日本最新《環境白皮書》：從生物多樣性保護和可持續利用角度加強國土保護與管理

文 王燕琴

日本環境省網站2020年6月12日公布了2019年度《日本環境白皮書 · 循環型社會白皮書 · 生物多樣性白皮書》。其中《生物多樣性白皮書》介紹了日本在2019年度生物多樣性保護和可持續利用方面的具體工作，并從生物多樣性保護和可持續利用角度介紹了日本國土保護與管理措施的實施情況。

一、生態系統網絡形成及主要生態系統生物多樣性保護

日本強調，應促進優美自然環境地區的有機連接，促進生態網絡的形成，從而創建能保證生物棲息繁衍的空間。因此，重要地區的保護、自然恢復項目的開展以及綜合保護森林、山村、河流和海洋（以下簡稱“森里1川海”）以提高人們生計等措施至關重要。為此，日本環境省與有識之士共同啟動了“連接森里川海與自然共生”項目。環境省2015年度在全國約50個地方舉辦了相關接力論壇，并根據與會者意見，于2016年9月宣布了“森里川海”倡議。

“森里川海”倡議的目標包括：1）保護“森里川海”的生物多樣性，使人們更能享受大自然的恩惠，并且恢復“森里川海”的多種功能，建設繁榮社會；2）創建一個人人都可享受“森里川海”福利的社會，因為人類不僅生活依賴于“森里川海”，也需要通過改變生活方式來保護“森里川海”，謀求有意識的社會變革。

為實現上述目標，環境省提出應遵循以下原則：1）在人口減少、老齡化社會和勞動力短缺條件下，推進創新的生活方式和高效的工作模式；2）通過促進對自然資本的管理創造就業機會，并加強區域間聯系，通過利用可再生能源促進自產自銷，創立自立自足的地域經濟，并為提振地方經濟作出貢獻；3）“森里川海”不僅要為當地帶來福利，還應造福于全體國民，創造一個能為后代提供福祉的社會；4）“森里川海”應密切相連，消除縱向分割，加強各相關方和區域間的進一步合作；5）盡可能設定簡單易懂的目標，促進民眾對此的理解，同時加強與地方政府合作；6）關于災害對策和推進農林漁業發展措施，需在保護“森里川海”豐富的生物多樣性和享受其帶給人們恩惠的前提下實施。基于此，日本政府推出10個示范區，開展“森里川海”保護和恢復項目，以期構建多種資源循環且相互支持的“區域循環共生圈”（圖1）。

1.稻田、水渠和池塘等水生生態系統

為保護稻田、水渠和池塘等水生生態系統網絡，日本政府號召當地民眾積極參與保護行動，在農業生產和基礎建設中保護生物多樣性。這不僅有利于對生活環境開展綜合治理，還能促進農業多種功能的發揮，形成極具魅力的田園景觀。在此過程中，日本政府有效利用具有豐富生物多樣性的地方資源，大力支持農山漁村的村落建設，將此作為教育基地和觀光場所。同時，對農村地區生物及其生境開展調查，研究探討稻田和水渠等水生生態系統的治理方法，從而推動生物多樣性保護。

2.森林生態系統

森林具有極其豐富的生物多樣性，是一種重要的生態系統。為持續發揮森林的多種功能，日本政府通過森林整備，實施了適度造林和間伐等措施，同時根據自然條件營造了針闊混交林和復層林，推進健康的、多樣化的森林的建設。此外，為發揮森林的公益功能，確保對森林進行保護，在適當利用保安林和運用林地開發許可證等制度的同時，還通過治山項目繼續對山區周邊的生態系統加以維護，對荒廢山地進行恢復和治理，對功能減弱的森林進行維護。同時，還采取了綜合措施預防松毛蟲和野生鳥獸引起的森林災害，推進實施森林防火措施。

日本政府開展各種森林體驗活動，包括吸引公眾深入了解并關注森林與人類生活及其環境之間關系的“森林環境教育”活動、市民和志愿者團體等在深山區實施的“山林保護與利用”活動等。這不但推進了森林的多種利用，而且針對這些活動開展了有針對性的森林整備。另外，通過支持企業和森林志愿者等組織機構開展各種森林建設，推進綠化活動，促進了國民參與森林建設事業。為了將森林監測數據有效應用于“蒙特利爾進程”2報告中，日本政府在對森林資源繼續進行監測的同時，還開發了時間序列數據分析方法。

根據《國家戰略》和《農林水產省生物多樣性戰略》（2012年2月修訂），日本政府不但實施了森林生態系統調查和可持續利用措施，推進了森林生物多樣性保護，而且在國有林中的原始森林、珍稀野生生物生長棲息的保護林”以及在以原始林和保護林為中心所形成的生態網絡中建設可供野生動物遷移的“綠色走廊”，加強了對野生動物的監測調查工作，從而繼續推進對森林的適度保護和管理。

在國有林領域，日本政府為維護和塑造自然環境，致力于多層林和天然林的培育，并積極引進闊葉樹，推動開展多種多樣的森林經營活動。同時，通過保護管理擁有優良自然環境的森林，以及促進國有林場的有效利用，積極推動民間團體參與自然恢復活動。此外，為防止森林中的野生鳥獸受害，政府與當地社區合作，實施了廣泛且有計劃性的防控狩獵措施，并取得一定成效。

3.河流生態系統

日本政府倡導“多自然河流建設”，推進對所有河流的開發與治理，加強河流保護。一方面，日本政府與參與河流建設的各相關團體合作，推進濕地保護恢復以及魚道整備等自然恢復項目，并通過舉辦“從水岸開始的生態系統網絡全國論壇”等，推進以河流為中心的廣域生態系統網絡的形成。另一方面，在災后恢復項目中，政府根據“保護美麗山川的災后重建基本方針”，已完全實現河流環境保護和恢復目標。

此外，政府還實施了“河流水岸狀況普查”，以調查棲息生長在河流、水庫和湖泊等地的生物狀況，并將調查結果納入河流環境數據庫，供民眾查詢。同時，對擁有世界上最大規模實驗河流的土木研究所自然共生研究中心實施的河流和湖泊自然環境保護與恢復項目給予支持。

4.濕地生態系統

沼澤和河灘等濕地是各種動植物棲息和生長的重要場所。但由于這些濕地在日本全國范圍內逐漸減少和退化，有必要加強保護，并采取相應措施修復和恢復濕地。2016年4月，日本發布了《從生物多樣性角度看濕地的重要作用》報告，強調濕地及其周邊生物多樣性的重要性，受到公眾廣泛關注和高度重視。為此，日本政府與多個生物多樣性保護團體合作，積極推進濕地保護、濕地恢復和魚道整備等自然恢復項目的實施，形成以河流為中心的廣域生態系統網絡。

2019年2月，“森里川海”保護和恢復項目成果研討會順利召開，環境省表示，2019年度在日本全國繼續跟進10個地區。為支持當地活動，創建了以參與者為主體的多個合作平臺，并加強人才培養，同時加強“森里川海”倡議的相關宣傳。早在2018年度，環境省制作完成了《我愛“森里川海”》讀本，并于2019年度捐贈給2萬多所學校的圖書館。通過一系列普及、推廣和自然體驗等活動，使人們認識到建設與“森里川海”相連區域共生圈的重要性。

二、重要保護區管理

1.自然環境保護區等

根據《自然環境保護法》（1972年第85號法律），日本保護區包括國家指定的原始自然環境保護區、自然環境保護區、近海海底自然環境保護區以及都道府縣根據條例指定的自然環境保護區。這些保護區在維護原生態自然環境和保護生物多樣性方面發揮著重要作用。對此，日本政府實施了自然環境現狀調查和標識整治等項目，致力于保護區的妥善保護和管理（表1）

表1 日本重點保護區現狀

2.自然公園

（1）重新調整自然公園范圍并修改規劃

依據日本《自然公園法》（1957年第161號法律）指定的自然公園（包括國立公園、國定公園和都道府縣自然公園）占日本國土面積的14.8%。政府為促進國立和國定公園的適當保護與利用，正在根據公園周圍社會條件的變化審核公園面積和公園規劃。

國定公園是經日本政府指定的且由都道府縣地方政府負責管理的自然公園系統，是對國立公園系統的有力補充。2019年度，“中央阿爾卑斯山國定公園”因擁有稀有的冰川地形和珍貴的高山植被等特征，被評為最為杰出的風景勝地，被指定為日本第57處國定公園。同時，環境省還對知床、奄美群島、沖繩島北部以及京都丹波高原4個國定公園的范圍進行了變更，并重新修改了富士箱根伊豆、阿蘇九重和西表石垣等7個國立公園的公園規劃。

(2) 完善自然公園管理

為促進與當地利益相關方的合作，環境省制定了《促進國立公園合作管理和運營指南》，提出了合作管理和運營的具體內容與程序。截至2020年3月，已在12個國立公園所在的13個地區成立了綜合理事會，并基于《自然公園法》，指定5個小組為國立公園管理團隊，2個小組為國家公園管理團隊。

在國立公園等具有珍貴自然環境的地區，動員熟知自然和社會狀況的民間企業，開展美化環境、清理金光菊等外來物種、修建景區觀景臺以及修復登山道路等工作。同時制定生態系統維護和恢復項目規劃。環境省已針對9個國立公園制定了10個規劃，并根據每個規劃，針對鹿害現象和外來物種對生態系統造成的侵害實施了綜合性和適應性對策。為保護生物多樣性，特別是針對需要政策支持的小笠原和西表石垣國立公園，將重點實施外來蛙類等物種的防治項目，并開展生態系統受害情況調查，降低外來物種密度，推進實施原始生態系統維持與恢復政策。另外，基于2015年制定的《限制國立和國定公園特殊區域內采集特定植物方針》（以下稱為“指定植物”），重新評估19個國立公園中的指定植物。同時，為恢復國立和國定公園內的植被與自然環境，在位于北海島東部的釧路濕原國立公園等地針對植被和自然恢復項目修建了相關設施，進一步推動了自然恢復項目的實施。而且，在日本全國范圍內配備了流動護林員，以加強現地管理。

(3) 推進自然公園的合理利用

隨著自然公園汽車進入量的增加，為應對其對植被及對公園舒適和安全使用產生的不良影響，根據《國立公園內汽車使用規范化綱要》，環境省2019年度在19個國立公園的26個地區，與當地相關機構合作，建立并啟動了公交車替代私家車運行等機制。

針對國立公園中的山岳地區，為保護山岳環境，確保游客安全，山中小屋等經營者修建了環境友好型衛生設施，并開發了游客污物和廢棄物處理設施，其經費的一部分來自政府補貼。2019年度在中部山岳國立公園修建了3處焚燒爐，其經費均來自政府資金。

3.鳥獸保護區

基于《鳥獸保護與管理以及狩獵規范化法律》（2002年第88號），以下簡稱《鳥獸保護管理法》），為保護鳥獸，日本政府從國際和國家角度出發，將特別重要的區域指定為國家指定鳥獸保護區。

4.棲息地保護區

基于《瀕危野生動植物保護法》（1992年第75號法律，以下簡稱《物種保護法》），作為日本國內珍稀野生動植物種的棲息繁育之地，政府將重要地區指定為棲息地保護區。

5.風景名勝（自然景觀）和“天然紀念物”[天然紀念物是本身擁有突出獨特的價值，又因其固有之稀少而具備代表性的自然特質或文化意義的地理事物。包括動物植物、地形地貌、遺址遺跡等。]

根據《文化遺產保護法》（1950年第214號法律），將具有很高觀賞價值的峽谷和海濱等自然景觀指定為風景名勝，把具有很高學術價值的動植物和地質礦物等本土固有的自然物質指定為“天然紀念物”。而且，為應對“天然紀念物”破壞行為，截至2020年3月，日本政府與地方政府合作實施了“天然紀念物”恢復項目，覆蓋38件“天然紀念物”，并取得一定成效。

6.國有林區中的保護林和綠色走廊

擁有原始生態系統且作為珍稀野生動物棲息地的森林被稱為“保護林”，利用帶狀國有林地區域，將這些被保護的森林連接起來，形成了廣泛的網絡，作為野生動物的遷移路徑，被稱為“綠色走廊”。日本政府在對保護林和綠色走廊進行監測調查的同時，促進了森林的適當保護與管理，更廣泛、更有效地保護了森林生態系統。

7.保安林

保安林是為實現水源涵養、防止土砂崩塌等災害、通過良好環境保護提供保健和休養場所的具有公益功能的森林，由農林水產大臣或都道府縣知事負責指定。

8.特殊綠地保護區和近郊綠地特殊保護區等

根據《都市綠地法》（1973年第72號法律）等相關法律，為確保城市良好自然環境，政府在城市中指定特殊綠地保護區，作為城市生物生長棲息的核心之地，并從生物多樣性保護角度出發，促進綠地建設和養護。截至2018年3月，日本全國所擁有的特殊綠地保護區等共計607個，總面積達到2774hm2o

9.世界自然遺產

根據《世界文化遺產和自然遺產保護公約》（簡稱《世界遺產公約》），白神山地、屋久島、知床和小笠原群島4個地區先后申遺成功，被列入《世界遺產名錄》。這些世界自然遺產所在地區的相關國家政府部門、地方政府、專家以及當地相關人士組建了區域聯絡會和科學委員會，共同致力于自然遺產的保護和管理。2019年2月1日，日本政府向聯合國教科文組織世界遺產委員會遞交了推薦信，推薦奄美大島、德之島、沖繩島北部和西表島為世界自然遺產。這4個申遺地區的國有林地面積約占其總面積的70%左右，生長棲息著珍稀物種和本土獨有物種。

10.生物圈保護區

生物圈保護區（Biosphere Reserves，日本稱作聯合國教科文組織（UNESCO）生態公園），是UNESCO“人與生物圈計劃”（Man and the Biosphere， MAB）選定的地區。截至2019年6月，全球生物圈保護區總數為701個，分布在124個國家。日本的“甲武信UNESCO生態公園”于2019年6月被選定為生物圈保護區，加上之前選定的只見、志賀高原、南阿爾卑斯山、白山、大臺原·大峰山·大杉谷、綾、屋久島·口永良部島、水上以及祖母·傾·大崩9個生物圈保護區，目前已擁有10個生物圈保護區。日本政府為保護豐富的自然環境，有效利用各地自然和文化特征，促進可持續區域發展。

11.地質公園

“UNESCO世界地質公園”是UNESCO“國際地球科學和地質公園計劃”（International Geoscience and Geoparks Program，IGGP）選定的地區。除了保護地層、巖石、地形、火山和斷層等地質遺產并將其用于研究外，還將其進行修建改造，作為人們了解自然與人類關系的活動場所，用于科學教育和防災教育，旨在作為新的旅游資源，促進地方經濟振興。截至2020年3月，日本洞爺湖火山口和有珠山、阿珀依山、糸魚川、伊豆半島、山陰海岸、隱岐群島、室戶、島原半島的云仙火山和阿蘇9個地區被UNESCO選定為世界地質公園。

日本政府在推進國立公園和地質公園建設同時，正在致力于完善公園設施、舉辦研討會、編寫學習教材和計劃及培養生態旅游導游等工作。

三、自然恢復

截至2020年3月，根據《自然恢復促進法》（2002年第148號法律，日本全國共成立26個自然恢復委員會。其中，有25個委員會提出了自然恢復總體構想，其中的21個委員會制定了自然恢復項目實施計劃。2019年度，共有10個地區實施了自然恢復項目，包括負責國立公園直屬項目的6個地區和使用自然環境整備補助金對地方政府實施援助項目的4個地區。

日本在以上地區開展了生態系統調查、制定項目計劃、實施項目活動以及開展自然環境學習等工作。在國立公園等生物多樣性保護重要地區及其與之密切相關地區，都道府縣通過利用生物多樣性保護恢復設施整備補助金對熊本縣球磨川流域和京都府桂川流域等4個項目提供了資金支持，以支持實施生態系統保護恢復項目。

四、“里地里山”的保護利用

“里地里山”是由村莊周圍的次生林與人工林、農田、池塘和草原等組成的，且伴隨著農林業等人類活動的影響而形成的地區，具有獨特的生物生境，孕育著包括本土特有物種在內的眾多野生動植物。

為了從自然中獲得人們生活所需的燃料、食物、材料和肥料等，人類不斷努力，形成并維持了這種“里地里山”環境。但是，戰后的能源革命和農業形態的變化導致日本森林和農地利用減少，再加上農林漁業從業人員減少和人口老齡化進程加速，“里地里山”的人類活動范圍逐漸縮小，生物生境也在急劇惡化和衰退。在此背景下，環境省發起評選500個“在生物多樣性保護方面發揮重要作用的里地里山”活動，目的是將“里地里山”保護模式推廣至其他地區。而特殊綠地保護區內的“里地里山”，則通過土地所有者與地方政府簽訂的管理協議，推進了可持續管理和信息公開等工作。

另外，為保護日本國民的珍貴財產一一“棚田”（梯田）4，維持“棚田”地區多種功能，日本政府于2019年6月制定了《棚田地區振興法》（2019年法律第42號），并于同年8月生效。在《文化遺產保護法》中，將“棚田”和“里山”等定義為文化景觀，其含義為“由當地人們生活和生計以及該地區風土人情所形成的地方景觀，且已成為日本國民為了解普通人生活和生計不可欠缺的東西”。目前，地方政府已采取措施，加強對文化景觀的保護，對其中最為重要的景觀授予“重要文化景觀”稱號。為尋求對“重要文化景觀”的保護和有效利用，地方政府針對調查研究、制定保護計劃、維護完善、普及推廣等一系列項目所需經費給予補貼，以支持文化景觀的保護與管理。

五、城市中的生物多樣性保護

日本環境省等部門一直致力于治理城市多種生物生長棲息的溪流和水渠，并將污水處理后進行再利用，力求保護水岸環境，恢復自然生境，最終打造出優美舒適的綠色城市。

1.城市公園整備

為確保城市綠化和綠色空間的開放，實現水綠豐美的城市生活空間愿景，日本政府實施了“城市公園與綠地等項目”，以支持城市公園開發、綠地保護和民有綠地開放設施的必要整備等。

2.積極支持城市建設中的生物多樣性保護

為形成綠色豐富的良好城市環境，日本政府根據《都市綠地法》，在推進特殊綠地保護地區指定工作順利進行的同時，積極推進地方政府收購土地。而且，基于《首都圈近郊綠地保護法》（1966年第101號法律）和《整治近畿圈保護區域的相關法律》（1967年第103號法律），促進了地方政府收購指定近郊綠地保護地區的土地，以支持城市建設中的生物多樣性保護。根據《城市生物多樣性指標》，地方政府掌握并評估了城市生物多樣性保護工作的進展情況，以便用于未來政策規劃。

3.城市綠化等相關情況

日本政府在鄰近市區的山麓斜坡上營造成片的綠化帶，以抵御沙土災害，為城市提供安全保障，建設綠色城市景觀，保護綠色城市環境。

在綠化不足的城市街區等地方，有效利用“綠化地域制度”和“地方計劃”等綠化率規章制度，在推進建筑用地內的空地和屋頂等民有地綠化的同時，通過簽訂市民綠地合同和綠地協議，并依據《都市綠地法》（2017年修訂）規定的“市民綠地認證制度”，推進了以民間為主體的綠化事業進程，同時也推動了風景名勝區的指定。日本綠化推進聯絡委員會針對國土綠化，在日本全國范圍內開展了廣泛的綠化推進運動。此外，為促進城市綠化，日本政府每年還開展“春季（每年的4～6月）城市綠化推進運動”和“城市綠化月（每年10月）”活動，以加強城市綠化運動的普及和推廣。

【 注 釋 】

1“.里”是指日本“里山”，即環繞在村落周邊的山、樹林、草原、稻田、果園、菜地、溝渠和池塘等鑲嵌式自然地景。

2.蒙特利爾進程是于1993年發起成立的政府間技術論壇，致力于通過制定和利用森林可持續經營標準與指標體系，監測、報告溫帶和北方森林狀況，推動地區和全球森林可持續經營。目前，已有中國、日本、美國和阿根廷等12個成員國，包含了全球60%的森林和90%的溫帶及北方森林，35%的人口、45%的全球木質林產品貿易。

3.天然紀念物是本身擁有突出獨特的價值，又因其固有之稀少而具備代表性的自然特質或文化意義的地理事物。包括動物植物、地形地貌、遺址遺跡等。

4.棚田（梯田）是指充分利用坡地種植水稻的耕地，很多小塊的水田塊塊層層相連，宛若階梯的形狀。日本江戶時代中期到明治時代初期開墾，現存的棚田約有2000塊，面積約為25000m2。