印尼《綜合性創造就業法案》或將影響森林治理

文 何 璆

雅加達郵報2020年9月25日報道，過去10年間，印度尼西亞政府通過實施“減少森林砍伐和森林退化所致排放量”（REDD+）項目，在遏制毀林和減少碳排放等方面作出了巨大努力，并取得了相當成果，由此獲得了聯合國綠色氣候基金（GCF）和挪威政府1.241億美元的資金支持，這證明了國際社會對印尼提升森林治理能力的信心。然而，印尼政府在遏止毀林方面仍然任重道遠，不但毀林和土地糾紛仍然存在，而且經濟發展的需求可能會破壞森林治理體系。印尼眾議院于10月5日通過的《綜合性創造就業法案》或將改變之前的林地管理機制。

該法案將修訂79項現行法律，涉及1200項條款，以此加快經濟改革步伐，改善投資環境以吸引更多外資，其中最受關注的4項條款包括：1）法案第18條修訂了第26/2007號國土空間規劃有關條例，規定中央政府將是解決土地和森林許可沖突的唯一權力機構；2）取消了對企業頒發營業執照所需的環境影響評估（Amdal）和其他環境許可證；3）法案第23條對第32/2009號環境保護和管理法律進行了修改，提出由中央政府開展環境可行性研究，并將此作為頒發營業執照的必要條件；4）將取消所有允許人們在法庭上挑戰環境許可證的機制，從而使中央政府成為自然資源部門的唯一監督者和執法者，如果企業被控違反了環境法規和協議，企業僅需向中央政府做出交代。該法案旨在將環境管理權和許可證發放權收歸中央，削弱地方政府對土地和森林等自然資源的控制權。這將推翻當前中央政府和地方政府共同行使許可權和監督權的森林治理制度。

中央政府的此次集權值得關注。有專家認為，盡管最近在REDD +籌資方面取得了成就，但這并不代表政府有能力公正、和平地解決企業與普通公民之間的沖突。印尼土地改革聯盟（KPA）在新冠疫情期間記錄了至少9次土地利用沖突，其中大部分涉及被指控侵犯公司特許權的當地居民。此類糾紛不僅僅體現在法律層面，還顯示出土地和森林的特許經營使當地居民邊緣化。同時，一項由《Tempo》雜志、Betahita、Mongabay、Malaysiakini和Auriga Nusantara進行的合作調查顯示，紙漿和棕櫚油公司是2019年森林大火的始作俑者。專家通過衛星圖像分析和對特許權經營地點的實地考察發現，這些公司已經耗盡了泥炭地森林資源，開始種植人工林，導致林火發生并迅速蔓延。

為避免野火風險，現行法規禁止開采和耕種泥炭地。因為耕作前期瀝干的泥炭沼澤，在干旱季節更易燃燒。泥炭沼澤因富含碳，其火災通常比森林火災的影響更為嚴重。由于執法環境寬松，去年大多數引發林火的公司都成功逃避司法審判。然而侵犯森林特許權的農民卻遭到逮捕并受到懲罰。鑒于這種對公司的明顯袒護以及政府不愿建立公正的森林管理體制，一旦新的綜合法案實施，權力進一步集中，可能會導致印尼自然資源遭到更加過度的開發。

如今，監管技術早已不是制約森林可持續經營管理的主要問題。與10年前相比，如今印尼在廣泛運用森林監測技術和大數據輔助森林經營管理、衛星圖像技術和林火預警以及防范與滅火能力等方面均有大幅提升，這為建立公平的土地所有權制度和良好的造林實踐創造了技術條件，使監管變得更加容易。然而政府部門無法實現“堅持可持續管理，在土地利用糾紛中給民眾以支持”的承諾卻成為一個最重要的問題。如果政府可以建立爭端解決機制，承認當地人的土地和森林權利，就可以將森林管理提升到一個新的水平。此外，政府還應要求公司在利用土地時運用更可持續的方法，避免濫伐和引起林火；鼓勵企業開展造林活動并重新利用閑置土地，停止開發受保護林地、排干泥炭沼澤；與當地人建立有益的伙伴關系。公司不僅要為中央財政作出貢獻，還應該為改善經營地居住人民的福利作出努力。

有專家認為，盡管地方政府不再負責發放許可證和執照，但仍應在森林監督工作中發揮作用，幫助中央政府監管公司，并確保企業踐行可持續的經營方案，畢竟地方官員和當地居民在直接保護森林資源中具有優勢。如果中央政府不改善其在森林管理中的作用，只會導致更多濫砍濫伐和森林火災發生，造成更多的經濟損失。