東西部協作脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的基本經驗及深化對策

全面脫貧攻堅任務的完成標志著全面建成小康社會目標順利實現。但是在統計意義上貧困的消除不代表我國脫貧攻堅事業的終結，相對貧困、次生貧困和返貧壓力將不容忽視。東西部協作是脫貧攻堅的戰略抓手，在脫貧目標完成之后，促進其與鄉村振興的有效銜接將成為發展的題中應有之意。

在全面建成小康社會過程中，東西部協作完成脫貧攻堅成為重要戰略抓手。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調：“長遠看，東西部扶貧協作要立足國家區域發展總體戰略，深化區域合作，推進東部產業向西部梯度轉移，實現產業互補、人員互動、技術互學、觀念互通、作風互鑒，共同發展。”這一重要論斷為東西部協作指明了方向。在脫貧攻堅進程中，東西部合作具有全方位、多層次、寬領域的特點，良好地運作能夠有效縮減貧富差距，實現先富帶動后富，最終實現共同富裕的目標。因此在2020年全面建成小康社會的決勝期，這一戰略發揮了重要作用，確保全面建成小康社會目標如期完成。而在全面脫貧任務之后，東西部協作發展戰略將作為一項長期戰略繼續發揮作用，并著力轉向鄉村振興，實現脫貧與振興的有效銜接。因此，研究東西部協作脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接研究，將對“十四五”時期的改革發展具有一定意義。

脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的必要性

（一）解決相對貧困問題需要與鄉村振興有效銜接

習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中指出：“現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。”[1]這一論斷肯定了長期以來脫貧攻堅工作的成績，但是在統計意義上貧困的消除不代表我國脫貧攻堅事業的終結。在絕對貧困之后，相對貧困問題將會成為下一步我國社會關注的問題。自2020年全面建成小康社會目標完成后，我國農村的貧困狀況將演變為次生貧困和相對貧困交織的階段，且將長期存在。次生貧困和相對貧困的內涵則不僅僅在于物質生活水平較低，而是包括精神文化、生態環境等多方面因素，且因地域不同、標準不同、時代不同而治理難度加大。因此統籌城鄉發展，將貧困治理寓于鄉村振興范疇中，推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接成為必要。

（二）解決鄉村社會發展動力增長的問題需要鄉村振興戰略

從社會經濟發展情況來看，剛剛完成脫貧的地區目前還面臨以下幾個短板：一是鄉村治理仍存在困境。全面脫貧解決貧困人口的基本生存與發展需求，但針對例如基礎設施不夠完善、鄉風民俗有待改善等問題，則需要鄉村振興戰略進一步解決。二是扶貧產業規模和實力有待進一步提升。經調查研究顯示，自2000年以來，我國的貧困人口主要集中在西部地區，如山西、寧夏、甘肅、貴州等，此類貧困地區的收入來源60%以上是來自于農業，收入來源比較單一，由于各種因素的限制，當地的優勢開發相對滯后。鄉村振興重點解決產業脫貧，可以為西部地區的長期繁榮富足提供長效內生動力。以魯渝協作為例，山東東產西移，動員優勢企業在重慶投資興業，目前已實現40多家企業成功落地。既給當地帶去了多樣化產業、促進了重慶農村地區的就業，又拓寬了居民收入來源，提高了當地居民的收入水平，在東部西部協作脫貧過程中做出了典型示范。

（三）建立良好的鄉村建設人才隊伍需要鄉村振興戰略

鄉村振興，關鍵在人。長期以來，農村青年和高素質人才持續流失的問題成為制約農村發展的瓶頸，如人才匱乏、結構失衡、素質良莠不齊等。人才是實現當地致富的重要關鍵，由于人才匱乏，外部支持力量一旦撤走，貧困地區返貧壓力將會增大。農村人才的整體發展水平與鄉村振興的要求還存在較大差距。在脫貧任務完成與鄉村振興銜接的過程中，對人才的需求將持續增大，人才的供需矛盾將會更加突出。因此建立良好的鄉村建設人才隊伍需要鄉村振興戰略，培養一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，既是中央政府的工作要求，也是基層實踐的迫切需要。鄉村振興重在思想扶貧，利用東部地區的資源優勢、經濟優勢、人才優勢，助力西部地區脫貧是非常行之有效的決策。通過開展高素質農民培育工作，在鄉村努力培育一批新型農業農村人才，可以為統籌銜接脫貧攻堅與鄉村振興兩大戰略、緩解相對貧困問題提供重要的人才支撐。

魯渝協作脫貧攻堅的基本情況與基本經驗

在脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接方面，山東與重慶的合作具有較為典型的示范意義。魯渝扶貧協作開始于2010年，國務院扶貧辦調整由山東省扶貧協作重慶市，山東省安排14個地市幫扶重慶14個國家扶貧開發工作重點區縣。在十年的協作過程中，魯渝脫貧攻堅結出累累碩果：重慶14個協作區縣消除絕對貧困，建檔立卡群眾實現全部脫貧，村民的人均可支配收入大幅提升至14000元。在魯渝協作實現東西部脫貧有效成果的實例中，有以下幾個方面的經驗可以借鑒：

（一）政府資金支持到位

在堅持政府引導的同時，山東充分發揮社會各方面的主動性、積極性，共撥付重慶財政援助資金24.21億元，實施援建項目1770個，發動社會各界捐款捐物3.85億元，形成了政府引導、社會幫扶、金融支持、企業參與的幫扶大格局。2020年，山東省、市、縣三級共撥付重慶協作區縣財政援助資金7.165億元，完成省際協議的105.29%;山東動員優勢企業赴重慶投資興業，2020年以來共推動42家企業成功落地，累計投資6.41億元，實現產業合作的持續性提升。

（二）人才交流充分

山東各地市結合協作區縣實際需求，實施“組團式”人才幫扶。2020年選派教師、醫生、農技等各類技術骨干1034名，完成省際協議的134.29%，是上年的1.13倍。為幫助協作區縣打造一支留得住、能戰斗、帶不走的人才隊伍，自2010年以來，山東先后選派掛職干部82人、專業技術人才2671人，大力實施“組團式”醫療幫扶、教育幫扶，提升了協作區縣教育、醫療和農技水平。

（三）實現了資源優勢互補

結合山東和重慶當地的實際情況特點，在魯渝協作中注重“東產西移”。山東發揮現代農業技術優勢，圍繞農業、農產品加工等領域，向重慶轉移22項實用技術。其中比較具有代表性的有：煙臺在巫山設立現代農業博士工作站，引進6個博士創新團隊、34名專家，開展水果深加工、野生食用菌馴化栽培等工作，增強貧困區縣產業獨立性;東營利用自身的黃河口地理優勢，培育出黃河口大閘蟹稻田綜合養殖項目，援建酉陽綜合種養3000余畝，每畝實現綜合產值2萬元以上，大大提升了當地產業回報率和農民收入。此外，在魯渝協作的框架下，重慶引進山東現代農業技術和品種，建成石柱、開州、奉節等5個區縣現代農業產業示范園。

東西部協作脫貧存在的主要問題

通過魯渝協作的基本情況可以明確，東西部在脫貧協作過程中具有帶動優勢，也能夠一定程度體現出優勢互補，成績和經驗是主流，值得肯定。但是在具體實施過程中也有若干問題需要進一步解決。

（一）頂層設計尚未健全，優惠政策仍需完善

東西部扶貧是在我國制度優勢的前提下設計的具有中國特色的重大戰略舉措，中辦國辦早在2016年就印發了《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，但是至今并沒有形成完善的制度體系。目前在省份與省份的對接過程中，有很多事情的對接過于主觀性和隨意性，尤其是在經濟層面橫向轉移支付的過程中，金額的多少往往取決于對接省份之間的關系，而沒有特別明晰的評判標準。這也導致各級政府部門在項目審批減稅優惠的過程中，往往對于出臺特惠政策慎之又慎。與此同時，在優惠政策實施的過程中也存在著一定的可提升之處。一方面部分優惠政策優惠期限較短，對于資金補助等沒有細分到責任單位，對很多企業而言難以起到吸引的作用;另一方面部分縣市缺乏成熟的審核的機制，導致一些本應該受到優惠的企業卻沒有得到優惠，資金對接不能精準匹配，沒有充分發揮資金的作用。

（二）整合資金力量不足，使用效率有待提升

中央一直以來對東西部協作扶貧與鄉村振興的戰略中強調，要充分發揮政府和市場兩個主體的作用，政府處于引導地位，市場處于主導地位，二者需要有機結合。以魯渝的協作為例，在資金支持方面，多采用橫向轉移支付，積極動員山東地區的企業家進行社會捐款。通過調查發現，每年的社會捐贈轉移支付的金額在逐年提升，并且所占的比例也較高。但是由于捐贈的數量比較多，單筆金額比較小，對接的項目比較散，所以這部分資金是不經過政府財政部門的管理，因此導致社會捐贈無法有效對接到貧困省份的精準項目，資金的整合能力需要進一步提升。

（三）扶貧項目規劃較為單一，帶動機制不夠立體

山東對口重慶的14個城市，都制定了圍繞某個主題的幫扶計劃，其他相應政策也依次展開。但是總體來看，各地的扶貧項目規劃較為單一，往往集中于某幾個行業，帶動機制不夠立體。一是在項目對接的過程中，前期的調查研究不夠全面，沒有最大限度實現轉移產業的特點與對接地需求點的有效結合，導致發達地區與貧困地區的幫扶存在兩張皮現象。二是規劃的前瞻性欠缺，導致很多項目在實施的過程中模棱兩可，存在過多“摸索”的情況，前期合理避險不足。三是扶貧要素不全，部分存在只給到資金和物質支持，但是人才和技術配備相對滯后，往往影響預期效果的實現，也在一定程度上造成了資金、物資、人才等投入的浪費。

脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的對策

（一）做好政策機制的平穩過渡銜接

扶貧工作的目標是“兩不愁三保障”，而鄉村振興的目標則是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，指導思想變了，政策機制的主導也應發生相應的變化，因此必須做好政策機制的平穩過渡銜接。一是調整資金幫扶的結構，轉移支付或幫扶資金應適度向提升性、生產性領域傾斜，轉變以往單純給予的思路。二是及時更新相關政策，在延續已有工作經驗和優惠政策的基礎上，適度向精神文明和社會治理層面延伸。三是把指向新型經營主體的鄉村振興政策適度下移拓展，形成包含普通農戶發展的支持保護政策體系。[2]

（二）建立合作共贏的長效發展機制

一是國家應進一步出臺東西部協作構建鄉村振興的細則措施，并且落實到各省、市、縣，同時加強監管部門的監督，提升工作權威性。二是加強多主體參與，政府部門，行業主體都應成為積極的參與者，避免出現下放權力過大、自由度過高、社會主體參與度低的情況。三是進一步落實優惠政策的實施情況，并做好項目反饋機制，在不斷發現問題和解決問題的過程中優化。同時堅持造血式直接舉措，營造良好的就業環境，繼續保民生、穩就業，以覆蓋廣泛、結構合理的勞動結構提升鄉村自我造血能力。

參考文獻

[1]習近平.在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話https：//www.ccps.gov.cn/xtt/202102/t20210225_147575.shtml.

[2]左停.脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的現實難題與應對策略[J].貴州社會科學，2020（1）：7-10.

作者簡介

刁靜洋 中共煙臺市委黨校講師，研究方向為中國特色社會主義理論