淺談“土地財政”

梁啟東

在網上看到“2020年中國主要城市土地財政依賴度排行榜”，我感慨良多。2020年，全國國有土地使用權出讓總收入是84142億元，這是非常大的一塊收入，是地方經濟發展的一個重要支撐，是地方政府大抓經濟的動力之源。當然，土地財政也是令一些經濟學家詬病的詞匯，它被認為是房價升高且居高不下而導致房地產泡沫的罪魁禍首，也被看作是地方政府急功近利、政績導向的代名詞。

本來，我對土地財政也是深惡痛絕，但經過深入調查和思考，對它有了許多理解之處。

作為地方政府發展經濟的一種工具，土地財政有許多弊處。近年來，各個城市建設熱火朝天、突飛猛進，城市面貌日新月異，其奧秘就在政府通過“經營”城市，積聚了大量建設資金。“經營”城市是經營什么？最大的經營對象就是土地，但在經營土地中，卻出現了許多問題。地方政府的財政收入之命脈在于土地出讓收入，因為這種模式推高了地價并造出了一個個“地王”，同時又反作用房價，形成新的房地產泡沫。實體經濟發展速度低于房地產的發展速度，房地產泡沫對整個中國的經濟和金融都將產生嚴重影響。而且，制造業利潤下降，好多制造業者都去建房、炒房，不重視自己的主業。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴房地產開發，開發商處于天然壟斷地位，他們有必要也有可能大肆抬高房價，久而久之，就形成了中國式的房地產泡沫。此外，土地出讓收入由本級政府“自收自支”，長期缺乏收支規范與監督機制，土地財政極易變成“土地尋租”，公款化為個人“灰色收入”的現象屢見不鮮。

中國的房地產泡沫很大，大到用一根“針”扎一下，就可能破滅。如果房地產泡沫破滅，那給中國經濟帶來的影響將是深遠的。2008年美國次貸危機就是房地產導致的，日本1990年危機看似匯率問題，實際背后還是房地產問題。中國經濟如果出問題，房地產將是一個導火索，背后很大程度上就是土地問題。

究竟是地價決定了房價，還是房價決定了地價？這是個互為因果的推理命題。實際上，地價是房價推高的“幕后黑手”。在房價的構成中，地價是實質性的成本支出“大頭”，需要指出的是，房價（以及背后的地價）實際是地方政府和中央政府的博弈。中央希望房價更平穩、更理性，地方政府則不能承受房價下跌的沖擊。土地出讓金關乎地方的“腰包”，有些地方政府靠著“賣地”為生，其中土地直接稅收及由此帶來的間接稅收，占地方預算內收入的一半以上；而出讓金凈收入，又占政府預算外收入的60%，一些中小城市甚至達到90%。所以，房價居高不下的背后，有著地方利益的支撐。地方政府愿意房價高，這樣土地出讓金高，摘牌的多，收益就大。

我們可以查一查前些年一些城市的政府工作報告，上面會有一條：“經過幾年的城市建設和環境改善，我們城市的土地價值得到了提升，房價由6000元已經升到1萬元。”所以說，土地財政、房地產財政是地方政府施政的重要導向之一，土地出讓金已經占到政府收入的最大部分，沒有這部分，好多事情做不了。

2021年6月，財政部等4部門發布了《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。《通知》指出，將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。2022年1月1日開始，全國各省市都要全面實施征管劃轉工作。

土地出讓收入劃轉給稅務部門征收，中央的本意是在規范和強化非稅收入征收管理，用于統一收支、規范管理、提高資金的使用效率。由稅務部門征收之后，征收的流程會非常嚴格且規范，交易情況的信息透明度會大大提高，稅務部門的監管也會到位。這樣做，雖然不是終結土地財政，但管理口徑變化，地方政府使用上不能隨意和方便了。同時土地財政依賴度越高，地方財政收入和債務壓力越大，對開發商的監管將更加嚴格，進而減少其違約機會，減少其道德風險、金融風險，也就更便利地征收房地產稅。

可以看出，目前土地財政的狀況和國家對土地財政征收的改革，確實需要地方政府深深思考，調整土地出讓和房地產發展的思路了。