關于農村集體經濟組織法人特別性的思考

鄭慶宇

農村集體經濟組織，是具有中國特色的農村組織形式，我國《民法典》明確其為獨立于營利法人和非營利法人之外的特別法人，其既肩負著維護集體所有制的政治使命，也承載著發展新型集體經濟、促進農民共同富裕的重要功能。相較于其他法人，其特別性主要體現在七個方面。

一、公益性與營利性并存

一方面，農村集體經濟組織具有較強的營利性，通過對外出租、投資入股等方式創收，增加集體收入。據統計，2019年全國村集體經濟組織總收入為5683.39億元，其中經營性收入為1770.61億元，占比31.2%。另一方面，農村集體經濟組織又具有明顯的公益性。據統計，2019年全國農村集體收益用于公益性基礎設施建設的投入為1424.40億元，村級組織支付的公共服務費用216.80億元。如天津市西青區付村集體經濟組織通過物業租賃、商業用房租賃、金地項目合作等方式發展集體經濟，2020年，村集體總收入為6900萬元，公益事業和公共設施等方面的支出為1942萬元，占比28.3%。其中，村民養老、福利發放、醫療保險和醫療報銷等公益性支出合計1806萬元；公共設施支出136萬元。此外，農村集體經濟組織還通過集體資產收益分紅增加成員的財產性收入。據統計，2019年全國村集體經濟組織共為成員分紅571.2億元。

二、財產的不可分割性

農民集體財產的形成有其特殊的歷史原因和制度安排。《民法典》規定農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有，這些財產具有專屬性，不能根據成員或集體的意志任意處置。集體經濟組織法人管理的財產并非法人所有的財產，其使用受到嚴格限制，成員退出時不能請求分割，即農村集體經濟組織的財產歸集體成員所有，其本質是發展一塊屬于公共的不可分割的資產。這使其從本質上區別于《公司法》《農民專業合作社法》所規范的公司、專業合作社等建立在私人產權之上的法人組織。這些法人組織的形成基于股東（社員）的認繳出資，股東（社員）退出時可根據其實繳資本或非貨幣作價資本以貨幣的形式對法人財產進行分割。

三、成員的社區封閉性

農村集體經濟組織成員沒有入社自由，其成員的界定具有社區封閉性，這使其從根本上區別于《農民專業合作社法》所規范的農民專業合作社法人（五名以上符合條件的公民、企事業單位或者社會組織可設立專業合作社）。農村集體經濟組織成員身份的取得需要統籌考慮戶籍、土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，由成員集體審議確認，份額或股份只能配置給社區范圍內的成員，這既是為了保證土地等資源性資產不流失，捍衛集體所有的公有制屬性，也是為了確保本集體成員的財產性權利。而《公司法》所規范的公司等營利性法人，股東身份通過對法人讓渡私人財產權而獲得，表現出自主性、有償性、開放性等特點。股東權利基于出資，利益分配、權利行使與該股東出資比例相掛鉤，表現出變動性、資合性等特點。

四、資產經營利用具有社區性

《民法典》賦予農村集體經濟組織經營、管理集體資產的權能，其通過經營、管理集體資產獲取收益，以更好地服務本集體及其成員。經營性資產股份合作制改革為農村集體經濟組織開展自主經營提供了制度依據，但經營范圍受到嚴格限制。實踐中，農村集體經濟組織經營活動主要以社區內集體資源出租、物業設施出租、資產入股等形式體現。例如，安徽省復興村積極盤活閑置的土地資源，將60畝集體小林場對外出租，年租金收入0.6萬元；將60畝集體荒山承包給個體經營辦廠，年租金收入1萬元；吉林省東風村通過建物業、收租金的形式，從事社區性強、風險性小、收益穩定的行業；江蘇省華西村通過村集體再投資設立公司的形式，參加金融、鋼鐵、紡織化纖、高新技術等競爭性行業。

五、土地等資源性資產不能對外承擔責任

農村集體經濟組織的原始財產，來源于社會主義改造時農民加入合作社投入的土地等生產資料。經過60多年的發展，特別是2016年全面開展農村集體產權制度改革以來，農村集體經濟組織法人經營管理的財產除了土地等資源性資產外，還包括多年積累的經營性資產以及財政投入形成的資產。因此，農村集體資產，特別是集體土地呈現出歷史性、多元性和復雜性，承擔著保障集體和成員基本權益的功能作用，這不同于《公司法》《農民專業合作社法》等規范的公司、專業合作社等營利性法人，可以其全部財產對外承擔責任。農村集體經濟組織法人對外承擔責任的財產只限于集體經營性資產，而集體土地等資源性資產不能對外承擔責任。

六、權益分享以戶為單位

按照《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律，農村集體經濟組織成員以戶為單位享有集體的土地承包經營權、宅基地使用權、經營性資產收益分配權，土地承包經營權證、宅基地使用權證、集體經營性資產收益分配證（股份或份額證）也均以戶為單位頒發，這使其明顯不同于《公司法》《農民專業合作社法》所規范的公司和專業合作社以個人為單位分享股東（社員）財產權益。此外，實踐中許多農村集體經濟組織采取戶代表大會制度，而公司法人的股東大會和農民專業合作社的成員大會均不存在成員戶或股權戶的概念。如天津凌莊子村采取雙重審議標準，即“成員代表大會討論通過，戶代表大會簽字確認”。成員代表大會一般每5到10個成員戶推選出一名成員代表組成，對一般事項表決，成員大會僅對章程修改、成員進出等重大事項表決，戶代表大會較成員大會更易召集，較成員代表大會更有廣泛代表性。

七、不適用于破產終止

從農村集體經濟組織承擔的多元化社會功能來看，除非基于行政區劃調整涉及合并、分立、撤銷等解散事由，其不能解散。這使其根本不同于《公司法》《農民專業合作社法》所規范的有限責任公司和專業合作社，可以因資不抵債而按照《破產法》相關規定清算解散。當然，從市場交易安全和保護債權人利益的角度來看，對于陷入債務危機、資不抵債且明確缺乏清償能力的農村集體經濟組織而言，也應當作出相應的制度安排。在立法中，可借鑒《破產法》中的重整程序，對如何重整作出相關規定。