甘肅省新型城鎮(zhèn)化建設路徑探析

徐寧

自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺以來，甘肅省各級地方政府開展大量新型城鎮(zhèn)化建設試點工作，改革創(chuàng)新地方特色發(fā)展模式，為城鎮(zhèn)化發(fā)展積累實踐經驗。甘肅省在遵循城鄉(xiāng)關系發(fā)展規(guī)律的基礎上，以形成全面融合、共同繁榮的城鄉(xiāng)關系為目標，構建一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟體系、多元化參與的產業(yè)協(xié)作模式框架。

甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，首先要依據(jù)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與各地區(qū)經濟發(fā)展程度對癥下藥，選擇一條貼合甘肅省城鄉(xiāng)關系脈絡與機制體制建設的城鎮(zhèn)化道路，是探析甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的首要工作。

（一）甘肅省城鎮(zhèn)化進程緩慢

2019年甘肅省城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率為48.49%，較上年增長0.8%，其中鄉(xiāng)村人口占常住人口比重51.51%，全國城鎮(zhèn)人口83137萬人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，除了因城鎮(zhèn)化慣性致使流入城鎮(zhèn)的部分農村勞動力未納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計范圍，總體低于全國11.09個百分點，在全國各省的城鎮(zhèn)化率排名中位居中下游。作為城鎮(zhèn)化水平的指標，較低的城鎮(zhèn)化率會制約農業(yè)轉移人口的轉移。

（二）甘肅省地方政府財政面臨財政收支困境

甘肅省位于我國經濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，經濟發(fā)展水平遠遠落后于其他省份。2019年甘肅省地方財政預算850.23億元，在全國各省的預算排名中僅排倒數(shù)第五，地方財政一般預算支出3956.72億元，落后于全國各省支出水平;從財政收支差額看，2010-2019年，甘肅省一般預算支出約為一般預算收入的四倍，2010年財政收支差額為1115億元，2019年差額為3107億元，財政收支比值從2010年的4.15倍增加到2019年的4.65倍，甘肅省長期面臨財政增收與支出雙重困境。

（三）就業(yè)與產業(yè)結構調整空間巨大

城鎮(zhèn)經濟增長與新增就業(yè)人數(shù)間的彈性變大，此時產業(yè)結構轉型將提供大量就業(yè)機會。2010年甘肅省生產總值每增長1個百分點，城鎮(zhèn)新增就業(yè)在78萬人左右。到2019年這一數(shù)值就已超過600萬人。甘肅省2018年第一產業(yè)就業(yè)比例54%，相較2010年減少近一百萬勞動人口;第三產業(yè)就業(yè)比例30.6%，第二產業(yè)就業(yè)比重15.5%;較2010年數(shù)據(jù)，第二產業(yè)就業(yè)比重基本保持不變，第一產業(yè)就業(yè)人數(shù)下降明顯，第三產業(yè)就業(yè)比例增加了近7%。第三產業(yè)的發(fā)展使得勞動力需求上升，第二產業(yè)勞動力正在向高附加值的第三產業(yè)轉移，第三產業(yè)作為就業(yè)人口的主要吸納渠道，仍有挖掘空間。

目前甘肅省城鎮(zhèn)化率較低，縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設還在起步階段，短期內政府財政投入無法全面支持城鄉(xiāng)建設，隨著甘肅省經濟總量與就業(yè)水平之間的彈性加大，當前保證經濟增長態(tài)勢、改善就業(yè)環(huán)境依舊是甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要工作。而就產業(yè)結構而言，第一產業(yè)結構調整緩慢，第二產業(yè)發(fā)展面臨飽和狀態(tài)，第三產業(yè)與就業(yè)結構也尚未達到最優(yōu)。根據(jù)鄉(xiāng)村轉型發(fā)展階段的理論，甘肅省目前處于以滿足居民公共物品需求為目標的產業(yè)結構調整與城鄉(xiāng)融合下以城鄉(xiāng)等值為目標的公共服務基礎設施均等化中間階段。

定西市城鎮(zhèn)建設經驗

由于我國東西部地區(qū)存在工業(yè)基礎、要素資源與政策實施方面的差異，西部地區(qū)立足于當?shù)亟洕鷮嶋H發(fā)展狀況，總結出兩種城鎮(zhèn)建設模式：一種是資源開發(fā)型。中西部地區(qū)有著豐富的資源優(yōu)勢條件，政府通過資金與技術支持發(fā)展基礎工業(yè)與特色產業(yè)，通過工業(yè)產業(yè)鏈的上下游延伸，帶動周邊地區(qū)勞動力人口遷移、沿海內地工廠遷入與資本轉移。另一種是旅游開發(fā)型，西部地區(qū)大都擁有開發(fā)價值較高的文化景觀和民族宗教等旅游資源。通過以旅游業(yè)代表的第三產業(yè)主導城鄉(xiāng)經濟發(fā)展，可帶動地方貿易往來，加速農村勞動力人口市民化轉移。

（一）推動產業(yè)配套基礎設施建設，規(guī)劃城鎮(zhèn)化布局

城鎮(zhèn)化發(fā)展依附于工業(yè)化，工業(yè)園區(qū)可以推動要素資源整合發(fā)揮規(guī)模效益。首陽鎮(zhèn)政府于2017年委托中國市政工程華北設計研究總院完成城鎮(zhèn)設計規(guī)劃：計劃城鄉(xiāng)建設通過以鎮(zhèn)政府駐地為中心，統(tǒng)籌布局道路、水電供應、物流信息等設施，明確鄉(xiāng)村基礎設施的公共產品定位、產權與管護制度，注重培育民營經濟，扶持龍頭企業(yè)等新型經營主體推進城鎮(zhèn)走向規(guī)模化生產經營，構建商品產銷基地和專業(yè)市場。

圍繞黨參、黃芪中藥材資源優(yōu)勢，首陽鎮(zhèn)大力開發(fā)中藥材飲片及中間物提取加工園、中草藥種植園等藥材加工業(yè)產業(yè)園，投資32.565億元引進中藥材市場、現(xiàn)代倉儲物流云倉、飲片加工基地、飲片產業(yè)園等9個入園企業(yè)，打造“企業(yè)+生產基地+農戶”模式，有效銜接市場銷售與農戶生產。為保證城鎮(zhèn)產業(yè)供應鏈水平，首陽鎮(zhèn)建造現(xiàn)代倉儲物流中心，總建筑面積71845.06平方米，其中包括中藥飲片孵化區(qū)、質檢中心、中藥材常溫庫。依托倉儲庫為中藥材交易商提供的倉儲環(huán)境，并配有管網、排水、污水中轉處理、集中供熱等配套基礎設施;此外建設管網工程與城鎮(zhèn)集中供熱、天然氣供氣站，完善了供應鏈上游配套設施，加強了工商資本吸引力與勞動力人口吸納能力。

（二）加大公共服務均等化力度，推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化進程中，產業(yè)結構與就業(yè)結構的變化會導致社會結構不穩(wěn)定，首陽鎮(zhèn)政府考慮到農民工的生活成本與工作訴求，以及目前城鄉(xiāng)間流動人口結構老齡化趨勢，一是建立了統(tǒng)籌選拔補充機制，提高基層教師以及醫(yī)務人員的待遇，健全城鄉(xiāng)最低生活保障調整機制;二是擴大城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險覆蓋面，確保各類涉農、惠農財政補貼資金發(fā)放到戶;三是落實鎮(zhèn)村脫貧規(guī)劃任務，辦好扶貧車間，保障一二類低保戶及特困戶就業(yè)難題，改善貧困群眾生產生活條件;四是健全鄉(xiāng)村金融服務體系，為城鄉(xiāng)企業(yè)提供金融服務平臺，出臺小額貸款管理條例與激勵措施，擴大金融服務在縣鄉(xiāng)的覆蓋面，為農民提供融貸服務。四項措施的并舉提高了城鄉(xiāng)公共服務聯(lián)動性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、金融、社會保障均等化。

（三）打造首陽鎮(zhèn)“企業(yè)+生產基地+農戶”模式

“企業(yè)+生產基地+農戶”模式將城市企業(yè)部分產業(yè)鏈加工下放延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效銜接市場銷售與農戶生產。首陽鎮(zhèn)的中藥材飲片及中間物提取加工園與中草藥種植園規(guī)劃中，已引進江能中藥材市場、江能倉儲、飲片加工基地、飲片產業(yè)園等入園企業(yè)，項目計劃投資32.565億元。首陽鎮(zhèn)把城鎮(zhèn)周圍分散的農戶、加工戶集中到產業(yè)園區(qū)，采取統(tǒng)一標準加工包裝，而后統(tǒng)一平臺銷售，項目包括中藥材初加工，科研創(chuàng)新與產品技術開發(fā)、檢測，醫(yī)藥綜合研發(fā)，實現(xiàn)了產業(yè)鏈上下游全覆蓋。這種“企業(yè)+生產基地+農戶”產業(yè)組織模式能夠實現(xiàn)產業(yè)鏈上中下游信息共享及質量溯源，形成規(guī)模化、標準化的隴藥加工銷售產業(yè)集群。項目建成后，中藥材交易-加工-倉儲配送產業(yè)鏈年加工中藥材45萬噸，產值10億元以上，交易額50億元，提供2000多個就業(yè)崗位，上繳稅金1億元以上，有力助推中藥材產業(yè)轉型升級。最終建立起一種利益共享、風險共擔的產業(yè)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供土地、勞動力等資源，產業(yè)園提供市場、資金與經營，農民供給企業(yè)符合要求和質量保障的產品，而企業(yè)分擔生產方向、技術信息、操作規(guī)范以及銷售等方面的風險，最終形成在各自經營基礎上的聯(lián)合。

首陽鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設經驗帶來的啟示

（一）產業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力

1、保證非農產業(yè)的發(fā)展空間

甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵便在于產業(yè)融合，突破口在于如何帶動第二、三產業(yè)發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設依附于第二、三產業(yè)帶來的集聚效應，而政府推動生產性基礎設施建設與入學養(yǎng)老醫(yī)療方面的公共服務保障，機理在于推進鄉(xiāng)村物流倉、冷庫等生產性基礎設施建設，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務體系，能夠保障引導工商資本與企業(yè)部分工廠入鄉(xiāng)，從而撬動社會資金投入，有效吸納勞動力等生產要素，資金與資源要素的涌入加快了城鎮(zhèn)化建設進程。

2、產業(yè)組織模式保證了產業(yè)有序發(fā)展

“企業(yè)+生產基地+農戶”產業(yè)組織模式將農戶、企業(yè)、生產基地三者作為基本單元融合在一起，以企業(yè)主導的生產基地為核心，一是通過其生產、加工、銷售環(huán)節(jié)調整，按照市場需求變化調整產業(yè)生產方式。二是企業(yè)可發(fā)揮對生產基地的帶動效應，通過專業(yè)技術知識和先進設備展現(xiàn)新品種產品的產量和質量，通過職業(yè)化、專業(yè)化的培訓，引導農戶標準化與規(guī)范化生產。

（二）公共服務均等化是城鎮(zhèn)化建設的穩(wěn)定劑

此外針對產業(yè)結構與就業(yè)結構變動引起的社會問題，一方面需要考慮鄉(xiāng)村養(yǎng)老問題以及流動人口結構老齡化趨勢，另一方面須著眼于轉移人群市民化過程中的城市落戶、住房保障、公共服務等實質性問題，解決農民工生活成本、市民化成本問題，以實現(xiàn)公共服務和發(fā)展機會全面均等化供給作為新型城鎮(zhèn)化目標，為此保證城鄉(xiāng)公共服務的持續(xù)財政投入是必不可少的一環(huán)。

（三）城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的載體

縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是主要著力點，首陽鎮(zhèn)與碧口鎮(zhèn)是各自城市和村鎮(zhèn)在地域空間上的重要節(jié)點，承擔著吸納城鎮(zhèn)化人口與產業(yè)發(fā)展的重任。在實施以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設布局基礎上，保證鄉(xiāng)村勞動力人口收入增長，緩解家庭養(yǎng)老問題與地區(qū)政府財政投入壓力。最終構建一條上中下游完整的、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的多元化參與產業(yè)協(xié)作體系。

（四）政府主導城鎮(zhèn)化發(fā)展總規(guī)劃

甘肅省目前達不到城鄉(xiāng)產業(yè)自行融合的經濟發(fā)展水平，那么拔樹工作便交予了政府，讓政府引導城市資本入鄉(xiāng)培育項目，深化土地制度改革，掃清阻礙城鄉(xiāng)生產要素特別是人力資源的流動障礙，解放生產力支撐三大產業(yè)的產業(yè)結構調整與優(yōu)化。最終形成承載城鄉(xiāng)生產力要素載體，保證甘肅省經濟持續(xù)增長與城鄉(xiāng)就業(yè)機會充足，促使城鄉(xiāng)經濟產業(yè)的下一輪深度融合。

結 語

大樹的根錯綜復雜，每條皆與樹干連結，如果將甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展困境比作樹根，那么產業(yè)便可稱為樹干。將問題連根拔起的關鍵在于產業(yè)融合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是主要著力點，首要工作則是掃清阻礙城鄉(xiāng)人力資源的流動障礙，引導產業(yè)融合，解放生產力支撐三大產業(yè)的產業(yè)結構調整與優(yōu)化。最終形成承載城鄉(xiāng)生產力要素載體，保證甘肅省經濟持續(xù)增長與城鄉(xiāng)就業(yè)機會充足。

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作者簡介

徐 寧 蘭州財經大學在讀碩士研究生，主要從事經濟與管理研究