支持老齡產業發展的對策研究

王陽

摘要：“十三五”時期老齡產業發展呈現四個積極表現，一是“支付+服務模式”催生產業鏈延伸拓展，二是產品和服務升級帶動市場營銷模式創新，三是養老服務市場放開激發各類主體競爭活力，四是科技水平和標準化程度提升助推多元醫養模式。針對老齡產業面臨的挑戰和難題，建議統籌養老服務領域“底線民生”“基本民生”“質量民生”，促進養老服務高質量發展，確?；攫B老服務應供盡供，多樣化、多層次養老服務需求得到有效滿足，在產業結構升級、拓展就業渠道中積極扶持老齡產業發展，完善政策法規體系，優化產業發展環境和就業產業結構，健全資源要素保障支持體系，支持青年人才進入老齡產業，創新社會治理，研發多樣化產品和服務，建立健全綜合監管機制，形成更加完善的支持老齡產業發展的制度環境，釋放就業潛力。

關鍵詞：老齡產業;就業產業結構;擴大就業;青年人才;對策

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.06.002

隨著老齡化的加劇，老年人口比重持續攀升，老年人的醫養護需求迅速增長，且呈現多樣化、個性化、長期化的特點。在勞動力供給逐步短缺的背景下，要積極應對老齡化，不僅需要加強醫療衛生服務和生活照料服務體系建設，增加人力資源的投入，還需要依托技術和產業的支持。技術進步和產業發展有助于提高服務效率和服務質量，更好地滿足老年人群的服務需求，還能夠滿足老年人群消費需求的轉型升級，增加老年群體消費，并且隨著與老齡相關的制造業、醫療、文旅、康養、運動、管理等行業的發展，又會帶來大規模的就業需求，使就業產業結構更趨合理。從國際上看，通過技術進步和產業發展應對老齡化，是已經進入老齡化國家普遍的努力方向。

老齡產業是指以市場化機制為導向的為老年人提供產品或者勞務來滿足老年人衣食住行用等方面需求的產業的統稱。它涉及多個行業，主要涉及生產、經營和服務等領域。中國的老齡產業發展具有獨特的有利條件，包括覆蓋全面的醫療保險制度體系、快速推進的信息化和逐步普及的互聯網及智能終端。當前，我國經濟已經進入高質量發展階段，發展老齡產業不僅推動了產業轉型升級，為經濟增長提供了新動力，還拓展了就業空間和領域，增加適合各個年齡段，覆蓋高、中、低技能素質勞動者的就業機會，從而實現經濟社會協調發展。

近年來，政府和企業界逐步加大了對開發老齡相關產品和服務的重視。2013年9月《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）發布，標志著我國老齡產業進入了發展的快車道。經過了近8年的發展，我國老齡產業發展取得了顯著進步，養老產業和服務的種類日漸豐富，產品質量和服務水平明顯提升。老齡產業不僅為滿足老年人需求、提升老年生活質量、構建養老服務體系提供了有力支持，也成為當前和今后一段時期經濟發展和促進就業的重要力量。為具體深入了解老齡產業發展進展，課題組于近期赴上海市，江蘇省蘇州市、常州市開展老齡產業發展調研，深入了解“十三五”時期當地老齡產業培育和發展的經驗、面臨的困難和問題，并結合“十四五”時期人口老齡化形勢要求，研討老齡產業發展思路。

基于文獻研究、法律制度文本分析、統計分析和典型調查等方法，本文第一部分為研究背景，分析上海市和江蘇省老齡產業發展的基本情況，第二部分典型經驗，分析上海市和江蘇在老齡產業領域的創新做法和領先之處，第三部分挑戰難題，以點帶面，從供給側、需求側和體制環境三個維度，剖析當前老齡產業發展面臨的主要困難和問題，第四部分思路對策，面向“十四五”時期老齡產業實現高質量發展提出幾點政策建議。

一、研究背景：上海市和江蘇省老齡產業發展的基礎

（一）人口老齡化快速發展，高齡人口急劇增長

上海是我國最早進入老齡化社會的城市，目前是全國人口老齡化、高齡化程度最高的大城市，與國際大城市相比，老齡化程度也處于高水平。最新數據顯示，2019年上海戶籍60歲及以上老年人口518.12萬人，占戶籍總人口35.2%，該比例較2018年年末的34.4%提高0.8個百分點。根據上海市老齡工作委員會辦公室、市統計局發布的最新數據顯示，目前，上海戶籍100歲及以上老年人口共計2 729人，其中男性678人、女性2 051人。

江蘇省老年人口規模大、比重高，老齡化程度加快。0～14歲人口1 124.6萬人，占比13.9%，較上年末提高了0.2個百分點;15～64歲人口5 759.9萬人，占比71.4%，較上年末下降了1.5個百分點;65歲及以上人口1 185.5萬人，占比14.7%，較上年末提高了1.3個百分點。2019年人口出生率9.12‰，比上年下降0.2個千分點;人口死亡率7.04‰，比上年上升0.01個千分點;人口自然增長率2.08‰，比上年下降0.21個千分點。另據《2020年江蘇省老齡事業發展報告》顯示，截至2019年末，江蘇60歲及以上老年人口達到1 834.16萬人，占戶籍人口的23.32%，人口老齡化程度僅次于北京、上海。從各設區市的老齡化情況來看，蘇南、蘇中老齡化程度明顯高于蘇北地區，60歲以上戶籍老年人口占比最高的五個設區市為南通、鎮江、泰州、無錫、揚州。分析顯示，“十四五”時期江蘇老年人口數量將有一個迅速增長過程。主要是因為從1962年至1965年，平均每年新生人口近150萬，這一時期出生的人口將在“十四五”時期步入老年。預計到2025年江蘇老年人口的比重將超過27%。

（二）產業發展基礎好，老年服務體系完整

上海持續增加老年護理資源供給，老年護理服務體系日趨完善，截至2018年底，全市醫療機構內老年醫療護理床位近3.5萬張，新建家庭病床5.4萬張。大力支持興辦老年護理機構，鼓勵多元化發展護理院（站），目前全市已設立護理院（站）370家，社會資本投資設立護理機構已成主力。

上海2010年初啟動“優質護理活動”，目前全市所有二、三級醫院已實現優質護理全覆蓋，社區衛生服務中心也在積極推進具有社區特色的優質護理服務。先后成立上海市護理質控中心以及老年護理管理質控中心，建立全市統一的護理管理制度、質控標準、質量指標體系。借助“互聯網+護理服務”試點，推進高齡或失能老人、慢性病病人護理服務在醫院、社區、家庭之間的聯動，推進優質護理服務延伸至社區、家庭。同時，積極推進老年護理專業護士隊伍的培養，探索“準入—培訓—考核—使用”四位一體的老年專業護士培養模式，通過集中授課、情景模擬、病房實訓等方式，培訓老年護理專業護士，推進護理員隊伍規范發展。

人口老齡化的形勢需要更加多元化的養老服務。2020年，江蘇省蘇州太倉市7家鎮區養老機構、6家鎮區養老“綜合體”建成，實現區域性養老服務中心全覆蓋。在無錫，“96158”虛擬養老院運行至今已經整十年。老年人只要撥打“96158”，就可享受包含生活照料、康復護理、緊急救援、精神慰藉等方面的上門專業服務。此外，江蘇省已有省老年病醫院、蘇州大學附屬常州老年病醫院等三級老年醫院，位于南京溧水的鼓樓醫院老年醫院也正在建設中，預計2022年底投入使用。省人民醫院、省中醫院等醫院也都設有老年醫學科?，F有的老年醫療資源，與老年人口和健康服務需求還存在差距，目前正在加大建設。根據規劃，到2022年，全省13個設區市都要建成一家三級老年醫院，二級以上綜合醫院開設老年醫學科的比例要達到80%以上。

（三）老齡友好政策完備，服務能力不斷增強

隨著人口老齡化的加劇，兩地越來越重視養老產業的發展，發布了一系列政策扶持。結合當下養老產業發展狀況和養老產業政策熱點，當地政府支持社區養老模式革新、醫養結合深化、智慧養老推進和養老金融市場放開等多個方向改革與開發，推動了養老產業發展。

2016年，上海市政府辦公廳印發《關于全面推進老年照護統一需求評估體系建設意見的通知》，并開始實施上海市老年照護統一需求評估標準，60周歲及以上具有上海市戶籍的老年人，以及長護險參保人員，均可申請評估。2017年起，將標準應用于長護險試點。目前，上海市老年照護需求評估已惠及45萬余老年人。面對嚴峻的老齡化形勢，江蘇省制定出臺了一系列住宅適老化改造政策措施，為老人提供更多便捷的生活設施。截至2020年7月底，全省已改造2000年底前建成的老舊小區超過6 200個，惠及居民234.3萬戶，累計并投入使用電梯1 200部。

養老保障水平持續提升，養老服務能力不斷增強。近年來，江蘇對老年人的社會保障范圍、保障水平也在不斷提升，2020年全省企業退休人員基本養老金實現16連增，連續9年提高城鄉居民社會養老保險省定基礎養老金最低標準。蘇州市全面建立了企業職工基本養老保險、被征地農民基本生活保障和城鄉老年居民養老補貼三位一體的社會保障體系，養老保障水平隨經濟發展同步提高。對被征地農民基本生活保障做到即征即保，對男性滿60周歲、女性滿55周歲及以上的失地農民，征地保養金為1120元。城鄉居家養老、醫療、失業等社會保險覆蓋率達98%以上，目前，全市城鄉低保中60周歲以上老年人超過7 000人，低保標準為每月1 045元，老年人在此基礎增發20%。

二、典型經驗：上海市和江蘇省老齡產業領域的創新做法和領先之處

（一）“支付+服務模式”催生產業鏈延伸拓展

“支付+服務模式”指老年人支付能力支持與服務需求提供相銜接的方式。這些都為“十三五”養老產業的持續健康發展提供了巨大空間。

老年人支付能力支持主要通過長期護理險、服務補貼等形式來實現。長期護理險保障主要是支付老年人的日常照顧費用，或者由于疾病或傷殘引起的日常照顧費用。一般分為家庭照料和機構照料。與醫療險的區別在于，醫療險主要保障醫療治療所需要的費用，而長期護理險主要用于保障日常生活照料所支付的費用，一般不包含醫療介入。上海市長期護理險試點以來，已惠及近50萬老人，帶動專業護理機構快速發展，護理站從原先20余家迅速增長至近300家。

此外，根據民政部、發展改革委、財政部、中國殘聯發布《關于確定康復輔助器具社區租賃服務試點地區的通知》（民函〔2019〕61號），上海市作為唯一覆蓋直轄市全市范圍的城市，成為全國康復輔助器具社區租賃服務試點地區。在試點期間，上海市戶籍75周歲（含）以上老年人和60周歲以上低保、低收入老年人租賃《上海市2019年社區康復輔具租賃產品目錄》中的產品，可以申請租賃服務補貼，補貼金額為輔具租賃服務價格的50%，每人每年最多不超過3 000元。

服務需求的滿足需要依托服務業穩定持續的發展。城鄉居民收入增長、消費結構升級及養老觀念改變，促使養老消費逐漸從生存型、物質型消費向發展型、服務型消費轉變。近年來，上海市和江蘇省服務業呈穩定上升態勢，未來發展前景更為廣闊。第三產業比重的擴大，可以促使消費需求增長，刺激經濟增長，帶動第一、第二產業和整個經濟增長效率的提高。

老齡產業的發展需要依托三次產業的協調發展，更要依托第三產業的發展。第三次產業中的商業、金融、保險、服務等行業可以為老年人口提供專門的保險、理財、信貸、咨詢、醫護與勞務服務等。與此同時，老年人的養老服務需求呈現多樣化和專業化的特點，包括助醫、助潔、助餐、法律咨詢、助行、陪聊、助浴等內容，并且隨著老年人年齡的增加，其對各項養老服務的需求都趨于上升。

（二）產品和服務升級帶動市場營銷模式創新

產業結構升級帶來了產品和服務的升級。第一產業的發展處于飽和階段，甚至出現下滑趨勢，但物質技術基礎較好，為大力發展老齡產業奠定了基礎。第一產業中的農林漁牧等諸業可為老年人口提供衣物基礎原材料、肉奶制品和保健食品。針對老年人口的特定生理需求，生產適合老年人口的各類食品（如口感較好的低脂低糖食品等）。第二產業中的制造、建筑、運輸等業能為老年人提供各種專用工業品、健身器材、住宅、交通運輸工具等。

據不完全統計，上海市養老產業領域涵蓋養老照護服務、老年醫療衛生服務、老年健康促進與社會參與、老年社會保障、養老教育培訓和人力資源服務、養老金融服務、養老科技和智慧養老服務、養老公共管理、老年用品及相關產品制造、老年用品及相關產品銷售和租賃、養老設施建設等領域，2019年，全市養老產業相關領域的產值超過2 400億元，已初具規模。從產業培育到消費培育，包括康復輔具研發制造、展示宣傳和銷售租賃等方面。2019年8月，上海市首家康復輔助器具應用場景展示館在國家會展中心（上海）正式揭牌。展示館以康復輔具“三進”（進家庭、進社區、進機構）為主題，劃分為“家庭體驗區”“社區體驗區”“機構體驗區”“互動科普區”四大區域，以互動場景體驗為核心，充分展示在不同場景下的產品應用與服務邏輯體系。目前，展示館已經發展成為康復輔具產業應用推廣高地，市民能以更好的價格，購買或者租賃更優質的康復輔具產品，享受到品質更高的康復輔具配置服務，推動有溫度的康復輔具產業在上海全面發展。

（三）養老服務市場放開激發各類主體競爭活力

全面放開養老服務市場，打造區域性養老服務中心，社會資本參與熱情不斷高漲。成功引進了以色列最大的養老及健康服務產業集團納塔力公司，帶來了先進的醫療技術及服務經驗。中央企業“國投健康”運營管理的“國投健康五星長者公寓”，成功推進首個國家支持的城企聯動普惠養老項目。北京金太陽、中民頤樂、樂匯老、椿熙堂等一批品牌連鎖企業和社會組織紛紛入駐常州。

品牌連鎖企業快速增長。近年來，上海市積極推進養老服務業企業登記便利化，積極落實國家現行支持養老服務業的各項減稅降費政策，著力減輕社區養老服務機構的運營成本，大批社會資本進入養老行業，有力促進了養老產業發展。2016年，上海出臺了《關于本市養老服務業企業登記管理的實施意見》，上海市養老服務企業和社會組織快速增長，四年來上海市養老服務企業的數量有了顯著的增加，共計新增663家。同時，通過公建民營、委托管理等方式直接培育了一批專業化、連鎖化的養老運營企業，在機構養老、社區養老、居家養老等領域都出現了具有相當規模的企業，如日月星、紅日等養老機構運營床位5 000張以上，福苑運營各類社區為老服務設施超過50個，愛照護服務社區超過500個，福壽康服務居家老年人近1 000萬人次等。

此外，部分企業以上海為基地，快速向長三角乃至全國擴張。近年來，隨著長三角一體化戰略和國內各省市對養老服務的普遍重視，為上海市養老服務企業發展提供了良好的機遇。部分企業在深耕上海市場的同時，加快向全國拓展，部分企業已成長為全國性品牌。如紅日家園近三年在長三角區域布局20家，復星康養已在江蘇蘇州、浙江寧波等地布局康復醫院、護理院等。

（四）科技水平和標準化程度提升助推多元醫養模式

積極推進養老服務信息化、智能化發展，服務質量不斷提高。蘇州市建成虛擬養老院10家，“15分鐘養老服務圈”基本形成，共為44.5萬老年人提供上門服務。上海市徐匯區田林街道60歲以上老人占戶籍人口比為34.7%，田林街道目前積極推進智慧健康養老示范街道建設，提高智慧養老的服務水平。街道依托田林智慧社區建設，在社區安裝十類傳感器，方便相關人員24小時保障高齡獨居老人的安全，目前已在15戶獨居老人家中完成安裝。此外，街道推行養老顧問，實現線上線下的服務全覆蓋，形成養老服務包。街道依托市綜合為老服務平臺，開發智能的養老顧問系統，根據老人的居住狀況、經濟狀況、身體狀況等信息進行自動的匹配，供居民和顧問點查詢。

大力加強養老服務標準化建設，編制出臺《養老機構基本服務質量安全規范》國家強制標準，為全國民政改革發展貢獻了“蘇州經驗”，啟動養老機構等級評定，促進養老服務標準化、規范化發展。為推動城市優質養老服務向農村輻射，2018年，蘇州市政府出臺《關于蘇州市區域性養老服務中心建設的實施意見》（蘇府〔2018〕67 號），要求全市所有鎮（街道）敬老院進行升級改造，建設成為床位在150張以上，既能集中供養城鄉特困老年人，又能為低收入老人、高齡、獨居和失能、部分失能老年人提供醫療護理、康復保健、生活照料、精神慰藉等全托、日托和臨托服務的區域性養老服務中心。目前，蘇州市已基本建成40家，43個鎮（街道）已經啟動轄區內區域性養老服務中心建設工作，占鎮（街道）總數的89.2%。

結合當下養老產業發展狀況和養老產業政策熱點，兩地政府支持醫養結合深化，醫養模式呈現多樣化發展，服務對象進一步精準化。比如，江蘇省蘇州市護理院模式重高齡失能護理，江蘇常州市、上海市社區嵌入式養老模式重溫馨似家的環境等。

社區養老是今年度上海市政府的重要實施項目。徐匯區長橋街道現有人口3.1萬人，老年戶籍人口占比34%。長橋社區養老項目的設計就是社區特色資源的整合?！吧鷳B家園鄰里匯”建設是其典型代表?！班徖飬R”位于徐匯區羅秀新村112號，總面積1 741.8平方米。服務內容涵蓋生態科普、為老服務、醫療健康、文體活動、生活服務、志愿服務、親子服務等。目前，長橋有32個居民區鄰里小會以及10個樓道和家庭中的鄰里小小會，從而將15分鐘生活圈縮短為5分鐘，為嵌入式養老提供更多的便利和服務。

三、挑戰難題：當前老齡產業發展面臨的困難和問題

（一）供給側

第一，市場主體發育還不成熟。市場主體的規模和能級不夠，據上海市統計，全市養老服務單位中企業占比偏低，養老產業商業模式尚未成熟，產業集聚度還不夠;產品和服務創新仍在探索，如智能可穿戴設備、康復理療設備、服務機器人等產品在養老領域的應用場景十分有限。

第二，各類生產要素均存在一定程度的供給保障不足問題。一是融資難現象依然存在。國家近年來出臺了一系列鼓勵養老產業融資的政策，為緩解養老行業的融資難起到了幫助作用，但是來自商業銀行的融資渠道還需要進一步拓寬。二是用地用房保障存在難點。民辦養老機構享受政府劃撥用地政策還面臨障礙;現有的民辦養老機構和居家養老服務用房，大多是利用閑置房屋或公用場所改造，由于土地性質難以改變，造成消防檢查難驗收、抗震等級難通過。三是從業人員數量少、素質低。目前，江蘇省共有6萬多名養老護理員，但是缺口依然很大，尤其是缺乏具備高級護理員以上職稱、擁有醫學知識、高素質的護理員。蘇州市養老服務從業人員整體上年齡偏大、學歷偏低、素質參差不齊。雖然當地政府出臺并實施了多種激勵獎勵政策，但是受到行業主客觀因素的影響，養老服務人員特別是專業的、年輕的、大專以上學歷的人才招聘難，留住更難。

第三，適老產品種類偏少，滿足老年人需要的產品和服務依然不足。物質產品方面，在服裝上，無論在衣服款式、色調、號碼，還是在銷售場所等方面均沒有成規模的市場，有效供給不足;在食物上，老年所需要的低糖、低鹽、低脂等專供商品稀缺且品種單一。服務產品方面，金融產品的成熟度不高，可供老年人購買的商業養老保險產品比較少，個人稅收遞延型商業養老保險在推進過程中遇到困難。適合老年人消費的文化旅游產品不多，市場缺少老年人消費研究和產品開發力度。

第四，老齡產業發展鏈條還不完善，產業協同性不足。老齡相關領域已有產業雛形，但尚未形成完整的產業鏈，上中下游各環節聯系還不緊密。產業分布零散、規模小、產品檔次低。老齡用品及相關產品制造的產業鏈，比較集中在康復輔助器具，其他相關產品有服務但尚未形成產業。由于養老產業并不是一個單一的產業，而是涉及滿足老年人特殊需要的多元化、綜合性的產業體系，需要服務、地產、金融、文化等多方面的協同發展，在條件還不具備的情況下，就造成涉老、為老、助老的企業為數不多，老年服務行業雖有一定發展，但仍處于起步培育階段，尚未達到成熟運行期。

（二）需求側

第一，養老服務有效需求不足。老年人的支付能力和意愿還不強。從養老金看，2019年，上海城鎮職工平均養老金每月4 350元，領取城鄉居民基本養老保險的老年人月收入更低，盡管老年綜合津貼、長期護理保險的政策實施后，老年人的支付能力有所提升，但提升幅度仍有限。此外，以上世紀50年代前出生人口為主的老年群體消費觀念還較為保守，自費購買養老服務的意愿不強。絕大多數老年人都是上世紀30、40、50年代出生，經受過艱苦歲月，受傳統習慣影響較大，特別是生活在農村的老年人，一些公益性、低償的養老服務能接受，其他需要花錢養老、花錢購買養老服務的意愿不強，除非身體狀況不好，不得不入住護理型養老機構養老外，大多數沒有養老消費意愿。

第二，數字技術普及擴大了技術鴻溝，老年人消費意愿被抑制。隨著智慧化、數字化不斷發展，智慧文旅消費時代早已到來，逐步實現一部手機游全國的功能，大部分老年人使用的老年機，已經無法實現便捷消費、安心消費、快樂消費。調研顯示，常州市開發的“全域旅游智慧平臺”“文旅常州云”等服務平臺，實現“一部手機游常州”，一部手機消費功能，但是老年人群下載使用率較低。

（三）政策環境

近年來隨著養老服務體系的建設，圍繞設施建設、服務提升、市場活力等方面出臺了一系列的制度，但有些關鍵環節的制度供給仍然還不夠。

第一，養老機構公建民營模式的制度建設遲緩。養老服務設施的公建民營是比較有效的運作模式，但是目前針對養老機構公建民營模式的法規規范還不健全，導致政府購買服務、招投標政策尚有一定的制約。

第二，老年教育管理體制不統一，法規條例缺失，辦學標準不夠規范科學。教育法規不健全，一些地方尚未明確老年教育誰牽頭、誰主管、怎么管，資源配置不合理。社區老年教育的教育資源（包括教師資源、課程體系、教學方案、場地設施、運行資金等）的相對比較匱乏。

第三，工作推動機制不健全。領導和協調機制有待進一步完善，老齡產業相關扶持政策還比較零碎和分散，尚未形成一個完整的政策體系。此外，針對各個專門的領域和環節，也缺少具體的操作性強的實施細則。

四、思路對策：“十四五”時期老齡產業發展的政策建議

“十四五”時期，應當充分發揮政府的主導作用和社會力量的主體作用，堅定貫徹新發展理念，以推動高質量發展為主題，以滿足人民群眾日益增長的美好老年生活需要為根本目的，積極應對人口老齡化，建設與經濟社會發展相適應的、滿足產業基礎搞計劃、產業鏈現代化水平提高要求的養老服務體系，統籌養老服務領域“底線民生”“基本民生”“質量民生”，處理好政府、社會、家庭之間的關系，深化“放管服”改革，促進養老服務高質量發展，確保基本養老服務應供盡供，多樣化、多層次養老服務需求得到有效滿足，使老年人及其家庭成員的獲得感、幸福感、安全感顯著提高。

（一）在產業結構升級中積極扶持老齡產業發展

隨著要素稟賦結構的提升和比較優勢的演化，我國產業發展將開始由勞動密集型向技術、知識密集型轉型。要從戰略高度重視老齡產業的發展，在全國范圍內大力發展老齡產業，擴大社會影響，營造有利于老齡產業發展的社會氛圍。在產業結構調整的過程中，政府部門在第一、二、三產業轉型升級的過程中應引導其向老齡產業相關領域進行轉型升級，鼓勵具有發展老齡產業優勢的中小企業進軍老齡產業，選擇正確的升級路徑加快產業升級步伐。

實施為老服務品牌戰略。培育創新力強、品質優良的具有全國影響力的“為老服務優質品牌”，鼓勵發展老齡產業中小企業，扶持發展龍頭企業以及各類為老服務社會組織，覆蓋養老護理服務、康復保健、文化娛樂、金融保險、住宅家居、老年教育、咨詢服務等領域，壯大經濟社會效益顯著的老齡產業集群，助推老齡產業發展。開展為老服務科技示范工程，探索老齡產業孵化機制，推進為老服務科技成果轉化與應用，科學設定為老服務科技產品引導目錄，指導企業有序進入為老服務產品市場。

（二）完善政策法規體系，優化產業發展環境

完善與老齡產業相關的政策法規體系，尤其是招投標、政府購買服務、財政補貼、稅費優惠減免、用電、用水、用氣享受居民價格政策等政策。放寬市場準入，鼓勵國內外各種資本與老齡產業結合，探索社會化發展養老服務產業的新途徑。加強財稅支持，參照養老服務企業的稅收優惠政策，對在社區開展康復輔具租賃服務的企業，對提供輔具租賃服務取得的收入，給予稅收優惠。

完善醫養融合相關配套政策。按照醫保定點醫藥機構協議管理規范要求，進一步優化流程、縮短時間。出臺完善長護機構護理服務價格規范政策，修訂完善長護險評估標準，重點向保障居家醫療護理和生活護理傾斜，在規范收費的基礎上根據基金收支結余情況進一步完善醫保和長護險的保障力度，拓寬覆蓋人群。

健全老年保障體系。突出政府在養老服務“兜底線、?；尽敝械闹匾氊?，強化養老服務兜底保障水平，加強對經濟困難老年群體養老的政策支持，通過政府購買服務等形式，為經濟困難高齡、獨居、空巢、計劃生育特殊家庭等老年人提供服務，健全農村地區經濟困難老年人和留守老年人關愛服務網絡。經濟保障方面，逐步提高退休待遇，對困難老人逐步加大社會救助力度。在社會福利方面，逐步擴大補貼范圍。

（三）健全資源要素保障支持體系

加大資金支持和土地保障。各級財政要持續加大投入，安排專項建設資金、必要工作經費以及用于社會福利事業的彩票公益金的50%以上支持發展養老服務。制定養老服務政府購買服務指導目錄。落實養老機構稅費減免政策。落實用電、用水、用氣享受居民價格政策。拓寬投融資渠道，發揮養老服務基金引導作用。明確土地保障，養老服務設施用地納入年度國有建設用地供應計劃。制定政策鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合等方式供地。鼓勵利用存量閑置資源建設養老服務設施。

強化人才尤其是高素質、專業化的青年人才支撐。成立養老服務專家委員會。鼓勵有條件的職業院校、地方高校開設包括現代信息技術、老年學、心理學等課程在內的專業學科，與養老機構合作，建立培訓實訓基地，培養一批養老機構運營管理、健康管理和咨詢、老年心理健康管理、適老產品設計開發等方面專業人才。繼續落實相關政策，鼓勵以校企合作的形式，集中招聘大中專院校和護理?？茖W校畢業生到養老服務機構和社區養老服務組織工作，滿足老年人對康復醫療服務的需求。落實養老護理員職業技能標準。建立省、市、縣和養老院四級培訓體系，加強對各類養老服務機構管理人員和養老護理人員的免費培訓，加大醫療護理員的培養，不斷強化醫養結合發展的人才保障。完善養老服務從業人員激勵保障政策。在街道（鄉鎮）、社區（村）等開發為老服務崗位，優先吸納就業困難人員、貧困家庭人員和高校畢業生就業。

健全科技支撐體系。通過政策引導、財政支持，建設和發展“智慧養老產品體驗區”，鼓勵相關企業通過適老科技研發、產品設計，開發出符合市場需求的適老產品，幫助老年人從生理層面回到老去之前的狀態，提高日常生活自理能力，減少失能后被照顧的時間，改變老年人是需要被他人照顧和服務的群體認識。要大力推廣使用全國統一的養老服務信息平臺，實現養老服務信息“一體化”。完善養老數據庫，加強養老服務信息基礎建設，實現數據加工處理、動態指標分析、個性化推送，向全社會提供覆蓋健康、養老、醫療等多方面的智慧應用和綜合服務。

（四）創新社會治理，積極研發老齡產品和服務

創新社會治理體制。更好地發揮家庭、社會和市場的多元主體作用，維護家庭養老責任和家庭功能，推進為老服務社會組織的培育發展，激發市場活力，創新社會養老服務供給方式，形成合理完整的養老服務市場梯度，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的養老服務需求。

積極研發老齡產品和服務，滿足老年人群消費需求的轉型升級，及不同層次的消費需求。加大對高齡老人、殘疾老人、失能老人需要的特殊產品的開發研制力度，可以提高這些特殊老人的生活質量，讓他們有尊嚴地生活。大力推進“互聯網+”養老，促進人工智能與社區居家養老服務相結合，鼓勵企業研發各類適合老年人使用的智能終端和設施設備，支持企業及社會組織借助“互聯網+”，開展老年人遠程健康監護、緊急援助、居家安防、學習教育等應用，讓老年人獲得“觸手可及”的服務保障。

（五）建立健全綜合監管機制

在安全生產方面，鞏固養老機構消防改造和審驗成果，加強養老機構安全生產管理。將消防安全納入養老護理員培養培訓的重要內容，所有養老護理員崗前都應當經過消防安全培訓，具備消防安全技能。推廣物聯網和智能安防技術，改善服務體驗，降低意外風險。建立市、縣（市、區）、街道（鎮）和養老服務機構四級安全生產應急管理體系。

在監督管理方面，加快建立以部門聯動為合力的綜合監管機制，構建各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制，建立以“雙隨機一公開”為主要方式、重點監管為補充、日常監管為基礎的新型監管機制，完善事中事后監管制度。信用建設方面，建立健全失信聯合懲戒機制，對存在嚴重失信行為的養老服務機構和人員實施聯合懲戒。加強對違法失信行為信息的披露和共享，強化信用約束，推進跨地區、跨部門信用懲戒聯動，推動形成“一處失信，處處受限”的社會信用環境。

說明：本文系共青團中央“青少年發展研究”2021年度課題《“十四五”時期我國青年就業結構性失衡及應對舉措研究》（批準號：21ZL003）的階段性研究成果。

The Study on the Countermeasures to Support

the Development of Aging Industry

Wang Yang

（Institute of Social Development， Academy of Macroeconomic Research， Beijing100038， China）

Abstract： During the “13th Five-Year Plan” period， Chinas aging industry presents four positive

Performance indicators， first， the “payment + service model” helps to expand the industrial chain extension， second， the product and service upgrades driven marketing model innovation， third， the pension services market liberalization to stimulate the vitality of the main types of competition， fourth， the raise of technological level and the degree of standardization boost diversified medical care model. In response to the challenges and problems faced by the aging industry， it is recommended to coordinate the “bottom line peoples? livelihood”， “the basic peoples livelihood” and “the quality peoples livelihood” in the elderly care service field， promote the high-quality development of elderly care services， and ensure that basic elderly care services should be fully supplied， diversified and multi-level elderly care services demands are effectively met， actively supporting the development of the aging industry in upgrading the industrial structure and expanding employment channels， improve the policy and regulation system， optimize the industrial development environment and employment industry structure， improve the resource element security and support system， encourage young talents to enter the aging industry， innovate social governance， and research and development the various products and services， establish and improve a comprehensive supervision mechanism， form a more complete institutional environment to promote the development of aging industries， and release employment potential.

Key words： aging industry; employment industry structure; employment expansion; young talents; countermeasures

責任編輯：王明洲