銀行破產清算中存款受償機制研究

杜 鵬

當前，在國際金融監管改革的大背景下，存款在銀行清算中的清償順序因其具有影響各利益關聯方損失分配的特點，從而引發了國際上的討論和關注。在銀行破產時，債務清償順序直接影響包含存款人在內的債權人收回債權的概率。對于存款保險基金管理公司而言，存款清償優先能夠在一定程度上降低存款保險基金損失的風險。因此，梳理銀行破產中存款清償順序國際經驗，重新審視我國銀行破產中債務清償的相關規定，對于進一步優化中小銀行風險處置機制具有一定現實意義。

一、國內對銀行破產清償順序的研究綜述

目前國內學者對銀行破產清償順序的研究，多從法律視角展開，集中在破產金融機構立法的國際比較、法律缺陷與沖突、勞動債權清償順序等方面。如：陳向聰（2006）梳理了美國存款保險機構代位受償優先權產生的背景；繆雪（2013）和蘇潔澈（2013）均梳理了英國銀行破產清算的償付順序，區別在于前者主要研究了英國1986年《企業破產法》中債務清償順序，后者主要研究了英國《2009年銀行法》中存款人利益優先的破產清算原則；繆雪（2013）的研究還涉及了俄羅斯金融機構破產相關立法，認為存款保險公司為優先權利人；陳剛（2014）提出德國存款債權優先于勞動債權受償，但未說明優先受償存款的種類及限額，也未涉及其他債權的受償順位。從文獻梳理可以看出，專門研究我國銀行破產清算時債務清償順序的文獻較少，僅個別公開刊文及部分學者的論文中有相關研究，觀點主要有以下三類：一是《商業銀行法》第71條第二款的規定確立了我國銀行破產的債務清償順序，以及個人存款優先保護原則。二是現行銀行破產債務清償順序有待商榷，主要表現在：個人存款償付順序排在對銀行破產負有責任的管理層工資之后；非個人存款作為普通債權排在數額較大的稅款之后，受償幾率較低。三是目前我國存款債權優先權保障力度偏弱，將非個人存款排除在優先受償范圍之外可能有失公平。

二、美國、英國和中國香港的銀行破產債務清償順序研究

本文對美國、英國和中國香港地區關于銀行破產清算償付順序的法規和制度進行了梳理。總體上看，三者均有較為明晰的債務清償順序，且明確了存款優先受償的制度安排，但針對存款保險限額內的存款、超出限額部分的存款、其他存款的具體償付規定有一定差別。

（一）美國：各類存款均享有優先受償權

1.制度規定。美國1993年《存款人優先法案》中明確了“國民存款人優先條款”。條款規定：1993年8月10日之后關閉的投保機構破產清算的債務償付順序為：（1）清算費用；（2）存款負債，包括聯邦存款保險公司（FDIC）的代位受償權；（3）普通或高級負債；（4）次級債務；（5）對股東或其他人員的負債。因此，美國存款負債排在普通債權之前，享有優先受償權。此外，基于《聯邦存款保險法》規定，FDIC在賠付了受保存款后，其取得的代位受償權相對于一般債權人具有優先受償的權利。

2.制度背景。20世紀80年代，美國銀行業和儲貸機構面臨嚴重的金融危機，1982-1992年間，共有1 429家投保銀行破產。在此期間，存款保險基金總損失約348.58億美元，相當于1982年初基金規模的2.85倍。至1991年底，基金規模降至歷史最低點，為-70.28億美元，入不敷出。為減少FDIC的處置成本，1993年，美國將原來并列于普通債權的存款債權受償順位提前，確立存款優先受償權，同時賦予FDIC代位受償優先權。

（二）英國：存款負債受償順次優于大部分其他負債

1.制度規定。英國于1989年頒布《銀行法令》，使原本僅適用于非金融機構的1986年《破產法》也同樣適用于銀行破產。在2002年取消政府債務優先權資格后，參照《破產法》第326條、328條，銀行破產清算時的債務償付順序為：（1）清算費用；（2）稅款及社保；（3）養老金、工資、對金融服務補償計劃（FSCS）的負債、存款保險保障限額內的合格存款；（4）超出存款保險限額的存款或投保機構境外分支機構的存款；（5）非優先債務。由此可見，存款人尤其是存款保險限額內的存款債權利益優先于大部分其他債權人的利益。

2.制度背景。20世紀70年代，英國面臨大規模的銀行危機，由英格蘭銀行出面組織各大清算銀行出資建立了救援基金，共向26家銀行提供了1.2億英鎊的資金援助。但這種臨時性的救助措施具有不確定性，為此，英國國會通過了《1979年銀行法》，決定建立存款保險計劃（DPS），破產機構以存款保險基金在金融機構破產過程中的補償數額為限，形成對存款保險基金的負債義務。《1986年破產法》中，賦予存款保險限額內的存款及對存保基金的負債優先受償權，并將其他存款列為次級優先清償債務。

（三）中國香港：存款保險限額內的存款具有優先受償權

1.制度規定。根據香港《公司（清盤及雜項條文）條例》第265條，銀行清盤時的債務償付順序為：（1）一定限額內的應付職工工資薪金及遣散費、公積金等補償保障；（2）清盤前12個月內已到期應付政府的所有法定債項；（3）存款人在清盤開始時持有的《存款保障計劃》所保限額內的存款；（4）其他債務。此外，《存款保障計劃》第38條明確了存款保障委員會的代位權。

2.制度背景。香港的存款優先受償機制經歷了三個階段的變化：第一階段是1995-2006年，實現從無到有的突破，存款人直接從銀行獲得不超過10萬港元的優先受償權。第二階段是2006-2010年，引入存款保障計劃，存款人先從存款保障委員會獲得10萬港元限額內受保存款的全額償付，存款保障委員會取得代位權，在銀行清盤時就所賠付存款有優先受償權，而存款保障限額以外的存款同其他普通債權一起按比例受償。第三階段是2010年以來，提高保障限額，存款人從存款保障委員會獲得的償付限額和存款保障委員會代位取得的優先受償權限額同步，由10萬港元提高至50萬港元。

三、我國存款受償機制現狀及面臨的問題

（一）我國存款受償機制現狀

目前，我國關于商業銀行破產清算中的存款受償主要依據《商業銀行法》《企業破產法》和《存款保險條例》的相關規定。根據“特別法優先于普通法”原則，商業銀行破產清算首先適用《商業銀行法》第71條第二款規定，即“商業銀行破產清算時，在支付清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用后，應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息”；對于其中未涉及的所欠稅收、非個人存款等，則適用《企業破產法》進行相應調整；我國《存款保險條例》第五條規定“存款保險基金管理機構償付存款人的被保險存款后，即在償付金額范圍內取得該存款人對投保機構相同清償順序的債權。”具體而言，當前商業銀行破產清算中的債務清償順序為：清算費用、所欠職工工資和勞動保險費用、個人儲蓄存款本金和利息（含存款保險基金償付個人存款后的代位受償權）、所欠稅款、普通債權。因此，個人存款享有優先受償權，非個人存款除受保部分能得到存款保險賠付外，其余未保障部分以及存款保險基金取得的非個人存款代位受償權，均需與其他普通債權一起按比例受償。

（二）我國存款受償機制面臨的主要問題

一是關于商業銀行破產清算的法律尚不健全。目前，我國尚未正式制定商業銀行破產清算的專門法律，現行破產清算的具體規定散見于《商業銀行法》《企業破產法》《公司法》《金融機構管理辦法》《破產法司法解釋》和《存款保險條例》等多部法律法規，未形成統一的法律標準。同時，現有的法律法規中，對商業銀行破產清算相關規定較為概括，關于債務清償順序的規定較為粗略，未能同破產法以及銀行機構風險處置實踐形成有效銜接。

二是對存款主體區別對待與債權公平受償原則不符。目前我國商業銀行在破產過程中，僅個人存款本息享有優先受償權。對不同存款主體的區別對待，使得在法律規定上對非個人存款的保護力度明顯低于對個人存款人的保護，不符合公平公正的原則。非個人存款債權受保障力度較弱，取得代位受償權的存款保險基金也將面臨較大損失，與保護存款人合法權益的立法理念存在沖突。

三是商業銀行破產清算順序有待重新梳理完善。依據法律規定，勞動債權清算順序在先，個人存款在后，但當前銀行職工平均工資水平普遍較高，尤其是高級管理人員，不僅工資數額較大，而且對銀行破產負有一定責任，但清算順序卻排在個人存款之前，有待完善。

四、完善我國存款優先受償機制的必要性

（一）非個人存款重要性日益提升，有必要提升保障程度

從目前我國銀行負債結構看，個人存款占比較低，對公、同業等非個人存款占比較高，已成為銀行資金來源的重要組成部分。23家國內主要上市銀行2019年年報數據顯示：非個人存款在總存款中占比平均為64.06%，在總負債中占比平均為53.11%，尤其是股份制銀行和城市商業銀行，非個人存款在存款和負債中占比分別高達80.86%、61.71%，這些對銀行穩健運營及整體金融穩定至關重要。但從受保障程度看，一方面，對公存款雖與個人存款一同受存款保險保障（均為50萬元），但對公存款戶均余額較大，資金保障的覆蓋率較低。另一方面，依據我國現行《存款保險條例》，同業存款不受存款保險保障。同業存款具有規模大、資金鏈條涉及交易對手眾多、傳染性強等特點，在銀行破產時，同業存款僅能與其他普通債權一起在剩余資產中按比例受償，而無其他保障。

（二）優化非個人存款償付順序有利于提升存款保險基金的穩定性

近年來，受實體經濟下行壓力影響，部分中小銀行資產質量和資本充足持續承壓，流動性風險隱患不斷增加。從2020年《中國金融穩定報告》看，全國4 000多家銀行業金融機構中，央行金融機構評級在8級以上的高風險機構共545家，占比超12.4%，主要集中在農村中小銀行機構。在新冠肺炎疫情常態化和經濟下行影響下，銀行經營內外部的風險隱患短時間內難以消除，未來出現部分高風險銀行動用存款保險基金進行風險處置的可能性較大。我國存款保險制度建立時間較短，雖已采用風險差別費率機制，但總體費率水平較低，基金規模增長較慢。同時，為減少市場沖擊，存款保險風險處置大多采用“收購承接”方式。以包商銀行為例，存款保險基金對全部對公、同業大額債權按比例收購，隨后取得該債權的代位受償權。但依據我國現行債務受償規定，非個人存款債權僅為普通債權，償付順位靠后，與其他普通債權一起在剩余資產中按比例受償，受償比例較低，存款保險基金存在損失的風險。若將非個人存款受償順序提前，則存款保險基金從銀行資產中收回的資金將增多，基金安全性將得到更多保障。

（三）清償順序應體現公平及“公益優先于私益”的理念

從形式上看，對存款行為的認定應與存款人類型無關，非個人存款的債權性質與個人存款相同，兩者適用不同的清償順位，與債權平等性原則不符。同時，存款保險基金承擔維護金融穩定這一公共利益職能，將其就非個人存款部分取得的代位受償權與其他普通債權列為統一清償順位，與“公益優先于私益”的理念不符。

五、政策建議

（一）完善商業銀行破產清算法律規范

構建和完善商業銀行破產清算規則，是優先保護存款人權益的前提。我國商業銀行破產清算尚無專門明確適用的法律規制，建議從當前銀行機構風險化解處置的實際出發，在充分考慮兼顧2006年《企業破產法》修訂的基礎上，銜接《公司法》《金融機構管理辦法》《破產法司法解釋》《存款保險條例》等現行法律法規，出臺專門的商業銀行破產清算法律或對現有《商業銀行法》進行修訂完善，制定明確的商業銀行破產清算法律規則。

（二）非個人存款適當優先受償

建議堅持公平受償的法律原則，明確存款人的優先受償地位，不以存款主體區別受償順序。特別是將非個人存款受償順序適當提前，賦予非個人存款人和存款保險基金較為優先的受償權利，盡可能減少風險處置對非個人存款和存款保險基金安全性的影響。

（三）梳理商業銀行破產清算順序

商業銀行破產債務清算順序應從我國國情出發，在確定存款、工資勞保、稅款的償付順序時，最大程度平衡存款人與勞動者、政府等各方利益，維護社會穩定。一是處理好個人存款和勞動債權之間的關系。基于對勞動者權利的保護，可以將工資勞保的清算順序置于個人存款之前，但應在種類、數量上加以限制。例如對銀行高管薪酬清償予以限制，不僅是對已經陷入困境的銀行成本進行控制，而且高管對銀行破產負有相應責任，優先向其支付薪酬不符合權責對等原則。二是兼顧個人存款和非個人存款之間的關系。相對于個人，企業、同業機構能夠更快、更全面地掌握銀行經營情況和風險信息，對市場信號的分析解讀能力更強，對潛在的市場風險反應也更為靈敏，而個人通常由于信息不對稱處于弱勢地位，個人存款對儲戶個體甚至整個家庭都至關重要，更應優先償付。因此，將非個人存款受償順序適當提前，但也不宜與個人存款同等受償順序甚至優先于個人存款。