關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法調(diào)整范圍、功能定位和基本框架的思考與認識

崔 琳

明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的調(diào)整范圍是確保法律起草針對性的重要前提。根據(jù)法律擬調(diào)整范圍，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的主要功能，并據(jù)此明確法律草案的基本框架，是開展立法起草工作的基礎(chǔ)。

一、關(guān)于立法的調(diào)整范圍

（一）從現(xiàn)行法律政策規(guī)定看。按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟，涵蓋社區(qū)性集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營、專業(yè)性合作經(jīng)濟組織合作經(jīng)營，以及農(nóng)村供銷合作社合作經(jīng)營等多種具體實現(xiàn)形式，表現(xiàn)在實踐中，其組織載體包括社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社、農(nóng)村信用合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等多種類型。針對不同類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體，國家通過制定相關(guān)部門法分別予以規(guī)范。比如，從事同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售等業(yè)務(wù)的農(nóng)民組成的跨社區(qū)專業(yè)合作社由《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)范，原農(nóng)村信用社改制的農(nóng)村商業(yè)銀行由《商業(yè)銀行法》規(guī)范，規(guī)范供銷合作社發(fā)展的《供銷合作社條例》也正在制定中。

2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社。2020年頒布實施的《民法典》也將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人明確為不同于城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟組織法人的一類特別法人。綜上可以推斷，從現(xiàn)行法律政策框架看，當前亟需通過立法來規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，僅指通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成的社區(qū)性經(jīng)濟組織，不應包括農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村供銷合作社和農(nóng)村信用合作社。

（二）從地方立法實踐看。從地方先行制定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)條例看，其立法的調(diào)整對象主要是：在生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊及原人民公社基礎(chǔ)上通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革形成的以土地集體所有為核心的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社）。如1992年出臺的《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》中明確，“本條例所稱的村經(jīng)濟合作社，是指在農(nóng)村雙層經(jīng)營體制下，集體所有、合作經(jīng)營、民主管理、服務(wù)社員的社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。2020年出臺的《黑龍江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》中規(guī)定，“本條例所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指在集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭分散經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，土地等生產(chǎn)資料歸全體成員集體所有，具有公有制性質(zhì)的農(nóng)村社區(qū)性經(jīng)濟組織”。

二、關(guān)于立法的主要功能

從我國集體經(jīng)濟的演變歷程看，闡釋農(nóng)村集體所有的各類資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其管理經(jīng)營機制等，需要《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》以及正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等多部法律法規(guī)共同規(guī)范。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的功能定位應是有所為、有所不為，即重點對集體經(jīng)濟組織的基本特征和運行機制進行規(guī)范，主要包括：明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人屬性，構(gòu)建符合國情農(nóng)情的集體成員管理制度，建立符合市場經(jīng)濟和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的內(nèi)部運行機制，明確針對集體經(jīng)濟發(fā)展特點的優(yōu)惠扶持政策，以及構(gòu)建保障有力的管理服務(wù)機構(gòu)體系等。而對于集體經(jīng)濟組織成員如何依法承包集體土地、如何依法享有宅基地權(quán)益等，應主要由《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律以及宅基地相關(guān)管理制度共同規(guī)范。

三、關(guān)于草案的基本框架

按照以上思路，根據(jù)起草領(lǐng)導小組兩次全體會議精神和起草工作小組兩次集中研討情況，建議《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法草案》分8章起草。具體規(guī)范內(nèi)容如下：

第一章是總則，主要規(guī)范立法的目的依據(jù)、調(diào)整對象和法律地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織原則、財產(chǎn)與責任、集體資產(chǎn)范圍、組織功能、業(yè)務(wù)范圍、支持措施、管理和指導服務(wù)機構(gòu)等。

第二章是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的確認和設(shè)立，主要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的確認和設(shè)立條件，組織的章程、名稱、住所、設(shè)立大會、登記注冊等。

第三章是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，主要規(guī)范初始成員組成，新加入成員身份的取得、排除標準、喪失標準及程序，以及成員名冊和成員權(quán)利義務(wù)等。

第四章是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，主要規(guī)范成員大會、成員代表大會、理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)的召集與主持、議事規(guī)則、表決程序，主要經(jīng)營管理人員、理事、監(jiān)事的職責和禁止行為等。

第五章是集體資產(chǎn)管理和收益分配，主要規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理和財務(wù)管理制度，未承包到戶、由集體統(tǒng)一管理運營的經(jīng)營性資產(chǎn)收益權(quán)量化、收益分配和審計監(jiān)督等。

第六章是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的變更、終止，主要規(guī)范合并、分立、變更、解散、清算、改制、注銷、重整等。

第七章是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的扶持措施，主要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財政、稅收、金融、土地和人才等其他支持措施。

第八章是法律責任，主要規(guī)范集體經(jīng)濟組織主要負責人、登記部門的法律責任，違規(guī)擔保、違法舉債分配的法律責任，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份認定的行政處理、司法審查、救濟途徑等。