黨建引領農村三治協同的現實困境及路徑優化

周鵬飛 張曈

(重慶師范大學經濟與管理學院，重慶 401331)

改革開放以來，中國經濟迅猛發展，城鄉間的人口流動速度加快，農村經濟社會發展發生了翻天覆地的變化。高速城鎮化引起的精英生產力外流和后備管理人才不足等問題，后鄉土社會背景下的農村社會關系工具性、利益性的特征轉變、傳統治理法則的崩潰和管理責任感的消極性等現象。這些都是農村乃至國家治理能力現代化道路上亟待解決的“攔路虎”。

黨的十九大指出，要堅決實施鄉村振興戰略，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，同時提出鄉風文明、治理有效的總要求，這為我國農村治理提供了政策指導和方向指引。三治協同下的農村治理體系也在基層農村的發展進程中不斷被實踐、探索、優化。中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步提出加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平的要求，更深入地闡釋了如何在農村基層實施有效治理，給中國農村現代化治理體系發展指引了具體的前進方向。與此同時，為解決農村治理現代化進程面臨的難題，以基層黨建為引領，實現“自治+法治+德治”三治協同，最終走向鄉村善治的理念和實踐體系正在逐漸形成。

1 三治協同文獻綜述

1.1 自治、法治和德治協同的必要性

大多數學者在自治、法治和德治協同的必要性上達成了共識。姜曉萍、許丹指出，三治協同是動態的三維互動貫通，需要通過機制創新實現三者的融匯共生。王文彬聚焦的是三治協同的多元問題，強調在發揮三治不同作用的基礎上確保有效自治、準確法治、高效德治的深度融合，為鄉村振興、鄉村善治提供必要條件。徐朝衛則從三治協同融合實現鄉村善治角度探討了其必要性，提出了要打造治理平臺的融合、推進協同治理的融合以及謀求空間的融合。

1.2 實施三治協同農村治理模式的必要性

從宏觀視角出發，何陽、孫萍闡述了三治協同農村治理體系建設的時代意義，并將中國農村劃分為傳統農村和已城市化農村，分別討論了兩者在自治、法治、德治方面的建設需求和必要性。從微觀角度出發，侯宏偉、馬培衢分別說明自治對治理主體多元化、治理結構合理化的作用以及德治、法治對內外部規則現代化的促進作用。

1.3 探索健全三治協同農村治理模式的具體實踐

楊海鶯總結了“楓橋經驗”和“桐鄉經驗”的典型案例實踐，“楓橋經驗”呈現的是“黨建引領、人民主體、‘三治’結合、共治共享、平安和諧”為核心特色的一整套的基層治理方略；而“桐鄉經驗”則具有5個特色，即以美好生活為目標、以黨建引領為前提、以三治融合為核心、以群眾參與為關鍵、以機制創新為保障，是“硬治理”與“軟治理”、“元治理”與“協治理”、“智治理”與“巧治理”、“精治理”與“微治理”的融合與互動，具有樣本意義。周學馨、李龍亮提出，在變革中要注意三治之間的邊界，避免出現“越界”情況，同時推進三治協同系統化、一體化發展。謝煒、郝宇青強調，在實踐中要以村民滿意度作為三治協同治理效果評價標準，發現問題，補充短板，真正落實以人為本思想。林星、吳春梅、黃祖輝認為，解決三治困境的重中之重是要優化三治各自內部結構，再結合社會、政治、文化3大路徑來形成多元三治互補結構。

2 農村三治協同中的現實困境

2.1 自治無力

自治無力這一困境的形成，是由于基層黨組織建設層面的村級干部自身素質大多較低，缺乏民主意識和服務意識，進而導致民心不向，威望不高，領導力不強，同時農村精英人員大量流失，農村基層治理主體缺失，后備干部人才不足等問題也導致農村基層組織渙散，阻礙了農村基層自治的推進；并且與制度層面的落實完善程度有關，如民主選舉程序不規范、民主決策流于形式、民主管理意識淡薄、民主監督未發揮實效等導致的干群關系“貌合神離”，這不利于農村基層黨組織領導作用的發揮，更不利于村民認同感的形成。

2.2 法治缺位

法治契合了法治中國的時代要求，是村民自治的基礎、依據和保障，是自治、德治實施的邊界，但農村的法治建設依舊相對薄弱。在基層農村的三治協同實踐探索中普遍存在著村民乃至村干部對農村自治法律不甚了解、缺少法律意識等情況，遇事不知用法律武器保護自己，而是忍氣吞聲或暴力解決。民主決策時重結果輕程序，以致于村民自治權利未能完全落實，政務透明公開未能完全實現，未能以法律平衡利益、規范行為等。

2.3 德治式微

德治在傳統農村社會中具有無可比擬的影響力，是國家極為重視的農村善治進路。其與法治的“硬治理”相對，是一種非正式的“軟治理”，使農村治理具有一定的寬泛性和靈活性。德治倡導以德律己，但隨著經濟的發展以及社會結構的轉型，農村社會關系逐漸趨向復雜化、工具化、利益化，熟人社會下的德治約束環境和傳統治理法則漸近式微，管理責任感也在利己主義的泛濫下日漸缺失，導致農村社會失序，影響農村治理效果。

3 黨建引領下農村社區治理實踐探索——桐鄉模式

3.1 實踐概況

浙江省桐鄉市地處杭嘉湖平原腹地，經濟發展程度高，文化底蘊深厚。自2013年率先開展了以“一約、兩會、三團”及智慧治理為主要內容的鄉村社會治理實踐?！耙患s”指的是村規民約；“兩會”指的是百姓議事會，鄉賢參事會；“三團”指的是百事服務團、法律服務團、道德評判團。桐鄉基層社會治理改革漸次啟動，逐步探索出富有特色的基層農村治理三治協同之路，即以法治為綱、德治為要、自治為本的治理路徑。

3.2 實踐舉措

在鄉鎮政府的統一領導下，整合桐鄉市社會各領域資源，建立多個服務團、評議團等村民自我管理組織，以法治提供依據和保障，以德治進行引導和內化，堅持自治協同的思路以期實現善治目標。具體措施如下。

3.2.1 百姓議事會

浙江省桐鄉市高橋鎮越豐村設立的“百姓議事會”是由村班子成員、村民代表、老黨員及“三小組長”等組成的議事會，旨在與村民合力解決村內大小事務，尊重群眾意愿，依靠群眾做好群眾工作，增強村民參與村務建設的意識。

3.2.2 道德評判團

由越豐村推選出的9位德高望重的村民組成，負責對村里好人好事進行評定，對不文明現象進行監督，對鄰里矛盾進行調解，發揚崇德向善的鄉風文化，減少村內矛盾。

3.2.3 百姓服務團

由村里20多位有一技之長的村民組成，成立義工團、志愿者服務隊，無償為村民解決家中的基礎修繕工作及其它貼心服務。

3.2.4 板凳法庭

桐鄉市屠甸鎮的評審會由當地司法所工作人員、律師及村內有威望的老黨員、老干部與鄉賢志士組成，該鎮探索出的這個社會力量參與糾紛解決的方法，不限開庭地點，上門巡診，調解矛盾糾紛，充分體現以人為本的思想。

3.2.5 烏鎮人家民宿行業協會

由烏鎮從事民宿業的民宿老板、管理者等組成的行業自治團體，以“烏鎮人家”的招牌約束當地旅店規范經營，提高了當地民宿的消防標準、衛生標準和安全系數，同時“烏鎮人家”這塊金字招牌也受到了游客們的信任，提升了店家知名度。

桐鄉市創新基層社會治理體制，由社會管理轉向社會治理，把夯實基層基礎作為固本之策，通過建立適合當地發展的基層組織，讓法治、德治、自治相互協同、各司其職，探索建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代化農村社會治理體制，著力推動農村組織振興，打造充滿活力、和諧、有序的善治鄉村。在桐鄉經驗的推廣和實踐中，三治協同模式也在不斷推陳出新。

4 黨建引領農村三治協同的路徑優化思考

4.1 提高基層自治能力

4.1.1 發揮黨建引領作用

三治有效協同的實現需要基層農村黨組織發揮其基石作用，即整合資源、協調各方。從基層黨組織角度來說，要及時完善村規民約等基本制度，用制度體系保證人民當家做主，充分發揮自治章程、村規民約在農村基層治理中的獨特功能，弘揚公序良俗；同時要從實際出發，與時代接軌，不可照本宣科。要堅持為人民服務宗旨，用實際行動保障村民知情權、參與權、表達權、監督權，確保村民基本權益的實現，讓村民需求有處說，心愿有處訴。此外，基層領導干部要增強民主意識，發揚民主作風，接受人民監督，推行村級事務陽光化、透明化，實施健全務實管用的村務監督機制。

4.1.2 合力監督

國家層面，要實施、健全并簡化鄉村振興考核落實機制。對農村基層領導干部開展鄉村振興實績考核，并將其納入綜合考核評價，既要加強考核結果應用，又要注意減少不必要的行政負擔，避免形式主義或干群關系緊張等問題的出現。加強考核結果應用，注重提拔使用鄉村振興實績突出的干部，樹立先鋒模范；對考核排名落后、履職不力的基層黨委和基層政府主要負責同志進行約談，建立實施常態化約談機制。

村級層面，合力監督能夠有效倒逼基層黨組織自我凈化，要把黨內監督同民主監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力以堅決糾正損害農民利益的行為，嚴厲整治群眾身邊腐敗問題。這不僅可以有效遏制部分公職人員假公濟私、以言代法、以權壓法的情況出現，還可以增強村民主人翁意識與管理責任感，提高其參與村內建設的積極性。

4.1.3 人才吸引

鄉村振興，關鍵在人。三治協同的實現，必須要有人才戰略規劃的助力，村黨組織要實施帶頭人整體優化提升行動。要加強村干部能力素質的提升管理，在本村致富能手、外出務工經商人員、本鄉本土大學畢業生、復員退伍軍人中大力進行培養選拔，逐村摸排分析，實行備案管理。

通過本土人才回引、院校定向培養、縣鄉統籌招聘等渠道，在每個村儲備一定數量的村級后備干部。同時運用激勵機制，吸引留住人才，重視發現和樹立優秀農村基層干部典型，保障基層村干部福利待遇，打通村干部晉升渠道，營造良性競爭氛圍。

4.1.4 農村黨員隊伍建設

在思想上要加強村內黨員教育、管理及監督，推進“兩學一做”學習常態化，引導干部黨員及村內黨員自覺用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦。此外，應注重發揮無職黨員作用，學習桐鄉教育團、評議團方法，設立符合本地特色的村民自治組織。

4.2 加強法治建設

4.2.1 增強基層法治意識

在村內以幫助村民解決實事為目的，加大社會主義法治文化宣傳力度，營造農村法治氛圍，提高農民法治素養，使其具備基本法治理念，學會用合法理性的法律手段解決問題和沖突。農村基層干部及村內黨員要帶頭學法、遵法、守法、用法，以增強基層干部法治觀念與法治為民意識，把基層農村工作納入法治軌道。

4.2.2 健全基層公共法律服務體系

加強村民調解組織建設，建立健全農村糾紛協調機制，設立農村法律機關，為村民提供法律幫扶，加強對村民的法律援助、司法救助和公益法律服務。

4.3 完善德治體系

4.3.1 拓展志愿服務團隊

推進志愿服務合理化、制度化、規范化，增強村民責任意識和奉獻意識。積極發揮新鄉賢作用，引導鄉賢、無職務黨員等加入農村志愿服務團隊，為村民發聲，對村內困難家庭給予幫助，深入推進移風易俗，遏制陳規陋習，抵制封建迷信活動。

4.3.2 宣揚自我道德規范

弘揚新風正氣，抵制歪風邪氣。深入挖掘本村自古傳承的道德規范，取其精華，棄其糟粕，并結合新時代發展要求，吸取優質城市文明及外來文化優秀成果進行創新。強調道德教化作用，引導村民向上向善、孝老愛親，引導村民自我管理、自我教育，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。