社區治理中的業委會建設舉措探析

郭憲

社區治理是推進國家治理體系和治理能力現代化戰略的重要舉措，而業委會又是社區治理體系中的重要一環和中堅力量。致力于解決好當下業委會建設中的主要難題，促進業委會的健康發展，是實現社區治理的關鍵因素和先決條件。力爭在現有的制度框架內，突出問題意識、彰顯人民利益、創新工作理念、開拓工作思路、變革工作體制、聚焦工作重點、全面消除阻礙業委會建設的一切掣肘，根本推進和整體實現社區治理善治目標。

如何有效供給和實現社區居民的基本生活需要和日常活動權益，是社區亟待解決的突出問題。依照西方國家社會發展所經歷的問題情形和成熟化解辦法，堅持從我國社會現代化進程的實際出發，以對人民負責、讓人民滿意、使人民美好的初衷，致力于建設一個和諧有序、安全穩定、文明美麗、方便舒適的生活空間，成為黨和政府從十八大以來，在不斷推進黨和國家政府治理體系和治理能力現代化的根本任務。

加大基礎社區治理力度，不斷夯實社會治理根基，提高社區治理效能，關鍵是加強黨的領導。要推動黨組織向基層延伸，把基層群眾的工作做好，持續推動中國社會現代化建設水平，促使人民生活的不斷改善和更加美好。當前，務必牢牢抓住和著力解決好基層社會治理體系和能力現代化的具體抓手，力求從社區治理中的業委會建設方面尋求突破、找到新路。

社區治理中的業委會地位和角色

跟隨中國日益現代化的步伐，快速城鎮化的歷史進程（事實上2020年已超60%），基層社區治理的主體，由以往的政府單一主導、管理模式，轉變為新型社區和市場組織，城市居民等社會組織的共同參與和協商管理的模式。社區治理客體也從所謂的居住環境、公共衛生、社會秩序和公共服務轉變為建構社區全新共同體。從目標與效果上看，確保服務精準化、管理精細化的新業態，必然成為現代社區治理的明智選擇和發展趨勢。

（一）社區治理，業委會不能缺位

社區治理結構體系中，業委會是制度建設的最大群體和主要成員，居于治理體系的中堅地位，是實現社區治理的制度基石。依照我國法治體系，既有居民自治意義上的居委會，也有著業主自治前提下的業委會。相對于居委會的體制內特征，業委會的新型社會組織的民間、自發屬性，決定了它天然帶有與生俱來的親和力。社區治理是政府及其相關職能部門，及物業單位、開發商、居委會等參與者們的共同活動。若從直接相關性、或利益共同體角度看，誰是社區物權的合法身份，誰才是真正社區的“當事人”和利益相關方，當然是業主及業主自治組織。具有法律代表意義的業委會，雖然在面對和處置社區居民涉及的諸多公共事務糾紛未必做到應對得當、盡職盡責。[1]但必須堅信，只有業委會組織的直接有效參與，自由個體的業主權益在面臨或遭遇被侵犯，才有了參與和各方侵權主體相抗衡的資格和權利。

（二）社會治理，業委會必須先行

從社區治理結構體系運行過程來看，業委會首當其沖，居于體系建設的前沿地段，是治理實施的先決條件。現行法規，孤立個體的業主，限于行為活動的社會化程度和組織化水平。事實上無力或無法面對開發商、物業公司的利益掠奪和侵權事件。因為缺乏法律主體身份和簡單直接渠道及有效手段，成為業主行使維權活動難以跨越的體制門檻。現實中牽扯到公共設施維護、公共收益處置，物業服務監督、收費標準監控等事關業主貼身利益的重要事項，都寄望于業委會組織的集體行為才能有解決的可能。[2]社區治理中的問題及源頭，從治理體制效能的設計路線上，必須是業委會建設走在前面，并因業委會組織力量的參與，進而才有社區治理的動力和效率。

（三）社區治理，業委會務必做實

從社區治理結構體系推進措施來看，業委會是治理組織中人數最多、利益最密切群體。與傳統意義政府主導和全程整體性包辦模式不同。現時代的社區治理乃至社會治理體制，在社會化、民主化背景下，政府不能再事無巨細地全包大攬的一管到底。而是需要政府學會并善于從居民、業主和民眾等具有新型社會身份的個體及其組織，基于法律或相關制度與政策規定，可以自己獨立解決的事務中抽身出來。專注于有力支持業主行動起來實施社區治理，以此促進基層群眾自我組織建設、增進其自我管理能力的提升，培育現代社會亟需的業主自治維權意識和公共利益維護意識。

從社區治理實踐過程看，依據現行的《民法典》與《物權法》規定，業主大會選舉產生業委會，執行業主大會決議，行使相關權益。只有切實把代表和體現業主權益的業委會組織建設起來，使其發揮作用，才能激發廣大業主參與社區治理的自覺性和主動性、創造力。

（四）社區治理，業委會具有雙重身份

從社區治理結構體系的主體責任來看，業主及其業委會是構建“社區共同體”的主人翁，直接利益關聯者和第一責任人。從其主體屬性和內在需求上看，因為從社區生活群體的類型上看，他們才是這里的主人。這里的一切、包括環境、設施、活動、服務、保障等重要事項，都是直接關聯著、切身感受者。所以，他們會對構建和諧美好社區懷有十足的主觀動機和原始動力，畢竟會全力以赴、義不容辭地投身于社區治理活動中去，發揮重要作用。

社區治理的直接目標，就是調動廣大居民廣泛參與基層民主自治活動。基層政府當積極扶持業委會成立運行，通過它召集業主大會，發動更多業主參與社區的公共事務，關注社區活動，討論、協商和表決社區事項。通過業委會的主動參與、發表意見和形成決議的機制運轉，既是業主維護權益的直接需要，又是社區治理的必然過程。既體現出我國基礎民主政治建設的制度優勢，也促進了社區治理的現代化水平，增強了業主的主人翁認同感和責任感。

社區治理中的業委會制度和功能

結合多年來業委會建設實例和癥結，要真正實現業委會在社區治理中的“支點”作用。就必須首先從業委會的成立這個治理源頭的根本做起。依據我們的調查研究和分析總結，現階段，我國業委會建設的實踐邏輯應該沿著以下軌跡著力推進。

（一）做實業委會——促其成立是前提

1、突出問題意識，明確崗位職責，增強工作主動性

縱觀多年來業委會建設難的癥結和弊端，綜合各種因素分析，究其成因。現階段的業委會建設的突出問題集中表現在三個方面，一是成立難，二是運行難，三是不規范。而按照組織行為學的理解，首先是成立難。

當務之急，就是如何根治業委會成立難的痼疾。依據實際情形，業委會成立難的問題集中表現在，一是業主自主行動意識與能力不強。二是開發商、物業公司的阻擾。三是相關手續、程序繁瑣。其中，一和三又需要一定的專業知識和能力。

比較成功的經驗做法有兩種模式。一是以深圳等地的部分小區，在有覺悟、有能力業主自身的帶領努力下，順利成立了業委會先例。二是以杭州等地業主主動聯系引入市場上的商業組織——專業服務公司，打包委托代辦的方式，也陸續成立起業委會的模式。但即就是如此，也無法改變全國業委會成立比例過低，約不到40%的事實。

2、加強制度建設，聚焦中心任務，增強工作針對性

面對社會劇變與轉型所帶來的區域人口密度增大、人員流動性加速、社區居住群體多樣化、人民生活節奏日益加快、社會成員彼此之間信任度降低的“陌生鄰居”與“生人社會”，業委會建設迫在眉睫、刻不容緩。特別是由此引發的各種社會問題層出不窮，嚴重制約著社會和諧穩定和文明建設水平。

為此，充分發揮黨建引領作用，把業委會建設狀況直接落實到黨的建設環節中區，作為基層黨組織建設和戰斗堡壘作用的重要政治任務來抓。切實結合當地業委會建設實際，緊緊抓住建設中的焦點、樞紐問題的牛鼻子，以對黨忠誠和讓人民滿意的高度責任感，開展黨組織工作落實到業委會成立的問題上，黨員模范表率作用體現在業委會成立的工作中，黨員志愿者活動深入到業委會成立的細節上，以此確保業委會的順利成立。

（二）做強業委會——規范運行是關鍵

1、健全規章制度，規范業委會行為

最好的監督就是完善的制度。通過不懈的制度建設，促進業委會的健康發展。現實中的業委會實際運作不僅難以規范、合規，而且還會常常發生，業委會、或以業委會的名義侵害業主利益的情況。諸如，不能合法通過召開業主大會或業主代表會議，及時清楚地通報物業活動信息，隨意私下，違規與物業公司簽訂相關不當合同，重大事項決策形式與過程不透明、不公開，物業管理財務賬目混亂等行為，背離了業委會的組織原則和設立宗旨，損害了廣大業主權利。所以，規范業委會行為是業委會建設并確保長期健康發展的前提。必須按照《民法典》《物權法》《物業管理條例》等法規，嚴格規范業委會行為，維護好業主的切身利益。

2、加強監督管理，保障業主權益

業委會實踐中，考慮開會的成本，特別是籌備環節、制度程序等因素，業主大會通常每年召開一次、或不召開。帶來日常事務事無巨細都是由業委會來代表的，而一般業主不知情、也無法發表意見，進行有效表決。業委會從其法律屬性看，并非是一個獨立的責任行為主體，其行為活動的既成事實和法律責任，都是要由全體業主來共同負責和承擔的。由此而言，如果沒有相關的、有效的監督保障機制，業委會，這個看似微不足道的基層群眾性自治組織，卻及易滑向行為失控，權力濫用，侵害業主利益的組織權利弊端。[3]

現實中，實施對業委會的監督掌控，一般會通過這樣三個渠道。一是制定基層政府（街道辦）、社區組織和居委會在重大事項決策上的監督制約體制。二是建立制度化的基層政府（街道辦）、居委會、社區辦等對業委會的日常運行活動，及其重要決策和行為的全程監督、評價等制約機制。三是完善全體業主通過規定內的信息公開、行為公開、財務公開、事務決策公開和處置結果公開等辦法實施對業委會活動的監控、評議及表決。確保業委會一切行為活動都納入到合法合規的業主知曉、認可、滿意的框架內。

（三）做好業委會——發揮作用是保障

1、強化主體責任，凸顯業委會作用

在致力于打造新型“治理共同體”的模式下，要求政府要逐漸學會從前臺退到幕后但不等于放手不理、置之不顧。從習慣于直接的行政管理主體的權力角色，逐步轉變為尋求眾多治理主體的共治效應，但又不失于依然扮演著中樞作用身份的隱身。而是以更高的標準、更強的意識，充當好社區治理的主導者、協調者、服務者。促成公民、業主、政府、物業、開發商等眾多治理主體的利益訴求的妥善表達、合理滿足和有序實現。[4]

在社區業主的數量眾多，行動分散，意志多元情況下，必須牢固強化業主大會這一基層群眾自治的重要平臺，在現有法律政策的框架規范里，依據相關自治規則辦法，實行業主的“完全式”的自主、自理，進而實現維護能夠覆蓋整個社區的公共利益事業的發展。所以，能否重點先把業委會這個基層組織建設起來，并通過一系列制度規范等措施的推進，保證實現業委會的規范有序運行，形成以業委會組織為中堅力量的社區治理動力系統，將直接決定到社區自治目標的實現。

2、做到持續建設，促進社區和諧

社區治理，必須堅持整體建設和長效建設的思路和原則。在此，首先需要基層政府要轉變思想觀念、淡化權力意識，形成靠前工作站位，弱化管理傾向，減少行政干預，提高主體責任意識、發揮監督指導作用。科學研判工作形勢，精準社區治理焦點，將基層民主政治建設的重任，推進落腳到業委會建設的工作中心中來，并把能否建好業委會，當成推進社區治理發展的關鍵舉措。切實組織調動好、發揮實現好業主大會和業委會這個轄區業主能夠做到自我管理、自我服務和自我建設的組織平臺。尤其要善于通過鼓勵引導、扶持保障等多重體制與機制的力量，促成社區業主能夠積極行動起來，自覺參與、主動推動召開業主大會、選舉產生業委會。為此需要基層政府組織及其工作人員，要積極設法為業主提供相關法律、政策支持，及時督促開發商和物業公司提供業主檔案資料等信息服務。以有力務實的針對性手段和措施，支持推進業委會成立的先期準備事務，在業委會的順利成立和規范運行中，承擔直接指導責任、發揮政治主導作用。

參考文獻

[1][2]沈鵬飛.業委會參與社區治理的路徑思考[J].大眾標準化，2021（2）：209-210.

[3][4]胡寶藝.業委會參與城市社區治理的思考[J].中共山西省委黨校學報，2020（2）：72-75.

作者簡介

郭 憲 西安外事學院思政部副教授，研究方向為中國近現代歷史進步與社會文明，民辦高等教育發展研究