城市尺度“雙碳”目標的實現：一個三維分析框架

王昕彤 劉瀚斌

摘要：實現“碳達峰”與“碳中和”是我國對世界的莊嚴承諾，是國家層面的重點任務。其中，城市作為氣候變化問題的重要來源，應作為實現“雙碳”目標的主要載體。基于“城市”發展的規律和特點，構建“時間-空間-關系”三維分析框架，從城市自身發展階段、區域空間、城市功能等維度闡釋實現“雙碳”目標的應有實現邏輯與路徑，從而為城市制定“雙碳”行動方案提供新的視角，為全國實現“碳達峰”“碳中和”目標貢獻力量。

關鍵詞：城市;碳達峰;碳中和;三維框架

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.06.008

2020年9月22日，國家主席習近平在第75屆聯合國大會上提出“中國力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，2060年前實現碳中和”，之后又相繼在聯合國生物多樣性峰會、金磚國家領導人會晤、二十國集團領導人峰會、領導人氣候峰會等多個國際重要場合重申了這一決心。“雙碳”目標由此成為國家層面未來數十年的工作重心：自2020年10月黨的十九屆五中全會、2020年12月的中央經濟工作會議，到2021年3月的全國兩會，習近平總書記都就該話題作出了重要指示;4月30日召開的中央政治局會議強調，“要有序推進碳達峰、碳中和工作，積極發展新能源”，這是“碳達峰”“碳中和”目標首次在中央政治局會議得到討論;其后，5月26日召開的碳達峰碳中和工作領導小組第一次全體會議對相關工作進行了進一步研究部署，本次會議標志著相關工作的全面推開。隨“十四五”規劃和2035年遠景目標建議或征求意見稿相繼公布，國家和地方層面關于目標實現的具體行動方案也漸次明確，31個省區市近日也相繼在“十四五”規劃中提出“雙碳”目標和配套政策。可以說，從中央到地方，都對實現“雙碳”目標形成共識，并采取了行動。

“雙碳”目標是應對日趨嚴重的全球變暖問題的重要命題，而在引起全球氣候變化的因素中，城市化至關重要——城市化進程帶來經濟持續繁榮和增長的同時，不可避免地引發一系列環境問題，氣候變化與碳排放問題恰屬其最重要的表現形式之一;[1]另一方面，氣候變化引致的極端天氣事件，如極端干旱、降雨、龍卷風等，也在城市區域中頻頻出現，[2]且城市化水平愈高，人口分布愈集中，災害風險敞口往往愈大：僅在今年，武漢市、蘇州市、哈爾濱市等地先后出現高強度龍卷風、冰雹等極端天氣，致使數十人死傷并造成了嚴重財產損失。因此，城市邁向“碳達峰”“碳中和”，將有效應對氣候變化，形成可抵御極端氣候的韌性城市。

一、碳排放與城市化間的關系

（一）氣候變化問題的源頭

“雙碳”目標之實質是對碳排放進行治理。討論碳排放減輕之策的基礎是認識氣候變化和碳排放問題的源頭。聯合國政府間氣候變化專門委員會的報告指出，[3]當前氣候變暖90%以上可歸因于人類活動。而近百年來，工業化和城市化被視作人類活動最為卓著的成果：工業化催生了經濟的繁榮與集聚，驅使著城市形態的逐漸形成與城市化的持續推進;但是，溫室氣體的大量排放與全球變暖亦是其重要產物。據測算，在世界城市化率達50%的2007年，相較1900年升溫達0.74℃，而我國范圍內同期的數字則超過0.9℃。[2]可見，城市化是引起全球氣候變化和碳排放的重要因素。[1]

（二）現今的碳排放與城市化格局

城市作為人口、建筑、交通、工業的集聚之處，是全球最大的能源消耗地，亦是最大的溫室氣體排放源。據統計，全球大城市的能源消耗超過世界總量的75%，碳排放量更是占世界總量的八成以上。以我國為例，碳排放密度和城市的空間分布與連綿情況緊密對應，碳排放量大的行業集中在城市地區。[4]從趨勢上看，隨城市化推進，世界碳排放增速加快，平均增溫速率也在不斷提高。這一點同樣在我國得到突出表現：2002～2007年，我國經濟增長迅猛，城市已完全進入以工業化為主導的發展階段，城市化率明顯提高;但與之對應，這五年間，我國碳排放量增長了一倍以上，一躍成為全球碳排放第一大國;[5]京津冀城市群、珠三角城市群的城市化進程都對碳排放的增長有顯著的正向影響[6]，以京津冀城市群為例，作為我國城市群中城市化發展最快的地區，需進行大規模的基礎設施和住房建設，同時，這一過程中人口規模的不斷擴大致使對能源的需求和消費的急劇增加，此類因素推動碳排放的急劇上升，在2002年、2007年和2012年三個年份，該地區的碳排放量分別為427.4百萬噸、735.3百萬噸、969.7百萬噸①。據此可知，碳排放的加劇與城市化的格局和進程緊密相關。

（三）城市化的未來與碳排放治理

城市化進程不可逆轉的現狀并不代表碳排放問題無法得到有效治理。城市的演進歷程是產業結構調整和發展模式轉變的歷程，而由粗放式、注重規模擴張向集約式、注重質量提升的轉型（即“新型城市化”），是城市發展到一定程度后的必然轉型方向，這一方向亦緊密扣合城市發展的“低碳化”要求。長三角城市群即是碳排放隨城市化推進而愈發受到抑制的案例：該地區城市化的快速發展有效地提高了人口、交通和產業的規模效益，在促進了資源集約的同時，帶動著生產性服務業的快速發展，向低碳經濟不斷邁進。[6]這一低碳經濟和低碳發展模式是國際上為應對能源危機和氣候轉暖的研究所指，文獻表明，新型城市化對碳排放的減輕有著顯著的促進作用。[7]故其同樣是各國的政策所向：2010年7月，國家發改委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，確定第一批8個試點城市，隨后又確定第二批28個試點城市，強調其未來發展的經濟性、安全性、系統性、動態性、區域性;在國際上，日本、美國、英國等國家也相繼發布其低碳城市行動計劃，開展了一系列低碳城市的規劃實踐[1]……可見，碳排放的治理同城市的未來發展相輔相成。

綜上，碳排放與城市的發展歷程存在密切聯系，城市是全國實現“雙碳”目標的重要載體。因此，基于城市化規律進行碳排放治理，對實現“雙碳”目標具有重要的參考價值。

二、“時間-空間-關系”三維框架下的“雙碳”目標實現分析

上世紀中葉，法國哲學家列斐伏爾針對城市的發展問題提出“三元辯證法”，[8]其核心思想是從時間性、空間性和社會性三個層面解構城市、治理城市。此后，諸多學者將該法則納入對城市發展路徑選取和城市規劃等的研究中，[9]并付諸實踐。通過文獻梳理，可以發現許多關于“雙碳”治理的研究都與之有關：如，在時間層面，較多文獻從城市發展階段的歷史、現在與未來對該問題進行分析，常見的是基于城市的歷史排放表現與政策制定情況，結合相關理論模型對我國以及部分省區市的碳達峰時間進行預測，[10][11][12]或劃分我國城市“雙碳”目標愿景下未來的碳排放路徑;[13]在空間層級，有研究討論城市的區位、氣候等因素對其碳排放效率的影響，[14][15]還有學者進一步基于城市的各類特征對其進行碳排放趨勢的聚類分析，給出不同類型城市差異化推進“雙碳”目標的建議;[16]在社會層級，一系列文獻分析了人口結構、科技發展、政策環境等社會因素對城市“雙碳”目標實現路徑的影響。[17][18][19]本研究基于列斐伏爾的“三元辯證法”和相關文獻研究的視角，提出了城市“雙碳”目標實現的理論框架，如圖1所示的“時間-空間-關系”三維分析框架。

（一）時間維度——基于城市發展進程角度進行分析，對比處于不同發展階段城市碳排放現狀，認識城市碳排放的未來

我國城市所處的發展進程各有不同，這一差異需在減排目標與減排措施選取上得到反映;如北京、上海等地人均GDP達2萬美元，處于“后工業化”階段，高端服務業占其產業結構的絕對主導，因而碳排放治理難度降低，它們可在穩步邁向“碳達峰”的同時致力于轉向“碳中和”時間表的編制，盡早開展達成“碳中和”的相關工作;而另一方面，對尚處于工業化中初期的中小城市而言，電力、能源等產業往往是其產業結構的核心，部分城市甚至需引進高耗能企業以應對其發電量的過剩，“雙碳”目標達成困境凸顯，其發展規劃應以采取有效措施降低碳排放強度為關鍵，以發電方式、儲能技術等話題為討論重點。

（二）空間維度——基于區位特點進行分析

不同區位視角下的城市具有不同的特征：城市從屬于所在省份和地區的同時，也管理眾多轄區，因而，其碳排放應從這兩重視角進行認識。從區域視角看，應當關注城市所在區域的碳排放強度以及區域的地理環境與資源稟賦：目前，我國碳排放主要集中在環渤海、長三角等區域，從總體上看呈由東向西、由北向南漸次遞減的趨勢;[20]此外，沿海地區富于海洋資源，對應海洋碳匯，而內陸腹地則不然，森林碳匯可被納入“雙碳”實現過程。這兩點表明，處在區域內的城市，應結合區域的現狀與規劃思考自身碳排放的治理途徑。而轄區視角則可體現城市自身的特殊性（例如，2017年上海市寶山區的人均碳排放量是同年上海市黃浦區的近20倍②）也應作為區位特點的重要因素指導“雙碳”政策制定，避免使城市模糊于區域的整體中。

（三）關系維度——“社會性”是“三元辯證法”最突出的理論創新，其本質正是發散的“關系”網絡;在“雙碳”達成過程，政策協調、定位分工、遠期發展和正常運行保障等三類關系同樣至關重要

一是出臺政策間的關系值得城市治理者充分論證。一些城市已經出臺了同“雙碳”目標相關的綜合性政策，這類政策統籌了經濟發展、各轄區各產業的需求與任務，實現各類政策目標的協調統一。然而，部分城市僅就此制定了聚焦單個或部分領域的專項政策，其間缺乏統攝和關聯，故難以兼顧發展與減排，不利于“雙碳”目標實現。二是各城市在區域和產業鏈中不同的定位決定了自身“雙碳”目標也需區域乃至全國“雙碳”目標中承擔不同的“分工”。三是城市存在的意義決定城市遠期發展和正常運行保障間關系在碳排放治理中的重要性：近來，某些城市為盡早達成減排目標，大量關停排污企業，或進行拉閘限電，客觀上振蕩了經濟發展，影響了勞動力的供需，未能兼顧短期目標與中長期間治理目標。基于上述三點，理順各類發展權衡關系是城市“雙碳”實現路徑規劃和舉措制定的關鍵所在。

綜上所述，時間、空間、發展權衡關系三個維度的因素在城市“雙碳”目標達成路徑的系統性認知形成過程中具有必要性。各城市需在充分考慮自身發展階段、區位特點，并在統籌好“雙碳”目標中幾個層次的關系基礎上，有的放矢地制定綠色發展措施，探索行之有效、因地制宜的低碳發展路徑。

三、政策建議與未來展望

（一）政策建議

1.“雙碳”目標的實現，必然要將城市作為主要載體

各城市需充分認識自身碳排放治理與“雙碳”目標實現是全國“碳達峰”“碳中和”全局的最重要環節，深刻領悟習近平總書記關于“雙碳”目標的發言和指示精神，堅定不移地以習近平生態文明思想統領“碳達峰”“碳中和”相關工作，堅決貫徹落實《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中關于“雙碳”工作的部署，合理制定城市目標與舉措，有序開展相關工作，并不斷以碳排放治理的具體行動和實際成效增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。

2.把握城市的時空發展規律，進行“雙碳”目標的謀劃以及相關舉措的制定

面對時間維度的“雙碳”目標實現需求，應明確城市所處發展階段和對應的具體特征，著力建立起促進目標達成的長效機制。例如，城市可結合歷史排放數據對未來碳排放情況進行預測;充分結合“十四五”乃至“十五五”等不同階段的發展要求，預判關鍵領域、主要行業的未來規模和結構，針對性地建立本城市各領域各行業的“碳達峰”與“碳中和”操作路徑，特別注重在工作開展過程的每一階段提前儲備、謀劃節能低碳技術與產業的接續。面對空間維度的“雙碳”目標實現需求，在實現基于區位特點合理分類的基礎之上實現綠色發展體制機制完善與創新：杜絕碳排放政策制定和環境標準設立在區域間與區域內的“一刀切”，制定符合本地產業和資源稟賦特征的目標與政策，提高適應力和可操作性。以對城市轄區分類為例，著重在重點區域的工業、建筑、交通、能源等關鍵領域加大減排力度，設計更嚴格的“碳達峰”操作路徑;而對服務業集中的城區，應盡早進入到“碳中和”目標的實現進程中來。

3.重點把握城市發展進程中的各類關系，進行“雙碳”目標的謀劃以及相關舉措的制定

各城市應深刻領會習近平總書記在中央財經委員會第九次會議“處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系”這一重要指示精神，立足于對政策協調、定位分工、遠期發展和正常運行保障等幾組關系的統籌協調，加快推進碳排放治理工作。有以下幾點做法，一是協調發展和保護、發展和約束間的關系。“雙碳”目標必然與已制定的和制定中的政策形成一定的沖突，這對綜合性政策的論證、出臺與實施提出了需求。例如，數字經濟是多個城市的重點發展內容，向數字經濟轉型的過程中，需大力建設數字經濟相關項目。城市在制定此類目標時，應事先明確涉及的信息技術設施耗能量會出現不斷增長的趨勢，單獨進行測算，將該增量納入城市用能增長需求的考量重點，并同“雙碳”目標對應的能耗與排放量相結合，形成統籌“碳達峰”“碳中和”目標與數字化轉型的綜合性政策，促進經濟的高質量發展。

二是明確城市的定位，理解“局部”與“整體”的含義，在制定本市自身發展規劃時，需充分考慮上級行政單位的目標及區域發展戰略，厘清城市在區域和產業鏈中的角色與分工。同時，面對跨城市地域碳排放問題，還應完善產權制度建設、加快碳生態產品的價值實現，明確此類問題的產權、責任、受益主體界定，從而在提高城市規制自身碳排放的內生動力的同時，促進區域的協同發展。

三是踐行“人民城市為人民”理念，把人本價值作為城市發展的核心取向，在謀劃城市遠期發展的同時注重保障城市的現時正常運行，充分滿足人民所需。治理者應明確“剛性需求”與“彈性需求”的取舍——對于民生用電、城市交通、居民就業等日常運行等基本剛性需求，應予以測算和保障，充分論證該方面的用能需求增量，形成時間表和緩沖期，而不宜作為所謂“目標”控制的焦點，更不能為達成“目標”而違背基本的經濟運行常識，如進行企業關停和產業取締等。而彈性需求則可作為政策和目標的主要著力點，如通過新能源技術替代、產業轉型和綠色產品推廣與補貼等方式挖掘節能減排的潛力，進而形成“碳排放”與“碳達峰”的動力。

（二）總結與展望

對“碳達峰”與“碳中和”的實現路徑進行研究具有重要的現實與理論意義。而本文的關鍵價值在于指出城市應作為“碳達峰”“碳中和”目標的主要載體，并建構了嶄新的“時間-空間-關系”三維分析框架，為城市“雙碳”目標的實現路徑提供了全新的認知范式。基于該框架，本文還提出了城市實現“碳達峰”“碳中和”目標的主要思路和關鍵舉措。各城市可在該框架基礎上，結合城市發展基本規律與自身發展實際情況，統籌兼顧各類關系，因地制宜制定目標，實施政策，以期盡早實現綠色發展，達成“雙碳”目標，從而為國家層面目標的最終實現作出貢獻。

注釋：

①數據來源：Shan et al. （2018） China CO2 emission accounts 1997-2015。

②數據來源：Chenetal. （2020） County-level CO2 emissions and sequestration in China 1997-2017;作者計算。

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For the Achievement of Emission Peak and Carbon Neutralization in Cities： An Analytical Framework with Three Elements

Wang Xintong， Liu Hanbin

（ Fudan University，Shanghai200433，China）

Abstract： Achieving emission peak and carbon neutralization is China's solemn commitment to the world and a key task at the national level. Cities， which play a key role in climate change， should be the main carrier to achieve the goal of emission peak and carbon neutralization. Based on the principles of city development， this paper constructs a framework with three dimensions， including time， space， and relationship， and explains the logic and path to achieve the goal from the perspectives of the city's own development stage， regional space， and urban function， so as to provide a new way for the city to formulate the action plan and to help realize the national goal of emission peak and carbon neutralization.

Key words： city; emission peak; carbon neutralization; an analytical framework with Three Elements

責任編輯：王? 縉