秦嶺：向國家公園進發

陳小瑋 李嵱

大秦嶺把最經典、最美麗的山水托付給了陜西，陜西要把最經典、最美麗的秦嶺給予國家公園，珍藏并永葆最原始、最本真的秦嶺生態空間。

2021年10月，國家公園管理局正式批復了陜西省人民政府《秦嶺國家公園創建方案》，明確規定2022年底前，全面完成秦嶺國家公園設立工作。

從提出秦嶺國家公園的構想，到醞釀，再到籌建、創建，歷經數十年之努力。秦嶺國家公園的到來，意喻著秦嶺生態保護開啟頂格保護模式，秦嶺保護上升為國家戰略行動。

橫亙在中國的中央山脈

關于秦嶺，人們最為熟知的一句話來自中學地理課本：秦嶺-淮河一線，是中國南北分界線，是黃河與長江流域的分水嶺。

不過，秦嶺在陜西省林業局黨組書記、林業局局長黨雙忍的筆下，則有一個更富詩意的表達：秦嶺從昆侖山走來，走進華夏中央，走向華北平原，左手挽著黃河，右手牽著長江，就像是自然帝帶領著兩個女兒，妙手神功造化出“一山兩河”大格局。

地理學意義的秦嶺，指的是橫亙于黃河與長江之間的中央山脈，西起甘青兩省界，東至河南省中部，全長約1600公里，地跨青、甘、陜、豫、鄂、川、渝六省一市，此乃廣意之秦嶺。

“睎秦嶺，睋北阜，挾灃灞，據龍首。”東漢班固的《西都賦》是“秦嶺”一詞最早的出處，描述的是西漢帝都長安城的地理位置，這里的“秦嶺”則是指終南山。

廣義秦嶺分為秦嶺、大巴山、西傾山以及大岷山四個板塊，其中，秦嶺板塊是最大的一塊;而秦嶺的心臟則是位于陜西段，也是中國頂級生態空間中的核心空間。

陜西秦嶺東起渭南、商洛，途經西安、安康，西至寶雞、漢中，全長約為800公里，總面積5.82萬平方公里。涉及商洛、西安、寶雞、渭南、漢中和安康六市、39個縣，是漢江、嘉陵江、丹江、洛河、浐河、灞河等重要河流的發源地，也是渭河重要的水源補給區。

2020年4月20日，習近平總書記在陜西牛背梁國家級自然保護區考察時指出：“秦嶺和合南北、澤被天下，是我國重要的生態安全屏障，是天然空調，是黃河、長江流域的重要水源涵養地，是我國的‘中央水塔，是南北分界線，是生物基因庫，也是中華民族的祖脈、中華文化的重要象征。”保護好秦嶺生態環境，對確保中華民族長盛不衰、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現可持續發展，具有十分重大而深遠的意義。

秦嶺是一座動植物的寶庫。據陜西省林業局提供的數據顯示，秦嶺種子植物197科，1007屬，3446種，分別占全國同類總科數的65.23%、總屬數的33.79%、總種數的14.04%。秦嶺野生植物資源極為豐富，有華杉、連香樹、山白樹、金線槭等26種國家重點保護珍稀植物，民間素有“秦嶺無閑草”一說。

多樣化植物造化了多樣化動物。秦嶺脊椎動物82科642種，其中獸類142種，鳥類338種，國家Ⅰ、Ⅱ級重點保護野生動物80種，其中，國家一級保護動物的朱鹮、大熊貓、羚牛和金絲猴，被稱為“秦嶺四寶”。

秦嶺是中國的中央水塔，是黃河、長江流域重要的水源地。秦嶺北坡是黃河一級支流渭河的主要補給水源地，南坡是長江一級支流嘉陵江和漢江的源頭區，東段的崤山、熊耳山和伏牛山則是黃河一級支流伊洛河和淮河一級支流潁河的源頭區。秦嶺區域是國家南水北調中線工程重要水源涵養區，承擔了南水北調中線工程70%的輸水量。

周、秦、漢、唐定都于關中，西安作為古代王朝和政權都城的時間長達千余年，這無疑很大程度上得益于秦嶺優越的生態環境。與都城發展相伴隨的是孕育出了優秀的中華文化，秦嶺成為中華文化的重要象征。在更高層面講，保護秦嶺生態，也就是在保護中華文化的重要起源地。

“陜西名西，但卻是‘芯。”黨雙忍將之絕妙地比喻為“燈芯”。陜西是中國地理之芯、中國生態之芯、中國人文之芯。陜西秦嶺，又是大秦嶺之芯，是芯中之芯。

構想、醞釀與籌建

2005年5月，秦嶺迎來一支由《中國國家地理》雜志組織的科考隊。

秦嶺探秘之旅的成果令雜志主編單之薔震動之余，提出了一個概念——秦嶺，中國人的中央國家公園，其理由是“秦嶺在中國地理、歷史上的地位，以及在哺育中華文明過程中所產生的深刻影響，使之當之無愧”。

2006年，陜西省林業廳擬籌備建設“秦嶺中央國家公園”并向省政府做了匯報。

從2007年到2013年，進入了長達七年之久的醞釀期。

2009年3月，陜西省旅游局副局長徐明正以第十一屆全國人大代表的身份，第一次向大會提交了《建議國務院批準秦嶺生態功能保護區為國家中央公園，并在建設上予以重點扶持》的議案。

七年間，有9位全國人大代表、全國政協代表分別就秦嶺國家公園建設問題向大會提交議案或建議。一些政府部門、社會團體、NGO組織、大學與科研機構，以及社會人士撰文、寫書，紛紛以不同形式表達了對建設秦嶺國家公園的濃厚興趣和極大關切。

黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，推進秦嶺成為國家公園也迎來最好的時機。

全國“兩會”代表、委員持續不斷地提交“建設秦嶺國家公園”的議案或建議。2014年“兩會”期間，徐明正再次遞交了《關于請求國務院批準秦嶺為國家中央公園的建議》的議案。2018年“兩會”，全國政協委員、西安建筑科技大學副校長郝際平帶去三份提案，分別從整體規劃、水資源保護、建設國家公園三個方面為秦嶺“發聲”。

鑒于大秦嶺區域至今尚無整體性的國家公園建設規劃的現狀，郝際平建議：在大秦嶺區域通盤考慮、整體布局，加快國家公園建設，按照“自然生態系統整體性、系統性及其內在規律，對國家公園實行整體保護、系統修復、綜合治理”的要求，將大秦嶺涉及的六省一市統一納入大秦嶺國家公園建設范圍，并將在秦嶺保護方面取得一定經驗的陜西，作為大秦嶺國家公園建設先行省。

2018年，西安廣播電視臺播音部主任、節目主持人孫維被陜西省林業局授予“秦嶺大熊貓文化全球推廣大使”稱號。她多次走進秦嶺實地調研，并與專家學者交流座談。在此基礎上，孫維作為全國人大代表，在2019年全國“兩會”提出設立秦嶺國家公園的建議。

2020年全國“兩會”，全國人大代表、陜西省林業局副局長、陜西省林科院院長昝林森依然提交了“加快啟動秦嶺國家中央公園建設”的建議。昝林森認為：秦嶺地質地貌景觀獨特典型，具有極其重要的地學研究價值;秦嶺為全球同緯度地區生物多樣性最豐富的地區之一，各類保護地密集分布;秦嶺為我國中部地區的生態屏障，多城市集群的水源涵養地;秦嶺為中華文化的發祥地，秦楚巴蜀文化的薈萃地;秦嶺山水交融，自然景觀豐富壯美，極具稀缺性和壟斷性。這構成了建設國家秦嶺中央公園所具有的自然和人文條件。

在政府層面，籌建秦嶺國家公園的工作也一直在緊鑼密鼓地進行著。2015年，“建設秦嶺國家公園”正式寫入陜西省“十三五”規劃中;2016年5月，陜西委托國家林業局調查規劃設計院完成了《秦嶺國家公園總體規劃》;2017年，《秦嶺國家公園總體規劃》通過了專家評審;2017年4月，陜西省林業廳將《秦嶺國家公園總體規劃》上報省政府;2019年5月16日到18日，國家林草局（國家公園管理局）總經濟師兼國家公園辦公室主任張鴻文，率隊赴陜西調研，深入陜西太白山國家級自然保護區開展建立秦嶺國家公園前期考察調研，并形成調研報告。

2019年12月2日，陜西省林業局發布《秦嶺生態空間治理十大行動》，其中指出，建立秦嶺國家公園已納入國家公園總體布局，將把秦嶺生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集等生態核心區域納入秦嶺國家公園。

開啟頂格保護模式

在陜西省林業局黨雙忍局長辦公室的墻上，有兩幅陜西省植被覆蓋圖：左邊是2000年的，右邊是2020年的，兩張圖綠色的范圍及程度形成強烈反差。其中，秦嶺基本被深綠所覆蓋，森林覆蓋率已達72.95%。

黨雙忍局長說，有著優異生態環境“天然指示器”之稱的國家一級重點保護植物獨葉草，最近在秦嶺海拔2700米以下的區域被首次發現。

據了解，陜西對秦嶺的保護走過以下幾個階段：

片區保護階段

1965年，在秦嶺主峰太白山，建立了全省第一個自然保護區——太白山國家級自然保護區，這也是中國第一批國家級自然保護區。由此，秦嶺海拔最高、生態功能最完整的生態空間率先進入了保護地體系，秦嶺生態保護事業也由此進入了新階段——片區保護階段。目前，秦嶺范圍已建成各類自然保護地118個，占總面積四分之一以上;秦嶺范圍建立各類保護區33處，形成了秦嶺自然保護區群。

1982年，在秦嶺建立第一個自然公園——樓觀臺國家森林公園。迄今森林公園已達50個，地質公園、濕地公園、風景名勝區等相繼開展。

全面修復階段

1998年，陜西省政府頒布命令，全面停止森林采伐，森工企業改革，下崗分流。國家陸續啟動實施天然林保護、退耕還林工程，秦嶺生態進入全面修復的新階段。以木材生產為主轉向以生態建設為主。

2001年，秦嶺成為首批國家級生態功能區建設試點之一，省政府批準建設秦嶺國家植物園，2002年編制完成《陜西秦嶺國家級生態功能保護區規劃》。

2005年，發布實施《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》。

整體保護階段

2007年，陜西領全球山脈生態保護風氣之先，第一個為一座山脈立法，頒布實施《陜西省秦嶺生態環境保護條例》。按照開發強度，劃定了禁止開發區、限制開發區和適度開發區。由此，開啟了世界山脈保護的“秦嶺模式”，陜西秦嶺生態保護進入了整體保護的新階段，具有全球山脈生態保護的典范意義。

2014年，習近平總書記高度重視秦嶺生態環境保護工作，做出重要批示。

高質量保護階段

2018年，陜西省委、省政府發布《關于全面加強秦嶺生態環境保護工作的決定》，開啟了秦嶺生態“高質量保護模式”。同年，大熊貓國家公園陜西省管理局揭牌，大熊貓國家公園進入試點階段。

2019年，陜西省委、省政府召開第一次全省秦嶺生態環境保護大會。省政府印發《秦嶺生態環境保護行動方案》。陜西省林業局實施《秦嶺生態空間治理十大行動》。

2019年，陜西省人大修訂實施《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，整個秦嶺作為一個自然生態保護區，按照保護強度，明確劃分核心保護區、重點保護區和一般保護區，構建起“海拔+園區+廊道”的保護模式。

經過上述四個階段，秦嶺保護取得顯著成效。

2020年，國家衛星氣象中心衛星遙感數據監測評估顯示：近五年來，陜西秦嶺植被覆蓋持續上升，大氣光學厚度持續下降，空氣質量明顯改善，森林水源涵養功能進一步增強，土壤濕度和生態環境質量優良面積占比分別較2007-2014年平均值提高50個百分點和9.2個百分點。特別是人類活動與秦嶺氣候生態響應的敏感區、關鍵區——秦嶺北麓淺山地帶，2019年生態環境質量達到歷史最優，優良面積占比達到96%以上，秦嶺生態保護取得明顯成效。

“十三五”期間，秦嶺生物多樣性保護走在全國前列，野生大熊貓的數量已經從20世紀80年代的109只增加到345只，秦嶺大熊貓野外種群密度和數量增幅居全國之首。羚牛和金絲猴的數量分別達到了4000只和5000只。秦嶺地區的林麝、金錢豹也不斷“添丁進口”。林麝種群近2萬只，棲息地面積達4800余萬畝;銷聲匿跡多年的金錢豹不僅再次出現，數量也在不斷增加。

然而，秦嶺保護還存在以下問題：

保護范圍及保護力度有限

林業系統在秦嶺建了自然保護區33處，保護面積為5677平方千米，占陜西境內秦嶺地區面積的9.62%。其中，國家級自然保護區19處，省級自然保護區14處。但是，33處自然保護區中，僅14處成立了專門機構，且有4處保護區編制不足，野外保護工作依靠林場等機構兼顧發展。加之由于建設初期認識不足，技術水平有限，部分保護區范圍、區劃存在不合理的情況。

多頭管理帶來的弊端

5萬平方千米的秦嶺，分布的自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區、地質公園、水產種質資源保護區等保護單元達518處;各類保護管理機構271個，陜西省涉及秦嶺的管理部門有發改、環保、國土、林業、農業、水利、建設、交通、旅游、公安、扶貧等十多個部門;行政隸屬西安、寶雞、漢中、安康、商洛和渭南六市、39個縣，353個鄉鎮、4020個行政村。這種條塊分割的監管狀態，使管理環節過多、權限交叉、職能不清，保護監管力量分散和弱化，造成監管缺位現象。

多頭管理產生的弊端，只有仰仗體制創新來革除。2019年，陜西省林業局編制了秦嶺自然保護地體系規劃，在加快推進大熊貓國家公園陜西秦嶺區體制試點的同時，全面啟動秦嶺國家公園前期建設工作。

黨雙忍表示，秦嶺是陜西生態的封面，秦嶺國家公園規劃范圍是秦嶺最美綠水青山、最精華生態資源的所在，要世代傳承、世代共享。設立秦嶺國家公園是踐行習近平生態文明思想的具體實踐，也是陜西人一直以來的夢想。

2021年10月，秦嶺國家公園創建獲正式批復，意味著秦嶺生態保護進入到第五階段，開啟頂格保護模式。

一年時間完成創建

黨雙忍認為，設立秦嶺國家公園，至少有三大重要宣示意義：一是宣示21世紀中國秦嶺觀。習近平總書記站在中華民族偉大復興的宏闊視野，為我們建構起21世紀中國秦嶺觀。秦嶺國家公園是21世紀秦嶺觀的重要載體。創建秦嶺國家公園是“21世紀中國秦嶺觀”的重大創新實踐。二是宣示新時代秦嶺保護國家行動。三是宣示當好秦嶺生態衛士雄邁步伐。

獲得批復的《秦嶺國家公園創建方案》明確規定，2022年底前全面完成秦嶺國家公園設立工作。按照創建要求，陜西將抓緊推進以下幾方面的工作：

科學確定邊界范圍和分區。銜接《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，對接國土“三調”以及生態保護紅線劃定工作，結合自然保護地整合優化成果，科學確定秦嶺國家公園邊界范圍和管控分區，提出差別化管控措施。

有序調處矛盾沖突。核實永久基本農田、人工商品林、礦業權、小水電、景區景點等矛盾沖突情況，按照生態優先原則，提出主要矛盾調處方案。

提出管理機構設置方案。根據中央編委關于國家公園管理機構設置的相關文件精神，整合涉及的自然保護地相關機構和人員編制，研究提出《秦嶺國家公園管理機構設置方案》，形成既符合國家政策要求，又具有陜西特色、符合陜西實際的組織體系。

加強生態保護修復。嚴格保護天然林，加大低質低效林改造，鞏固退耕還林成果;推進破壞山體礦山廢棄地修復治理;逐步改造大熊貓等重點保護物種棲息地中人工純林;建設生態廊道，加強重要物種棲息地連通性。

推動社區轉型發展。推動社區居民生產生活方式轉型探索建立社區共建共管協調機制。設置公益崗位，加強管護人員培訓。

遵循國家相關法律法規，結合《陜西省秦嶺生態環境保護條例》，研究制定秦嶺國家公園管理建設相關地方性法規。

西安市是一個人口達1300萬的大都市，處于關中心臟地帶，又居秦嶺北麓腹腰部，西安秦嶺北麓面積56.92萬公頃，占北麓總面積的58.6%，占西安市總面積的56.3%。西安市對秦嶺保護的重要性不言而喻。

今年9月，西安市政府出臺了《西安市秦嶺生態環境保護規劃》。《規劃》指出，到2025年，基本建立以國家公園為主體的自然保護地體系，初步構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，重點生態功能區、生態環境敏感脆弱區域及重要的人文資源保護取得新成效，森林覆蓋率達到70.5%，森林保護面積比例達到95%，濕地保護率達到60%，野生動物重要棲息地面積保護率達到80%，飲用水水源水質達標率穩定在100%，歷史遺留礦山地質環境治理率達到60%，生態系統質量和穩定性得到提高，生態環境保護長效機制全面建成，綠色發展方式和生活方式得到積極推行，綠色發展能力和生態產品供給能力逐步增強。

《規劃》指出，在秦嶺生態環境保護區域構建“一屏、一帶、一山、六水、多點、聯網”的生態保護新格局，有針對性地開展生態保護和修復，維護秦嶺西安段生態空間格局的完整性和生態系統的健康穩定。南部秦嶺山地生態屏障，是秦嶺生態環境保護區域中最具保護價值和保護必要性的區域，包含秦嶺坡底線以南絕大部分區域。重點構建和完善以國家公園為主的自然保護地體系，穩步推進植被保護、生物多樣性保護、水資源保護等，著力提升秦嶺生態系統質量和穩定性。

由西安市大數據資源管理局牽頭建設的西安市數字秦嶺綜合監管平臺正式建成并投入運行。這個智慧系統可以實現網格化管理，由一個市級應用平臺，統領七個區縣、開發區級的子平臺、聯動N個行業單位，形成一個縱向業務貫穿、橫向聯動行業單位的管理格局。該平臺以各類秦嶺空間數據為基礎，將秦嶺西安段“核心保護區、重點保護區、一般保護區”以及建設控制地帶，基于西安市地理時空平臺，綜合呈現于數字秦嶺一張圖，并聯動加載多類型、多維度的生態資源數據展示與管理。通過同步接入衛星、無人機和各級秦保單位的各類物聯網數據采集設備，有效利用現有市秦保系統既有的巡查制度，和網格化管理制度采集的數據，有望實現秦嶺西安段全量資源與全量事件的動態監管。

西安市這套智慧系統的運用，也將為秦嶺國家公園管理方式智能化積累一定的經驗。

短短一年之后，秦嶺國家公園將怎樣的驚艷亮相？值得期待。