如何理解和把握『小切口』地方立法

當前，地方立法的定位已經明確為“不抵觸、有特色、可操作”。與此同時，地方性法規還應滿足立法法提出的下位法與上位法內容“不重復”的要求。地方立法工作者在避免重復而力圖制定出與上位法不同的規定時，如果把握不好，就會被認為是與上位法“不一致”甚至“相抵觸”；而單純追求與上位法的一致，照抄照搬上位法的地方性法規又違背了立法法關于“不重復”的要求。這是許多地方立法工作者，尤其是新獲得地方立法權的設區的市的立法工作者的困惑。為了滿足上述立法工作原則，設區的市立法轉向“小切口”立法，制定關于特定問題的“小而精”的地方性法規。“小切口”立法的出現，切合地方立法工作的需要，是地方立法工作發展到一定階段的產物。在2018年第二十四次全國地方立法工作會議上，栗戰書委員長指出，地方立法可以聚焦所要解決的問題，確定小一些的題目進行專門立法，即所謂“小切口”立法。在2020年第二十六次全國地方立法工作會議上，栗戰書委員長再次強調，緊密結合地方實際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實際問題，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。

如何理解和把握“小切口”立法？

首先，小切口的立法體例不必照搬或仿照國家立法體例。一般來說，一個完整的法律體例，包括總則、分則與附則，一些內容較多的法律還分為編、章、節，在編、章、節中還規定了“通則”“一般原則”等。小切口的地方立法則不必設置完整的編、章、節、條、款、項、目，不必追求形式上的面面俱到，而是注重立法的針對性和實效，只規定必要的內容，有幾條就規定幾條。例如北京市居家養老服務條例，就沒有規定總則分則附則，而是只規定了二十二條，其中第一條是立法宗旨和依據，也就是一般意義上總則的內容，第二條明確了居家養老服務的涵義，第三條至第二十一條分別規定了居家養老服務的服務內容、各方責任、保障措施、責任追究等基本內容，第二十二條規定該條例的施行時間。

其次，“小切口”立法的選題應該精細化、針對性強。國家法律的制定，雖然也是問題導向的，旨在調整生活中的法律關系和解決可能出現的社會矛盾，但是一部完整的法律是涵蓋其所調整法律領域的方方面面的，是成系統和體系化的，不會聚焦于某一個非常特殊的小問題。“小切口”的地方立法則可以針對某一個專門領域和特定問題進行精細化的立法。并且，國家法律不宜頻繁的修改，牽一發而動全身。在地方經濟社會發展中出現了新問題新情況時，地方立法就可以因地制宜，在不違反上位法規定的前提下，對于當地社會關注度高的新出現的問題量身制定地方性法規規范，從而及時解決問題，達到“小快靈”的立法效果。例如一些設區的市人大常委會以其所在省份的大氣污染防治條例為依據，制定機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例、揚塵污染防治條例等，對口分別解決具體領域的大氣污染問題，回應人民群眾切身的健康需求。

在肯定“小切口”立法的作用和價值的同時，也應注意，“小切口”立法并不等同于地方立法的整體定位，或者說，“小切口”立法不是地方立法工作的全部。因地制宜的小切口立法，對于發揮地方立法特色，提升本地民生有積極意義，但如果地方立法局限于“小而精”的定位，就限制了地方立法的作用，與立法權下放的總體趨勢和授予地方立法權的本意也是相悖的。在探索“小切口”立法創新的同時，地方立法還要充分發揮“先行性、實施性、執行性”的傳統功能。正如栗戰書委員長指出的，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，這兩者是兼顧的。同時也要注意，“小快靈”指向的是立法的社會效果，而不是立法程序的簡化。制定“小切口”的地方性法規，地方立法機關依然要遵循立法預測、立法規劃、立法決策、立法協商、立法說明、立法評估等立法客觀規律，堅持黨對立法工作的領導，堅持“科學立法、民主立法、依法立法”，在立法工作中貫徹“全過程人民民主”，不能因為追求“快”而忽視了對立法程序的嚴格遵循。■