生活數字化轉型背景下上海公共服務設施體系優化思考

魏旭紅

摘要：全面推動城市數字化轉型是上海服務新發展格局的重要戰略，貫徹“信息技術”和“以人為本”的生活數字化發展主線，將對傳統公共服務設施體系與服務供給產生新的影響。研究立足上海公共服務數字化轉型趨勢，通過借鑒國外城市案例經驗，并從供給層面、需求層面、第三方層面等方面總結上海當前面臨的問題。研究提出，上海應構建“城市—社區—個體”三大層面的公共服務設施體系優化體系，具體而言：城市構建數字化公共服務網絡基底，社區構建數字化便民生活服務基礎平臺，個體謀劃培育數字化多元應用場景。政府應以標準制定、技術支撐、社區銜接以及政企合作等領域為重點行動領域，全面保障上海公共服務數字化的優化推進。

關鍵詞：公共服務設施體系;生活數字化;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.06.003

全面推進城市數字化轉型，是上海“十四五”經濟社會發展的主攻方向之一。2020年年底，上海市政府發布《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，《意見》指出，全面推進數字化轉型是超大城市治理體系和治理能力現代化的必然要求，全面推進城市數字化轉型是上海主動服務新發展格局的重要戰略，未來將重點從“經濟、生活、治理”三大方面全面推動數字化轉型。其中，生活數字化是需求源頭，經濟數字化形成新型供給，治理數字化維護新興環境，三者相互協同、互相促進。

2021年7月，上海發布《推進上海生活數字化轉型構建高品質數字生活行動方案（2021-2023年）》，要求聚焦突出“以人為本”的數字生活體驗、突出“統籌謀劃”的轉型機制設計、突出“數字孿生”的未來場景打造、突出“創新求變”的思維理念再造，通過打造生活領域的智能中樞，打通數據孤島，形成“制度+技術”雙輪驅動的生活數字底座。對于上海等超大城市而言，生活數字化場景豐富、數字化群體結構精細，數字化創新項目蓬勃開展。2020年，上海政務服務“一網通辦”實名用戶數從1 024萬增加到4 416萬，此外，上海計劃進一步聚焦在線新經濟、數字經濟創新建設，大力推進一批新基建重大項目，擬新建5G室外基站8 000個;[1]線上問診等數字醫療、在線教育平臺應用等生活服務形式在不斷創新。在生活數字化轉型的時代需要與新興趨勢促進下，公共服務體系作為市民日常生活服務的重要公共產品，應結合最新需求與瓶頸問題，進行有針對性的提升與框架優化。研究將立足生活數字化轉型的趨勢分析與國際經驗，剖析上海當前推動公共服務數字化的困難與問題，提出公共服務數字化優化框架與完善路徑，力爭為超大城市探索生活數字化轉型提供啟示。

一、上海公共服務數字化轉型趨勢

（一）互聯網業態影響下，公眾數字化生活意識不斷加強，細分人群的精細化、數字服務需求有待滿足

數字經濟背景下的新業態、新模式對數字化公共服務配套設施要求更高，“最后一公里”物流服務、多元化消費群體的數字化生活應用場景與服務訴求對于公共服務設施供應的形式也提出了更多要求。

上海居民移動支付方式愈發普及，占據國內第三方支付60%以上市場份額，2020年，上海全年無店鋪零售額3 041.75億元，增長4.5%，網上商店零售額2 606.39億元，增長10.2%。從細分人群來看：一方面，上海是全國領銜的數字人口城市，企業職員和專業技術人員占據網民總數的50%以上，具有超大的白領數字消費市場;另一方面，第七次人口普查數據顯示，上海65歲以上的老年人口比重已經占到總人口的16.8%，針對“銀發群體”在數字化生活服務的需求也值得進一步關注。

（二）物聯網技術驅動下，一線城市的集中海量數據為城市公共服務數字化奠定了平臺化、網絡化供給基礎

從數字化產業生態的發展態勢來看，海量的數據基礎為經濟社會發展、生活服務提供了更多機會。基于生產生活中的海量數據資源，整個經濟社會的數字化水平將遵循“數據化—信息化—數字化—智能化”的演進路線持續升級。

2020年中國數字經濟增加值規模超過19萬億元，占GDP比重約為18.8%。[2]據《2019年1-10月互聯網和相關服務業運行情況》顯示，上海是國內數字內容服務行業門類最全、龍頭企業最多的地區，拼多多、餓了么、嗶哩嗶哩、美團點評等一批新興互聯網企業蓬勃發展起來，增速高于行業平均水平。數字診療也有長足進展，依托一網通辦、“健康云”、上海醫聯等平臺，上海大多數醫療機構的數據已實現互聯互通，部分智慧病房已經在上海醫院開展試點。與生活服務相關的數字化場景供給更加多元，形式更加靈活，對于傳統公共服務設施的業態、供給形式也帶來了一定沖擊。

（三）智慧化管理驅動下，數字化轉型呼吁強化社區管理單元實現精細化的終端創新管理

一方面，從智慧化、數字化社區主流發展趨勢來看，國際化大都市內部的市場化主體越來越多參與到智慧社區建設中，上海在建設全球城市的進程中也應在高端數字社區開發中積極迎合國際趨勢。國外，不同技術背景的技術廠商或建設主體逐步參與建設多樣化的社區類型，例如以“空間+”模式為主的wework聯合工作空間，重視為聯合工作空間提供服務及相關設施，又如以“產品+”模式為主的日本本田智慧社區，重點通過新技術產品的應用實現社區智慧化發展的模式。[3]

另一方面，從社區日常管理和維護需求來看，上海公共服務數字化基礎管理單元逐漸向以社區管理單元為主的空間組織形式轉化，這一現象在新冠疫情期間及后疫情時代顯得更加明顯。社區作為城市公共服務領域和基層百姓用戶的重要接口，有條件成為數字化生活的基本功能組織單元，在數據收集、模塊治理建設等方面發揮重要的作用。

二、公共服務數字化國際經驗與上海當前存在問題

（一）頂級全球城市國際經驗借鑒

1.紐約2050：以全球網絡安全領導者為標準，倡導全齡平等享受數字化服務基礎，并率先以教育為數字化公共服務的突破口

《紐約2050》以建立一個強大而公正的紐約為核心目標，圍繞該目標提出了8大策略30個倡議，其中數字化基礎設施建設是重要的倡議之一，即“不斷更新信息技術基礎設施以迎合21世紀的發展需要”。

倡議首先提出重視網絡數據安全，紐約以全球網絡安全領導者為目標，提出在2030年前增設超過1萬個高薪網絡安全崗位，并積極培養具有高成長性與包容性的網絡生態環境，吸引來自世界各地的公司進行合作，維護安全的數據環境。

同時，倡議全齡群體享受數字，強調不斷致力于為老年人、殘疾人、無家可歸者等弱勢群體提供網絡教育機會，在根本上消除各階層數字素養的差異。確保所有紐約人，都能從數字教育計劃中獲益。紐約市在全市建設500處公共網絡中心，11 000處免費的計算機工作站。這些中心除共計提供超21 000小時的免費上網服務外，也提供每周超過2 500小時的計算機培訓，培訓內容基本覆蓋計算機所有科目與資源。

此外，靈活的文化教育服務領域是紐約以數字化基礎設施建設推動的先行突破領域。紐約市協同布魯克林、紐約與皇后公共圖書館，借出或贈送超15 000個免費網絡連接設備，為皇后橋住宿區的6 000名用戶提供免費的家庭無線網服務，并提供在線課堂與設備租賃的服務。

2.倫敦《共創智慧倫敦路線圖》：重視數據開放共享，打造自由的線上社區，開發用戶導向型的公共服務

倫敦市政府于2018年6月提出《共創智慧倫敦路線圖》，主要分為五大建設領域：一是開發更多用戶導向型的服務，包括可以讓居民自由表達對于城市發展意見的線上社區;二是圍繞城市大數據展開新的開發計劃，設立倫敦數據分析辦公室來推動數據開放共享;三是打造世界一流的連接性和更智能的街道，啟動倫敦互聯計劃來確保光纖到位、Wifi覆蓋及5G集成開發戰略;四是增強公眾的數字技能和領導力，從早期教育開始就對勞動力的數據分析能力和實際操作能力進行培養;五是促進全市范圍內的合作，在倫敦技術和創新辦公室領導下推進跨領域、跨部門、跨城市的合作。[4]

3.新加坡智慧國計劃：依托發達的可感知、智能化設備與環境，營造多元數字化生活服務場景

新加坡智慧國計劃強調可感知、智能化設備應用對海量數據的有效利用與分析，提出“連接—收集—理解”三階段目標，“連接”即安全、高速、經濟的全國通訊基礎設施基礎，“收集”即通過傳感器網絡獲取實時數據，“理解”即通過對數據戶進行分析，以更好地預測民眾的需求、提供更好的服務，旨在城市、社區、個人層面均實現更好的數據溝通共享機制，真正地實現全面數字共治。

此外，依托覆蓋全島的數據收集、連接和分析基礎設施和操作系統，實現更好的公共服務供給，該計劃提出，未來政府近98%的公共服務通過一站式服務APP實現服務。

（二）上海當前面臨的挑戰

1.公共服務數字化供給層面：盡管有海量數據基礎，但公共服務各領域在實際操作中缺乏橫向關聯，“數據煙囪”現象仍然存在

數字化轉型分為兩個階段，一是數據化，即模擬信息到數字信息的轉化;二是數字化，目標是基于數據及信息系統，支持和改善業務流程、提高組織運行效率。[5]在城市公共服務數字化層面，目前第一階段數據化進程已經有較明顯的發展突破，實現了線上與線下的互聯互通，用戶的數字化意識不斷加強，但就第二階段數字化而言，各條線間的信息化建設自成體系，彼此割據的“數據煙囪”現象仍然存在，海量用戶數據為基礎的系統化、關聯化、制度化管理水平仍有待提升。從信息角度來講，大量數據資源沉淀在各部門信息系統中，缺乏統一開發利用，難以有效發揮利民惠民、支撐政府決策的作用，抑制了海量數據本身可發揮的效用。

醫療衛生方面，上海市自2011年啟動全民健康信息平臺建設至今，已實現全市400多家公立醫療機構數據共享，每天新增1 600多萬條（累計近300億條）數據;文體方面，部分轄區體育場館實現了智能化升級，率先推出了具備培訓健身、體質監測、健康數據追蹤與積分管理等功能的小程序。“一網通辦”“隨申辦”等應用平臺更多集中于一般性的政務公共服務，對于與百姓生活息息相關的公共服務數字化應用平臺仍不完善，數字化生活服務功能相對分散，有待整合。

2.公共服務基層需求層面：基層傳統公共服務設施數字化轉型進程緩慢，對覆蓋全齡群體的便民服務、社區共享服務創新不足

盡管社區公共設施服務覆蓋率和硬件水平較高，但社區文化活動中心、社區衛生服務中心和老年日間照料中心等設施使用率普遍較低，該類傳統服務設施數字化轉型速度緩慢。

一方面，現階段社區基層服務設施使用群體主要局限于中老年群體，針對該部分群體的性數字化轉型服務仍然有待提升，應推進數字化精細管理，避免老齡群體單純的“被數字化”;[6]另一方面，對于年輕群體而言，現有社區基層生活服務設施供給的豐富性有待加強，隨著越來越多的市場化運營主體在文化、體育等方面不斷創新，平臺化發展、靈活的空間組織形式、城市復合功能融入等多重手段對該類基層傳統公共服務設施帶來了進一步的沖擊。

3.公共服務第三方支撐層面：圍繞數字化公共服務制定的標準規范仍不完善，數字安全、數字基建等支撐力量有待提升

從數字化公共服務供需主體來看，數字化用戶群體的數字化意識普遍提升，數字化公共服務資源的供給形式不斷向多元化、個性化、便捷化方向發展，但就第三方支撐而言，系統應用平臺與新興技術的支撐運營、數據管理標準制度與規則轉型仍然處于相對初步的階段。

積極推動公共服務數字化從提升管理效率、實現服務的觸網優化，逐步向更高品質服務的進一步數字化轉型中，而在這一過程中，從服務、數據、技術、制度等模塊的重構應該由城市層面來承擔。[7]管理和規則的轉型是否跟上了技術變革的步伐，也將直接決定公共服務數字化轉型根基是否穩固。與國外部分城市相比，上海建立數據安全標準的進程稍顯滯后，有待通過公共數據安全立法為全市公共數據安全保障體系的建設提供法規支撐。

三、優化上海數字化公共服務體系：城市、社區、個體三層次各有側重

（一）城市層面：串聯溝通文教體衛等專項服務領域，構建數字化公共服務網絡基底

以“服務網絡化”為重點，形成以服務體系、標準規范、基礎設施、多元運營為主導的四大支點，各個支點間形成緊密的支撐聯系。包括：構建以教育、醫療衛生、養老、商業、文化等五大公共服務領域為主的數字化服務體系;制定數字化標準規范，對數字倫理、隱私安全、信息管理等提出標準要求;完善數字化基建支撐，從智能化基礎設施改造、完善建成環境、搭建數字高速公路等渠道對新一輪數字化新基建進行提升;鼓勵多主體參與到數字化運營過程中，對多元化智能空間等提供支撐（圖2）。

（二）社區層面：強化以地緣為基礎的日常管理與基本生活服務，構建社區數字化便民生活服務基礎平臺

以“社區局域化”為重點，形成社區數字信息、社區政務事務、社區分級診療和社區智能服務四大模塊，利用社區族群、近鄰的集中化優勢，利用數字化手段實施社區管理與社區服務，更好地實現社區自治、公眾參與（圖3）。包括：社區數字信息的收集與監測，尤其是針對重點關注群體的信息采集與需求監測;社區政務事務服務平臺，方便社區居民在線上完成相關事務辦理，提升管理與辦事效率;社區分級診療模塊，作為聯系綜合醫院和居民個體的數據中臺，一方面收集基層個體相關健康信息，另一方面聯絡綜合醫院受理或社區日常服務;社區智能服務模塊，結合線上教育、共享服務等滿足個性化的服務要求，為社區居民提供更多便利。

（三）個體層面：謀劃個性化、定制化數字場景，為全齡群體提供高品質的數字化生活服務

以“場景數字化”為重點方向，基于《雅典憲章》提出的交通、就業、游憩、居住四大功能為基礎，形成以居住、就業、游憩、交通為主導的四大多元場景體系。結合個性化、定制化需求，多元場景體系將表現出豐富的空間形式，不同功能對應的場景空間各異，對空間、配套設施支撐、基礎設施的精細化管理提出要求（圖4）。

四、數字化轉型背景下政府優化公共服務設施體系的策略建議

（一）對接國際標準：錨固公共服務設施體系數字化的第三方力量支撐，構建數字化“司令塔”

從小處著眼，體現“全球城市”品質和國際化都市標準，注重借助民間資源和社會團體的廣泛參與，探索制定世界潮流接軌的數字化生活服務與設計標準。建議加強公共服務數字化第三方支撐，構建“技術、平臺、系統、制度”四大支柱，合力打通自成體系的數字化、信息化建設，實現服務的觸網優化，提供覆蓋基本、保障全齡群體的數字化生活服務。

政府應謀劃建立“場景驅動+項目落實”模式、推進公共服務數字化轉型工作。通過保障人才供給、成立推進生活數字化轉型的牽頭統籌部門、擴大信息通信技術人才等三方面措施，負責具體項目的管理和推進。保障資金支持，設立上海公共服務數字化專項資金，建立財政投入與建設專項保障機制。

（二）筑牢技術底座：加強公共服務數字化專項基礎設施規劃，以新基建推動城市公共服務數字化建設

加強新型基礎設施建設，包括夯實強大的通信網絡、推動傳感器和智能設備在公共服務數字化領域的創新應用。[8]加快傳感器、智能設備、人工智能、5G基建、大數據中心等新型基礎設施建設，為多元化數字化場景提供基礎設施支撐。聚焦數據交易中心、云計算平臺、數據安全管理等基礎功能及延伸拓展。

政府應積極強化網絡化信息化技術應用，探索整合各類線上、線下功能性平臺，針對海量用戶自愿化、個性化的海量數據、個性需求等進行提取、整合，培育更多元豐富的智慧數字應用，包括各種生活類APP小程序以及專業化的生活服務系統應用等。推動“一網通辦”從政務領域向公共服務領域拓展，為“數字弱勢群體”提供服務便利，研究推出長者專版，保障全齡群體平等享受數字化服務紅利。

（三）重視社區建設：逐步實現以社區單元全覆蓋的數字化模塊管理，在市級運營平臺、系統應用等方面為社區預留接口

社區立足地緣優勢基礎，是實現居民自我組織、鄰近共享服務、日常運營管理的重要基礎單元，未來有條件成為數字化公共服務生活的基層終端。積極推動傳統社區管理模式向數字化方向轉型，也將大幅提升社區管理的實際效率。

目前社區數字化服務公私屬性不分明、技術標準與實施權責有待明晰。[9]政府應積極探索研究制定數字社區評價標準，圍繞系統性設計、模塊化建設和組件式應用的設計理念，積極收集、動態更新社區大數據，在城市層面基礎運營平臺與系統應用等方面為社區管理預留接口。加快社區便民服務數字化進程，以社區多年齡段人群為服務對象，打造一站式綜合服務的數字化鄰里中心，打造集便民服務（二手回收、保潔服務、智慧服務）、生活服務（文化、體育、衛生、教育）、社交活動（日常活動、團建、黨建等）等為一體的集成服務平臺。

（四）厘清政企關系：打通公共服務設施橫向關聯，激發數字化公共服務活力

上海當前應進一步擴大公共服務的對外開放，注重高端教育、醫療設施數字化精準配置，借助上海長三角區域的龍頭地位，引入世界一流的優質資源。以上海國際醫學園區、新虹橋國際醫學中心、嘉定精準醫療與健康服務聚集區等為中心，帶動頂級醫療衛生設施建設。積極吸引國外知名高校與上海高校，聯合辦學，并吸引優質的國際中學等教育資源落戶上海。

政府應鼓勵公共服務機構與數字化巨頭企業加強跨界聯系，由數字化企業提供最有效的數字接口、數字工具箱，為公共服務機構做好數字化助手。建議進一步從文教體衛生活數字化領域入手，整合各類線上、線下功能性平臺，針對海量用戶自愿化、個性化的海量數據、個性需求等進行提取、整合，培育更多元豐富的智慧數字應用，包括各種生活類APP小程序以及專業化的生活服務系統應用等。

五、結語與展望

技術革新對城市發展與城市問題的解決提供了可靠路徑。隨著計算機技術的不斷深入，以“數字化、網絡化、智能化”為核心標志的新技術革命為數字化生活服務體系提供了技術支撐，并對未來城市的發展模式提供了想象空間。隨著智能手機、智能應用的全面普及，學習、娛樂、出行、醫療、教育等方式不斷豐富和成熟，城市生活隨著互聯網的影響更加自由，空間邊界逐漸模糊。共享化、個性化與線上、線下融合的智慧生活場景不斷豐富。

以上海為代表的特大城市生活數字化的轉型雖已逐步推進，但仍存在各部門獨自發展、“數字鴻溝”等問題，迫切需要城市各層次生活服務數字化場景的示范建設引領，以探索生活數字化轉型路徑，促進上海城市生活品質的提升。

參考文獻：

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[2]中國社科院數量經濟與技術經濟研究所.數字經濟藍皮書：中國數字經濟前沿（2021）[M].社會科學文獻出版社，2021.

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[4]張君至.國際智慧城市發展動向與“十四五”智慧城市規劃路徑思考[EB/OL].（2020-5-20）[2021-10-15].http：//www.fjlib.net/zt/fjstsgjcxx/dylt/202003/t20200305_431863.htm.

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[7]馮奎，唐鵬.城市數字化治理：重塑城市競爭力[J].城鄉建設，2021（5）：10-14.

[8]陳一帆.經濟、生活、治理 上海全面推進城市數字化轉型[J].上海信息化，2021（2）：6-10.

[9]張雪.未來社區數字化服務的屬性探究與規劃策略[J].中國建設信息化，2021（3）：76-78.

Optimization of Public Service Facilities System in Shanghai：Based

on the Digital Transformation of Public Service

Wei Xuhong

（Shanghai Tongji Urban Planning and Design Institute，Shanghai200092，China）

Abstract： Fully promoting digital restructuring is a key strategy for services development layout in Shanghai. The implementation of "information technology" and "people-oriented" life digital development main line will have a new impact on the traditional public service facilities system. Based on the trend of digital transformation of public services in Shanghai， this paper summarizes the current problems from the supply， demand and tertiary perspectives by learning from the experience of typical global cities. The research proposes that Shanghai should build an optimization system of public service facilities system among the levels of "city- community-individual". Specifically， the city should build digital public service network base， the community should build digital convenient life service platform， and the individual should cultivate digital multiple application scenarios.As well， the government should take the standard setting， technical support， community cohesion and government enterprise cooperation as the key action areas to comprehensively guarantee the optimization and promotion of public service digitization in Shanghai.

Key words： public service facilities system; digital public service; Shanghai

責任編輯：王 縉