“雙循環”視域下打造上海國際航運中心高質量發展格局實踐路徑

張磊

摘 要：“十三五”時期，上海國際航運中心已實現“基本建成”既定目標，國際影響力穩步提升。“十四五”時期，上海國際航運中心將開啟“全面建成”新階段，提出了以區域協同和內涵提升為核心的高質量發展目標。為此，應立足發展現狀，聚焦轉型困境，以“雙循環”理念為突破口，通過構建高效化航運物流網絡、搭設品牌化資源配置系統、夯實數字化航運治理體系、營造法治化航運營商環境、打造高端化航運人才高地等路徑，重塑上海國際航運中心發展格局，進一步提升國際話語權。

關鍵詞：“雙循環”;樞紐;資源配置;航運中心

2020年全國兩會期間習近平總書記首次提出了“雙循環”戰略，要加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育我國參與國際合作和競爭新優勢。2021年上海政府出臺《上海國際航運中心建設“十四五”規劃》指出，要充分發揮上海國際航運中心在國內大循環和國內國際雙循環中的樞紐節點和戰略鏈接作用。為此，應利用“雙循環”政策紅利，將上海國際航運中心打造為盤活國內外雙市場、雙資源的樞紐平臺。在“存量”領域積極作為，夯實航運樞紐與集疏運等傳統功能的比較優勢，根據國內外貨源市場供需情況，有效配置長三角區域“樞紐+通道+網絡”等物流資源，為貨物中轉集散提供合理運輸方案;在“增量”領域開拓進取，提升全球航運資源配置等核心功能的競爭優勢，根據國內外航運資源供需結構，有效配置航運資本、人才、技術、信息、服務等資源，實現供需“無縫對接”。同時，深化航運制度創新，優化航運治理體系，有效保障航運生產經營活動，即：通過實施“雙輪驅動”促轉型，“一個保障”抓落實，為上海國際航運中心實現由“跟跑”向“領跑”格局轉變提供新契機，形成具備全球資源配置功能的“腹地中轉”型國際航運中心。

一、發展現狀

（一）航運物流體系發展現狀

建設以上海為中心、浙蘇皖為依托的長三角“軸輻式”航運物流體系取得階段性成果。第一，基本建成長三角“樞紐型”港口和機場集群。貨物通過能力和貨郵保障能力均保持國內領先（見表1）。第二，基本形成長三角“開放型”運輸結構。不斷優化“環射型”水公鐵集疏運通道，互聯互通能力顯著提升;持續推進公轉水、鐵轉水、海鐵和江海聯運等運輸方式轉型，水公鐵貨運占比從2009年的27.6：68.5：3.9調整為2020年的38.2：60.1：1.7，水運占比11年間上升10.6個百分點（見表1），充分發揮了水路運輸降本增效優勢。第三，基本形成“網絡型”國際航線布局，上海港和寧波舟山港作為長三角“雙樞紐”，截止2020年，上海港友好港為23個，總航線285條，覆蓋世界500多個港口;寧波舟山港友好港為24個，總航線260條，覆蓋世界600多個港口，彰顯了與世界港口的連接能力。

（二）航運資源配置發展現狀

上海航運資源配置能力初步形成并領跑全國。第一，“總部經濟”效應不斷擴大。國際組織和跨國公司等功能性機構是全球資源配置主要推動者，通過參與市場交易、企業管理、產業鏈關聯等方式引領、協調全球資源集聚輻射。目前上海集聚了波羅的海國際航運公會、亞洲海事技術合作中心，及10家國際船級社協會正式成員等航運功能性機構;全球5大郵輪公司、10大船舶管理公司、39家百強班輪公司，及國內跨國航運企業均在滬設立總部或分支機構，總部聚集效應顯著。第二，資源配置活力不斷釋放。上海已聚集的航運全產業鏈企業，一方面形成了外高橋、陸家嘴洋涇、北外灘、洋山一臨港、吳淞口、浦東機場、虹橋等航運聚集區，截止2021年7月浦東作為航運集群核心功能區，擁有各類航運企業約1萬家。由此產生的規模效應，極大促進了航運資源有序流動;另一方面派生了配套的航運市場體系，強化了資源配置載體功能，促進了資源快速匹配交易;第三，初步形成覆蓋長三角、長江流域等國內輻射片區，及東北亞等海向輻射片區的國內外“雙輻射”區域，帶動了航運資源跨區域集散。

（三）航運發展環境建設情況

上海依托自貿區“先行先試”的改革優勢，深化漸進式航運制度轉型試點工作，航運發展“軟環境”持續升級。第一，以便利化為核心的通關監管體系基本形成。截止2020年，先后推出了先進區后報關、區內自行運輸等64項海關創新制度并落地生效，優化了通關環境;“單一窗口”2.0版上線運行并與“一網通辦”深度融合，實現了口岸監管可視化及可追溯。第二，以開放化為核心的航運政策供給側改革不斷完善。陸續出臺船舶登記、啟運港退稅、負面清單、沿海捎帶等多項航運開放政策，實現了航運政策突破創新，既提高了航運產業對外開放程度，又增強了跨境貿易便利化水平。第三，以良法善治為核心的航運法治環境初見雛形。先后制定了《上海口岸服務條例》、《上海市推進國際航運中心建設條例》等地方性法規，推進了航運法律體系建設進程。同時，2017年22家單位簽署《航運法治建設公約》為航運企業提供仲裁服務，2021年上海海事法院在新片區開設訴訟服務窗口，共同推進了多元航運解紛機制建設進程，進一步提升了航運法治水平。

二、轉型困境

（一）航運門戶樞紐“控貨能力”縮窄

國際經驗表明，航運服務要素集聚的核心價值是服務航運物流，航運物流量與航運服務要素相互促進與生成。因此，未來周期內樞紐仍需保持較高的航運物流量。然而，增幅持續上漲面臨沖擊，“控貨能力”問題逐步顯現。第一，從經貿形式來看，新冠后全球貨貿增長陷入疲弱“新常態”，據《全球貿易數據與展望》顯示，2020年全球貨貿下滑5.3%，呈金融危機以來最大降幅;伴隨服貿全球化格局日趨穩定，我國服貿呈現快速發展態勢，根據《中國服務貿易行業發展研究報告（2020）》指出，2014-2019年我國服貿年均增幅達到7.8%，超貨貿增速約2倍;國內外航運樞紐錯位發展格局尚未形成，貨源爭奪戰頻發。在此背景下，航運物流產業“內卷化”日趨顯現，成為物流量增長放緩誘因。第二，從產業布局分析，國際中轉已成為上海港吞吐量上漲的核心驅動力，2020年上海港集裝箱國際中轉比例為12.3%，比去年上漲1.5個百分點。然而，因我國勞動力成本上升等因素制約，勞動密集型產業持續向東南亞地區遷移，源于市場選擇的國際中轉量將面臨增長乏力甚至衰退現象。

（二）全球航運資源“集散效應”薄弱

雖然上海已初步具備航運資源配置能力，然而，資源配置對內聚合力和對外福射力仍存短板。第一，航運產業集群“溢出效應”較弱。國際經驗表明，產業集群可促進服務資源高效集聚與輻射，帶來規模和范圍經濟效益。雖然上海已形成七大航運服務集聚區，但航運服務企業占比失衡。比如北外灘航運集聚區有近5000家航運服務企業，航運代理等附加值低的企業超9成，附加值高、國際流動性的航運金融、信息等中高端航運服務企業較少，高附加值航運資源配置能力較弱。據2019年《世界領先海事之都》報告顯示，在航運服務企業遷址候選城市排名中，上海僅居第6位，落后新加坡、倫敦等地。第二，對外服務網絡建設滯后，區域輻射能力較弱。國內航運服務企業在拓展海內外分支機構及網絡方面能力不足，服務區域國際化程度不高。此外，部分國際組織在滬設立辦事機構仍然面臨登記、備案等嚴格限制，比如上海頒布《境外仲裁機構在中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區設立業務機構管理辦法》第4條規定，市司法局負責業務機構的設立登記，為此不少國際組織僅通過管理公司、咨詢結構等變通方式在自貿區開展相關涉外業務。

（三）航運管理體制“條塊分割”凸顯

在長三角各自為政的“諸侯式”管理格局下，航運服務產業缺乏統一規劃協調，仍存在區域分割界限和部門分割壁壘問題，延緩了產業“一體化”進程。第一，區域分割限制了航運服務半徑延伸，削弱了其區域輻射力。在“硬服務”層面，如因缺乏港航統籌機構與機制，造成航線布局不合理、貨源配置不均衡等問題。上海和寧波-舟山港長期處于超負荷狀態，而鎮江和湖州等支線喂給港尚未充分利用，吞吐績效不足通過能力50%，港口群吞吐平衡性弱;在“軟服務”層面，如江浙滬均擁有各自的海事司法系統和仲裁機構，在應對難度系數高、涉外性強等航運糾紛時，在立案、適法、審判等標準方面存在區域差異，司法協同保障力不足。第二，部門分割造成了“政出多門”局面，制約了航運服務產業協同發展。如“融保貸”等金融行業、“水陸空”等交通行業均有各自主管部門，在分部門管理體制下服務規范、技術標準等方面差距大且行業壁壘嚴重，航運產業鏈融合空間受限。同時航運業涉及金融、交通、安檢、工信、科技等部門，因缺少部門橫向溝通，增加企業非必要協調成本。

（四）航運配套政策“供給能力”缺位

近年來，上海國際航運中心在物流網絡建設方面升級較快，而在航運高端服務及航運治理水平等方面，由于缺乏配套政策的設計、落實及調整，轉型相對滯后。第一，國際經驗表明，高端航運服務體系得益于金融、貿易、科技等領域強大支撐，是提升資源配置功能重要突破口。然而，由于缺乏鼓勵航運創新支持政策，上海航運產業與其他產業融合度較弱，造成航運高端服務發展受阻、航運資源配置不合理等現象。如因缺乏融資扶持政策，航運企業融資仍主要依賴商業銀行，不僅融資門檻高額度少，而且可提供船舶融資的商業銀行占比低，呈現船舶融資市場單一、金融機構缺位、金融資源配置低效等問題。第二，航運制度創新仍聚焦于“單點突破”，缺乏制度體系整體協同和“多維共振”，造成點上創新政策由于缺少面上配套政策而難以落地施行。如自貿區沿海捎帶、啟運港退稅等航運政策，因缺乏口岸配套政策支持，削弱了航運企業積極性，降低了政策實施效果。此外，因缺乏財政扶持政策，航研機構、咨詢智庫、海運傳媒等新基建產業相對滯后，國際航運創新引領性不強。

三、實踐路徑

（一）構建“高效化”樞紐集疏網絡

面臨國內外貨源市場低迷困境，應根據2020年交通運輸部關于《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》的具體部署，以盤活航運物流鏈為突破口，驅動上海樞紐由“擁有資源”向“控制資源”轉變，催生貨源市場虹吸效應，為航運資源集聚提供穩定的物質基礎。首先，提升港口樞紐能級。探索成立區域性港務集團，搭設港口集群服務合作平臺，打造“線上互聯+線下配置”模式，整合港口資源，實現長三角干線、支線和喂給等港間協作式競合發展;以資本紐帶深化滬浙蘇皖港航企業合作，開辟內貿班輪航線，以友好港方式推進與海絲沿線港口合作，開辟國際班輪航線，合力打造內外“雙樞紐”格局。其次，夯實航空樞紐功能。優化長三角空域航線和航班資源分配，依托上海機場集團運營經驗，以委托、投資等方式加強長三角機場集群多元合作，建設支線“喂給”機場，形成世界級樞紐航線網絡。再次，打造多式聯運標桿工程。依托長三角地處江海“T”型交匯處優勢，聚焦杭申線、蘇申內外港線等主要航道通航條件轉型升級，打通高等級內河航道網絡，實現干支暢通、河海直達，提升面向腹地轉運能力;加快推進鐵路與港區銜接，實現高效的“第一公里”和“最后一公里”交付，提高“鐵路進港率”;通過增強稅收、通關等配套政策供給力度，降低海鐵聯運成本，強化海空聯運深度融合，推動多式聯運“一單制”運行模式，提升多式聯運服務效率。

（二）搭設“品牌化”的資源配置系統

面臨全球航運資源配置功能“短板”，上海應借鑒新加坡、倫敦等國際航運中心市場化、國際化配置模式，圍繞效率、質量和輻射區域3個基本坐標，推動航運資源配置轉型升級，驅動航運資源有序集聚輻射。首先，搭建與國際通行規則接軌的航運政策制度，比如加強口岸政策細化落實，簡化負面清單內容，降低市場準入門檻，持續吸引具有全球影響力的國際航運功能性機構和企業，梯度培育本土跨國航運企業。基于此，構建高端航運服務功能核心承載區，夯實航運總部經濟優勢，發揮集群規模效應，促進航運要素高效流動，有效提升資源配置效率。其次，立足航運產業聚集區，加大政府采購、稅收優惠等政策扶持力度，促進航運與金融、信息、文化等領域高度融合，發揮企業參與創研能力，進一步創新航運衍生產品，并且構筑航運金融、航運指數、郵輪旅游等多元市場，增強航運市場專業度，促進航運要素創新組合，有效提升資源配置質量。此外，增強區域政策傾斜，支持航運服務企業境外布局，建立區域或全球總部，擴大境外服務區域;聚焦蘇皖江淮區域新產業集群，在深化原“長江戰略”基礎上打響“江淮戰略”，通過拓展國內外“兩個扇面”方式，催生強大的航運資源要素流并融入資源配置體系，增加資源配置優化選擇可能性。

（三）夯實“數字化”航運治理體系

全球航運中心的數字化進程均處同一起跑線，為上海“換道超車”提供了新契機。2020年上海公布“新基建35條”，成為數字轉型的政策“組合拳”，為此上海應抓住機遇，提升數字航運創新引領力。第一，加快航運新基建布局，營造航運數字生態環境。依托區塊鏈、人工智能等科技，打造工業互聯網、電子政務外網等“網絡型”新基建，破除信息割裂并形成統一信息鏈，既可以促進航運企業跨行業和領域數據聯通，提升產業鏈協作能力，有效避免資源重復配置與閑置浪費，又可以促進航運主管、司法等部門跨區域和層級數據融通，實現監管“鏈式數字化協同”，提升“整體智治”水平;打造智慧港口、機場、航道等“融合型”新基建，提升上海樞紐在科學決策、運行保障、應急管理等方面智能化、可視化能級;打造航運大數據中心、科創聚集區等“創新型”新基建，形成“產學研用”創新平臺，為航運新基建發展提供智力保障。第二，結合航運數字化應用場景，制定航運數字標準。數字化轉型非封閉生態，需要跨部門、區域、行業數據交換，交互標準將成為市場博弈焦點。因此，上海應探索成立航運數字組織或機構，制定統一的交互標準和共享規則，規避盲目實踐引起“數據孤島”，突破互不兼容瓶頸。同時，依托航運產業鏈上游需求驅動力，助推標準普及并上升為國家標準，提升新標準國際話語權。

（四）營造“法治化”航運營商環境

隨著海事糾紛案井噴式增長，國內外訴辯雙方對解紛方式自愿性、糾紛處理專業性等要求逐步提高。上海“十四五”規劃強調，建設國際海事司法中心、亞太海事仲裁中心，積極打造海事糾紛解決優選地，為此上海應構建分工合理、優勢互補、銜接互洽的多元海事解紛機制，提升糾紛解決市場全球吸引力，實現“吞吐量”航運中心向“定規則”航運中心轉變。首先，打造海事司法品牌。探索設立上海海事高級法院，深化海事“三審合一”實踐，統一司法裁判標準，促進審判質效提升;建立案例發布制度，加強案例指導工作，規避自由裁量權的司法腐敗現象，提升海事司法公信力;在2020年長三角4地高院簽署《一體化協作協議》背景下，加強各海事法院在審判執行聯動、跨域訴訟服務、統一涉海法律適用等方面合作，促進長三角海事司法服務一體化發展。其次，探索海事臨時仲裁和海事調解路徑。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過了關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定，該《決定》作出相關部署，授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政基本規則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施，同時明確了授權立法的性質是對作為上位法的法律、行政法規及作為同位法的部門規章作出“變通規定”。在此背景下，上海國際航運中心法治化營商環境轉型升級，應通過此次改革契機，變通我國現行《仲裁法》尚未承認臨時仲裁的相關規定，制定“海事臨時仲裁規則”，明確仲裁案件受案范圍，設定仲裁員資格準入條件，與司法程序間保持良性互動，發揮臨時仲裁制度低成本、靈活高效、自主性強等優勢;變通我國現行《調解法》設置調解協議需司法確認的相關規定，制定“海事調解規則”，賦予調解協議強制執行力并具備終局性功能，并引入中立評估、專家介入、外籍調解員等機制，發揮調解制度快速化解矛盾、避免訴訟對抗性、維系商務合作等優勢。

（五）打造“高端化”的航運人才高地

未來上海國際航運中心在航運物流、金融、科技、法律等領域將釋放大量人才需求，但是高端復合型航運人才和航運高技能人才的缺口問題，已成為制約航運發展的瓶頸掣肘。十九大報告明確提出：“在人力資本服務等領域培育新增長點，形成新動能”，體現了國家對“產業人才”價值充分挖掘的期待。為此，應在“供給側”和“需求側”同時發力，搭建開放式人才“引育留”全鏈條，著力打造上海航運人才新高地。第一，優化高校航運人才培養模式。以“雙一流”建設為載體，通過校企、中外、雙導師、產學研、滬蘇浙皖高校等多種聯合培養方式，盤活航運教育資源，共建師資隊伍、實習基地，同時結合航運市場需求，以服務需求動力機制，培養航運領域“寬口徑”人才。第二，重構航運高技能人培訓體系。習近平總書記多次強調，“工業強國都是技師技工的大國，我們要有很強的技術工人隊伍”。上海應依托港航方面技術優勢，建設航運高技能人才培養基地，聚焦航運“新基建”等前瞻領域，培養“厚基礎、重能力”工匠型航運技能人才。第三，構建高端航運人才引進機制。探索建立航運人才引進目錄，制定航運復合型人才認定標準。同時，暢通人才引進渠道，做好人才落戶及相關配套服務保障工作。▲

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