低項目融資成本，無疑相當于地方政府直接舉債融資，故這兩類債務融資部分屬于地方政府隱性債務。另外，當PPP項目運營失?。òㄊ褂谜吒顿M項目），政府將會履行其天然職責，對該項目提供救助，同樣形成了地方政府隱性債務。劉尚希[ 10 ]和馬蔡琛[ 11 ]研究得出PPP模式是否會產生地方政府隱性債務關鍵要看PPP項目失敗而導致債務顯性化的概率和政府承擔的比例。故本文在具體估計項目風險系數和政府風險承擔比例的基礎上，構建PPP模式下地方政府隱性債務規模估算模型研究三種回報機制債務規模。

其中，IDPPP，i，t為截至t時期i省份PPP模式形成的地方政府隱性債務規模。kj為第j行業最低資本金要求，可參照《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）及《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）中關于PPP項目（SPV）資本金的強制性規定及項目審批單位的要求來確定。？茲為項目風險系數，即指項目失敗或終止、重新談判、取消合同等造成損失的可能性。？漬PPP為項目風險的政府負擔比例，是指當項目發生風險時政府承擔的比重。Iavailability，i，t，j為t年i省份j行業的政府付費型PPP項目投資額，Igap，i，t，j為t年i省份j行業的缺口補助性PPP項目投資額，Iuserfee，i，t，j為t年i省份j行業的使用者付費型PPP項目投資額，這些投資額數據均可從財政部政府和社會資本合作中心得到。將某個地區每個行業PPP模式產生的地方政府隱性債務規模加總就是某個地區PPP模式形成的地方政府隱性債務規模。由于項目風險系數和政府風險承擔比例尚未確定，本文接下來進一步探究兩者的大小。

1.項目風險系數

不僅有學者依據《關于征求〈政府和社會資本合作物有所值評價指引（修改版征求意見稿）〉意見的函》（財辦金〔2016〕118號）中對政府負擔項目風險成本的規定測算出項目風險系數的大小，而且還有學者通過專家打分法、敏感性分析法、情景分析法、決策樹法、集值統計法等方法對其進行分析。由于PPP項目在全生命周期中本身具有不確定性，項目風險因素發生概率難以量化，通常情況會組織專家進行打分來對項目風險發生的概率做出一定的預判，但預判的結果往往是定性的。敏感性分析法反映的多為項目風險對項目經濟效益的影響情況和影響程度，尚未給出相應的項目風險概率值。情景分析法考慮的情景較多，操作較為復雜。決策樹法分析結果直觀，操作較為簡單，但是對大項目而言，存在數據量大、耗時長等弊端。集值統計法將傳統統計方法和模糊數學相結合，是系統評價的一種新風險量化手段，最早由汪培莊[ 12 ]提出。在集值統計法中，專家對某項評價指標的論域為區間子集，傳統統計法的論域為點，而采用區間子集可以有效減小量化過程中的賦值主觀性和隨機性誤差。相比之下，本文選用集值統計法估算出PPP項目風險概率。其具體步驟如下：

（1）單一風險指標估計

假設N位專家對項目風險概率大小判斷的區間估計值分別記為[p11，p12]，[p21，p22]…[pk1，pk2]，組成集值統計序列。將這些區間估計值放置于同一概率評價數軸上，其中某個固定點被罩住的頻率和N的比則為概率。如下所示，其中X（p）為模糊覆蓋頻率，X■（p）表示P值的落影函數。

（2）綜合風險指標估計

假設Pmax、Pmin分別為N位專家對某一風險后果發生概率的最大值、最小值，依據下面公式可得該風險發生概率的綜合估計值，即為項目風險系數？茲：

（3）可信性檢驗

可信性檢驗能夠反映N位專家的估計值集中程度，通過該檢驗，能夠減小隨機誤差，使量化估計更合理。通常使用概率估計區間疊加形成的頻率覆蓋落影離散度g和置信度b來表示估計值的可信度。若離散度g越小，置信度b越大，表明可信度越高;反之，則表明可信度越低。計算公式如下：

根據上述計算公式，進一步得到：

2.政府風險承擔比例

由于PPP項目本身實施周期長，涉及的法律關系復雜，加上風險因素龐雜，在政府方和社會資本方簽署的PPP項目合同中大都未能厘清項目風險分擔情況。本文基于如下假設條件，創建討價還價博弈模型，進一步探討政府和社會資本方風險分擔的最優比例，將風險分配給最適合承擔的一方。雖然其估算結果和實際債務風險分擔情況有所差異，但與對PPP項目政府風險承擔比例直接絕對取值做法相比較，具有一定的參考價值。

（1）模型假設

第一條，在本模型中，相關主體只有政府部門（P）和社會資本方（Q）。

第二條，假設雙方地位平等，在進行談判時，不受社會因素的影響。

第三條，談判所花費的時間需要付出成本，P和Q的貼現因子⑦分別為？啄1、？啄2，均在0～1之間取值。

第四條，貼現因子是提前確定的。

第五條，談判雙方是完全理性的，都在極力為自己爭取利益。

第六條，首先由政府部門進行出價。

（2）模型分析

第一輪博弈中，政府部門出價X1，若社會資本方對此沒有意見，雙方不用博弈。此時，政府部門風險承擔比例為1-X1。若社會資本方對此有意見，則進入第二輪博弈，社會資本方給出自己的報價X2，若政府部門方同意，則其對應風險承擔比例為？啄2（1-X2），相反則會進入第三輪博弈。在第三輪博弈中，政府部門出價X3，其對應風險承擔比例為？啄22（1-X3）。三輪博弈中，政府部分風險承擔比例如圖1所示。

此時，采用逆推法對模型進行分析[ 13 ]。到第三輪談判時，社會資本方必須同意政府部門所提出的分擔比例，同時社會資本方知道政府部門會做出讓步并承擔更多的風險，自身利益會減少，所以對社會資本方而言，在第一輪博弈之后會自行在風險和利益之間進行權衡，盡量在第二輪提出讓政府部門同意的方案。換句話說在第二輪中，需要做到讓政府部門風險承擔比例至少和第三輪相等。即：

此時，政府部門風險比例為？啄2（1-？啄1X3），同時在第三輪談判中社會資本方風險比例為？啄22（1-X3），將兩者進行比較得到？啄2（1-？啄1X3）>？啄22（1-X3），所以就政府部門和社會資本方而言均不會考慮進入新一輪談判，避免了第三輪談判所耗費的成本，雙方達到最優狀態。同理再看第一次談判回合社會資本方的最優策略得：

在三次博弈中，第一次談判開始的無限討價還價博弈等于三回合博弈[ 14 ]。所以，政府部門在第三回合的出價即為最終出價，即：

最終求得政府部門風險承擔比例，即：

（二）案例分析

下面以廣西某城鎮綜合開發行業可行性缺口補助型PPP項目為例，該PPP項目是廣西首個產業PPP項目，總建筑面積46.87公頃，計劃總投資21億元，分兩期進行實施，物有所值評估結論為通過。項目公司負責該項目的規劃設計、投（融）資、建設、管理維護及產業發展服務等工作，實施機構則具體負責該項目的識別、準備及為社會資本方采購等工作，而且代表政府對其開展監管和績效考核。

1.項目風險分類

項目風險分類是風險量化和分擔的前提。在國內外文獻中，PPP項目風險依據風險控制范圍可分為系統和非系統風險，如李強等[ 15 ]學者的研究。按照層次劃分可分為項目外部、項目內部及項目自身風險，如趙磊和屠文娟[ 16 ]、胡芳等[ 17 ]及陳斌等[ 18 ]的研究。亦有學者根據級別分類劃分為宏觀、中觀及微觀三個層面，如Li[ 19 ]、李妍和趙蕾[ 20 ]等學者的研究。亓霞等[ 21 ]基于對中國PPP項目失敗或出現問題案例的匯總分析，認為我國PPP項目失敗主要由法律變更風險、審批延誤風險、決策失誤風險、信用風險、不可抗力風險、融資風險、市場收益不足風險、項目唯一風險、配套設備服務提供風險、市場需求變化風險、收費變更風險等13個風險造成。其中政府信用風險是出現頻率最高的一項風險。李金龍和丁欣[ 22 ]則重點研究了PPP項目中的政府信用風險，認為其為PPP項目中危害性最大的一類風險?；谇叭说挠嘘P研究，項目的具體情況以及Delphi法⑧，本文構建了由目標層、準則層（包括經濟風險、項目建設風險、項目運營風險、環境風險及政治風險5個評價指標）、指標層（包括匯率風險、利率風險、通貨膨脹風險等21個評價指標）組成的PPP項目風險指標體系（如圖2所示）。

2.項目風險權重

對項目風險權重的確定，常見的方法有：專家調查法、蒙特卡洛分析法、層次分析法、灰色理論方法等。其中層次分析法是PPP項目風險實證研究中常用的一種量化分析方法。在上述PPP項目風險指標體系基礎上，進一步通過專家打分和評價指標的標準分值表⑨構建兩兩判別矩陣。接著根據所構建的矩陣，計算出所對應的最大特征值和特征向量，并利用CR（一致性比率）對兩兩判別矩陣進行一致性檢驗，若通過，則特征向量就為所求的權向量，若沒有通過，則需要重新構建兩兩判別矩陣再進行計算。在一致性檢驗指標中，CR=CI/RI，CI=■，其中n為階數，λmax為最大特征值。若CR<0.1，說明通過一致性檢驗，所求權向量就是特征向量。若CR>0.1，說明沒有通過一致性檢驗，需要進一步構建兩兩判別矩陣。本文在上述構造的PPP項目指標體系基礎上，邀請廣西PPP咨詢公司、研究機構、高校學者等20名相關專家對該項目進行問卷評分，問卷評分主要是通過電子郵件形式，此次電子郵件有效回收率為100%。對回收的問卷評分依據評價指標的標準分值表做進一步處理，給出兩兩判別矩陣，進而根據上述兩兩判別矩陣，通過Matlab軟件得出一致性檢驗結果，如表1所示。表中的CR值均小于0.1表明上述兩兩判別矩陣均通過了一致性檢驗，可以接受，同時表明各指標之間均存在較強的邏輯關系，不需要再次邀請專家二次評分。進一步通過Matlab軟件進行權重計算，各指標權重見表1。

3.項目風險系數

進一步，本文邀請上述專家中理論知識深厚、實踐經驗頗為豐富的5位專家對指標層風險發生的概率進行估計，結合5位專家對每項風險概率估計的區間及式（1）—式（6），通過Matlab軟件對風險發生概率進行統計，所得結果如表2所示。最后運用Matlab軟件根據式（7）—式（9）計算出指標層風險發生概率的置信度。結果顯示指標層各項風險指標綜合概率值評價的置信度均大于0.95，表明5位專家的打分區間相對比較集中，結果具有可信性，如表2所示。

4.項目風險政府承擔比例

結合專家的意見、風險分擔給控制力最強一方的思想及該PPP項目合同中的風險分配實際情況，政府應該獨自承擔的風險有：法律及監督體系不完善風險U44、法律變更風險U45、項目審批延誤U51、政府干預U52、政府信用風險U53、財政風險U54，即這些風險政府最優承擔比例為1。政府和私人企業公共分擔的風險有：匯率風險U11、利率風險U12、通貨膨脹風險U13、融資風險U14、供應風險U21、不可抗力風險U41、市場需求不足風險U42、市場收益不足風險U43，這些風險政府承擔比例需要進一步根據本文討價還價博弈模型計算得出，其中各種風險類型中的政府和私人企業的貼現因子由上述5位專家打分取平均值獲得。其他風險政府不需要承擔，即這些風險政府最優承擔比例為0。各二級風險指標所對應的最優政府風險負擔比例如表3所示。

5.項目隱性債務規模

依據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）及《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發〔2015〕51號）確定該行業PPP項目的最低資本金kj，即為20%。在計算出該PPP項目各二級風險系數？茲和？漬PPP后，結合層次分析法所求得的各風險指標權重，及上述PPP項目三種回報機制下隱性債務規模估算模型，估算出該項目各類風險發生時所形成的隱性債務和總的隱性債務規模，如表4所示。

五、結論

運用上述方法具體估算出廣西某PPP項目各類風險發生時所形成的隱性債務規模為5 200.2957萬元。相較于該項目總投資額21億元而言，該類隱性債務規模較小，但債務風險不容忽視。據此方法可以求出各行業PPP項目可能失敗或經營不善而形成的支出規模，將其與各地區每個行業的“違法違規”類債務規模加總即可得出各地區PPP模式形成的地方政府隱性債務總規模。在吉富星[ 8 ]、李麗珍和安秀梅[ 9 ]等學者的研究中，均未給出隱性債務顯性化概率的一個具體確定值，即在PPP項目隱性債務估算過程中未明確給出債務風險系數，導致估算出的結果缺乏代表性，難以估算出具體的隱性債務規模，而本文引入集值統計法和討價還價博弈模型確定三種回報機制下PPP項目風險系數和政府部門的風險最優承擔比例，能夠有效匡算出隱性債務顯性化概率，再結合PPP項目隱性債務規模估算模型，形成了科學的PPP項目政府隱性債務規模估算方法。

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