關于農村集體經濟組織立法緊迫性的思考

晏 妮

2016年中央部署農村集體產權制度改革后，各地陸續成立50多萬個新型農村集體經濟組織。地方普遍反映，農村集體經濟組織的組織機構、成員權利、資產管理、運行發展等迫切需要通過立法進行規范。2018年9月，十三屆全國人大常委會立法規劃將農村集體經濟組織法列為第三類立法項目，近年中央一號文件也對抓緊制定農村集體經濟組織法提出明確要求。

一、農村集體經濟組織立法的必要性

（一）鞏固黨在農村執政基礎的迫切需要。習近平總書記指出，“把發展壯大村集體經濟作為基層黨組織一項重大而又緊迫的任務來抓，增強基層黨組織的凝聚力，提高村級組織服務群眾的能力”。農村問題關系到國家長治久安，在當前公共財政無法全面覆蓋農村的情況下，農村集體經濟作為支持農村公共事務和公益事業的有益補充，對于加強政府與農民的聯系，完成政府賦予的社會經濟目標，鞏固農村基層政權等具有重要作用。應當積極推進農村集體經濟組織立法，為鞏固黨在農村的執政基礎，維護社會主義公有制，促進共同富裕提供制度保障。

（二）規范農村集體經濟組織運行的迫切需要。2016年《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），要求從2017年開始，力爭用5年左右時間基本完成股份合作制改革。目前全國已建立53萬個新型農村集體經濟組織，并在農業農村部門領取《農村集體經濟組織登記證》，賦予18位全國統一社會信用代碼，初步具備市場主體地位。目前公司、專業合作社等市場主體都有專門法律，但農村集體經濟組織還沒有專門的法律進行規范，其運行過程中有很多問題亟需解決。

（三）引導新型集體經濟健康發展的迫切需要。發揮好農村集體經濟組織的功能作用，盤活利用集體資產資源，是推進鄉村振興的重要基礎。農村集體經濟組織作為農村集體資產所有權的行使主體，管好用好6.5萬億集體賬面資產和65.5億畝土地資源責任重大。從各地實踐看，集體經濟發展較好的領域主要是物業經濟、資源出租，而在工商業等競爭性行業，其競爭力明顯不足。為引導基層積極穩妥發展集體經濟，迫切需要通過立法明確其經營范圍，并對如何有效防范風險作出規定。

（四）維護億萬農民集體成員權益的迫切需要。目前全國已確認農村集體經濟組織成員約9億人，必須維護好他們的合法權益。通過立法明確擁有農村集體經濟組織成員身份是享有土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利，以及選舉權、被選舉權等民主權利的前提。完善農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能，是深化農村集體產權制度改革的重要任務。目前由于沒有具體法律條文規范，集體成員股份有償退出、抵押、擔保、繼承等權能還沒有完全得到實現。

二、加快農村集體經濟組織立法進程的可行性

（一）近年中央文件為集體經濟組織立法提供了政策基礎。《意見》明確提出，抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律。2017年至2019年的中央一號文件也對農村集體經濟組織立法提出了明確要求。2018年農業農村部會同中國人民銀行、國家市場監督管理總局發布《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》，規范農村集體經濟組織登記賦碼工作，確保其正常開展經營管理活動。2020年農業農村部制定出臺《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，為集體經濟組織規范運行提供了重要依據。這些重大政策為立法奠定了較好的政策基礎。

（二）地方立法的積極探索為集體經濟組織立法提供了實踐基礎。2014年以來，上海、江蘇、浙江、廣東等省市先后出臺農村集體資產監督管理條例、經濟合作社條例，對集體資產的范圍、權屬、經營管理等作出規定。2020年黑龍江省出臺《黑龍江省農村集體經濟組織條例》；今年四川省出臺了《四川省農村集體經濟組織條例》。這些地方探索為制定農村集體經濟組織法提供了必要的立法實踐。

（三）《憲法》《民法典》為集體經濟組織立法提供了基本依據。《憲法》明確，農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，這是我國農村的基本經營制度。《民法典》明確農村集體經濟組織是一類特別法人，依法取得法人資格。這兩部上位法已經明確了農村集體經濟組織的法律地位，賦予了農村集體經濟組織對土地等資產和資源行使集體所有權的權利，為農村集體經濟組織立法提供了基本的法律遵循。

三、農村集體經濟組織立法亟需規范的主要內容

現階段開展農村集體經濟組織立法，不可能一次性解決所有問題，應聚焦實踐需要，有針對性地對若干重大問題作出規范。一是農村集體經濟組織的特別法人屬性。主要包括明確農村集體經濟組織調整范圍、法人財產、對外承擔責任方式、成立變更等方面的獨有特征。二是農村集體經濟組織的經營范圍。主要包括明確農村集體經濟組織功能作用、業務范圍、經營活動開展方式等。三是農村集體經濟組織成員制度。主要包括規范成員身份取得、喪失的基本條件、一般程序，以及明確成員的權利、義務等。四是農村集體經濟組織運行機制。主要包括規范成員（代表）大會、理事會、監事會等內設機構的產生、職權及議事規則，明確集體經營性資產量化方式、集體資產管理和收益分配機制等。五是農村集體經濟組織扶持政策。主要包括制定支持農村集體經濟組織發展的財政、稅收、金融、土地、人才等方面的措施。六是農村集體經濟組織管理服務機構。主要包括明確各級集體資產監督管理委員會及其辦事機構設立、運行、監管等方面要求。