關于改革后農村集體成員家庭新增人員能否自然取得成員身份的認識

馮丹萌

農村集體經濟組織成員身份確認是涉及農民財產權利的基礎性問題。2015年以來，各地貫徹落實《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）和2017年、2019年中央一號文件有關“確認農村集體經濟組織成員身份”的要求，共確認集體成員約9億人，為保障集體成員權益奠定基礎。隨著時間的推移，改革后集體成員家庭新增人員能否自然取得成員身份，成為深化改革和農村集體經濟組織立法中的焦點問題。

一、改革中集體成員身份確認的做法

全國農村集體產權制度改革試點中，各地均按照《意見》要求，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，開展農村集體經濟組織成員身份確認工作。許多省根據自身特點，在省級農村集體產權制度改革試點方案中，進一步明確成員身份確認的程序和原則。實踐中，一般由縣級制定農村集體經濟組織成員確認辦法，明確縣域范圍內確認成員身份的基本步驟和條件。各村制定本村集體經濟組織成員身份確認實施方案和具體辦法，細化成員身份確認的條件，經農村集體經濟組織成員（代表）大會討論通過，決定是否為成員。

各地集體成員身份確認大體上分為五類：

第一類：戶籍在本村，且長期（主要指以該村為經常居住地，且作為其生活中心的具有密切關系的一種穩定狀態，下同）在本村生產生活，原人民公社、生產大隊、生產隊的成員，直接予以確認；

第二類：戶籍在本村，且長期在本村生產生活，父母雙方或一方為集體成員的人員，直接予以確認；

第三類：戶籍在本村，且長期在本村生產生活，與集體成員有合法婚姻關系或集體成員依法收養，直接予以確認；

第四類：原戶籍在本村，父母雙方或一方為成員的全日制大中專在校學生、解放軍、武警部隊的現役義務兵以及因刑事犯罪被判入獄的人員等，直接予以確認；

第五類：戶籍不在本村，與集體成員有婚姻關系的外嫁女、入贅男，以及戶籍在本村的掛靠戶、部分退伍軍人等，這部分群體需要經過農村集體經濟組織成員（代表）大會討論表決，確定是否為成員。

二、對改革后成員家庭新增人員是否自然成為集體成員的不同觀點

關于改革后集體成員家庭新增人員的成員身份確認問題，目前主要有兩種觀點：

第一種觀點，集體成員家庭新增人員可以不通過程序自然獲得成員身份。理由是農村集體經濟組織具有社會保障功能，不僅要對集體經濟組織成員承擔社會保障，而且對成員的新生子女和新嫁入的媳婦、新入贅的女婿等都要承擔一定的社會保障職能。因此，為了農村集體經濟組織成員的合法權益，集體成員家庭新增人口應自然取得成員身份。

第二種觀點，農村集體經濟組織成員的確認在任何情況下都要有程序，由本人提出申請，經農村集體經濟組織成員大會或代表大會表決通過。理由是集體成員家庭新增人口首先是家庭成員，能否成為集體經濟組織成員，要綜合考量其戶籍、是否在本集體生產生活、是否對集體有貢獻，以及法律、法規等相關規定進行確認。

本人贊同第二種觀點，主要理由是，明確成員確認的程序和條件，可以讓農村集體經濟組織新增成員的確認更加公開、透明，既能夠保證符合條件的人員有序進入，也可以避免不符合條件的人員鉆制度空子。此外，從國際相關經驗看，與我國農村集體經濟組織高度相似的以色列基布茲（一種集體社區），針對原始成員家庭新增人口獲得成員身份也有嚴格的程序要求。如對于原始成員的子女，要滿一定年齡后才可以提出加入基布茲的申請，并必須經過全體成員的2/3以上同意，才可以成為基布茲成員。

三、關于立法中規范集體成員的思考

為鞏固農村集體產權制度改革成果，保障農民集體成員權利，建議在立法中設立“成員”章節，規范初始成員組成、成立之后取得、成員名冊、成員權利、成員救濟等內容。

（一）初始成員組成。從農村集體產權制度改革的實踐看，成員身份確認與集體經濟組織的成立息息相關。因此，在立法中應設立“初始成員組成”一條，規范各村在農村集體產權制度改革基準日，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素確認的農村集體經濟組織成員，將其明確為“初始成員”。

（二）新增成員身份的取得。對于農村集體產權制度改革后初始成員家庭新增人員是否為成員，在立法中應設立“成立后取得”一條，明確相關確認條件。在確認條件中，規定改革之后初始成員家庭的新增人口，首先應具備戶籍在本村且長期在本村生產生活，同時父母雙方或一方為集體成員、或與集體成員有合法婚姻關系、或為集體成員依法收養等的中國公民，經書面申請，由本集體成員（代表）大會表決通過后，方可取得農村集體經濟組織成員身份。

（三）集體成員名冊。為有效保障成員權利，迫切需要加強農村集體經濟組織成員管理。因此，必須抓緊建立健全成員名冊，記載成員的姓名、性別、身份證號等。農村集體經濟組織以戶為單位頒發成員證書。

（四）集體成員的權利和義務。農村集體經濟組織成員享有的權利包括：一是具有完全民事行為能力的成員享有參加成員大會，并選舉和被選舉為成員代表、理事會成員、監事會成員的權利。二是依照法律和章程規定行使表決權。三是監督集體資產經營管理活動、提出意見和建議的權利，有權查閱、復制財務會計報告、會議記錄等相關資料。四是依法依規承包經營土地等集體資產、使用宅基地及享有其他集體資源性資產權益。五是依法依規享有集體經營性資產收益分配權。六是享有集體提供的公共服務、集體福利的權利。七是在同等條件下享有承擔集體資產對外招標項目的優先權等。

農村集體經濟組織成員承擔的義務包括：一是遵守集體經濟組織章程和各項規章制度，執行成員（代表）大會和理事會的決議。二是關心集體經濟組織的生產經營和管理活動，維護集體經濟組織的合法權益。三是依法依約開展集體資產承包經營。四是積極參加集體經濟組織公益活動等。

根據成員確認類型的不同，初始成員與農村集體經濟組織成立后取得的成員在權利和義務上也具有一定區別，下一步，將繼續深入研究，在立法中明確其權利和義務的異同。

（五）集體成員救濟制度。目前，現行法律沒有為農村集體經濟組織成員身份確認中產生的爭議提供公權力介入的救濟途徑，立法中應設立相應的救濟制度。一是法律應明確規定農村集體經濟組織對當事人是否具有集體經濟組織成員身份的確認行為具有可訴性。當事人可以就其單獨提起訴訟，也可在相關權益爭議糾紛中提出確認村組成員身份的訴求。二是在制度設計上，可以將單獨提起訴訟的集體經濟組織成員身份確認案件納入民事訴訟特別程序中，作為特別程序的一種類型。對于分歧較大的，要到當事人所在的集體經濟組織進行調查，必要時要由法院組織成員（代表）大會重新進行公開表決。三是法院再綜合各方面情況進行調解或裁判。