淺議俄羅斯新版《種子法》草案與龍江種業“走出去”

□ 張利晨 王延慶 程鴻宇（黑龍江省農業投資集團）

2017年俄羅斯糧食產量創40年來新高，達1.34億噸；并且之后連續多年一直保持高產，農業已經成為俄羅斯除能源和軍工產品出口外的一個新的經濟增長點。俄羅斯總統普京指出：“農業已經成為了俄羅斯經濟發展的火車頭，俄有望在農業領域取得更大成就，俄政府將繼續支持農業發展”，更有專家斷言農業將成為俄羅斯“經濟的未來”。

近年來，俄羅斯被西方國家制裁，很多產業都受到不同程度的沖擊；俄羅斯不想讓辛辛苦苦培育起來的農業受到更大的損失，特別是在作為農業芯片的種子上不想受制于人。因此，在國家還有很多問題亟待解決，還有很多法案需要提上議事日程的前提下，俄羅斯總理米舒斯京仍于2021年2月19日批準了《種子法（草案）》，并決定將新版草案提交國家杜馬審議，可見種子立法已經被列入了優先項，俄羅斯種業的改革已經迫在眉睫。

這版《種子法（草案）》由農業部編制，旨在為高效發展俄羅斯種子市場發揮重要的作用。俄羅斯總理米哈伊爾·米舒斯京稱，該法律旨在提高俄羅斯農產品的質量。“我們希望新的法律修訂版將成為有效發展國內種子生產并提高我們農產品質量的基礎。”許多農場的獲利能力取決于種子的質量。

一、俄羅斯種業現狀和新版種子法草案推出的背景

俄羅斯如今已經成為了世界最大的谷物出口國，農業在GDP中的占比越來越重。而種子做為戰略性產業，對農業的發展舉足輕重。俄羅斯每年的種子需求量巨大，據俄農業部稱，俄羅斯每年播種約1000-1400萬噸種子。

俄羅斯現行《種子法》是1997年版本，距今已經24年了。《種子法》出臺之時正逢俄羅斯從計劃經濟向市場經濟轉軌，當時對市場經濟和種業未來的發展認識還不夠深入，如今許多條款已經嚴重落后于農業發展的需要，很多現實的問題無法通過現行《種子法》解決。如轉基因，以及管理體制和機制僵化問題等。

據俄羅斯聯邦農業部公共委員會成員弗拉迪斯拉夫·科羅奇金（Vladislav Korochkin）稱，該文件的規范實際上使俄羅斯農民處于孤立狀態。

當前俄羅斯種業的問題，主要集中在五個方面。

一是過于依賴外國種子。

截止2019年底，俄羅斯使用的國產種子的比例為63.7，而根據俄羅斯《糧食安全學說》，國產種子的份額至少要達到75%才能保證糧食安全。

俄羅斯除小麥種子國產率長期保持在95%以上之外，很多農業品種都過多的依賴國外品種，甚至依賴度超過90%。俄羅斯農民使用的甜菜種子幾乎全部是進口種子，國產率僅為0.6%，土豆進口種子份額超過90%，向日葵進口種子份額超過73%，油菜達到69%。主糧中的玉米雖然國產種子的種植率大概在50%左右，但是按種子價格計算，國產種子份額不超過18%。在西方對俄制裁毫無松動，甚至愈演愈烈的情況下，俄羅斯種子的國際供給不容樂觀。

二是劣質種子泛濫。

根據俄羅斯動植物檢驗檢疫局數據顯示，俄羅斯每年都有大量無資質證明和品質證明的種子被種植，銷售過期、來源不明的種子和品質低劣的種子現象嚴重。政府統計數據反映，在過去的五年中，此類種子在被測種子總數中所占的比例為30%或更高。僅在2019年俄羅斯因為非法種子損失超過3000億盧布。

三是育種人才流失嚴重。

蘇聯時期俄羅斯種業科技在國際上處于領先的地位，而在蘇聯解體后，休克療法導致經濟遭受重創，科技人才流失嚴重。俄羅斯很多優秀的育種科學家離開俄羅斯到經濟更發達的外國育種中心工作，致使當前俄羅斯的育種技術還停留在20-30年前的水平，種業技術已經落后于國際先進水平。

四是現行種子法存在過多的行政障礙。

目前，俄羅斯種業的主要管理機構為俄羅斯動植物檢驗檢疫局，對繁育和銷售種子實行許可證制，而事實證明，這個手續是過度行政的代表。而且對種子進行強制性質量認證，與現行法律也有沖突。

五是屢禁不止的轉基因。

俄羅斯于2016年宣布禁止轉基因作物在其境內種植，但2019年8月我國在從俄羅斯進口的油菜籽和菜籽油中查出了轉基因成分，對當批次貨物進行了回退處理，同年9月從俄羅斯進口的一批大豆油中也檢測出轉基因成分，這給一向標榜綠色非轉基因的俄羅斯糧油產品蒙上了一層陰影。

二、新版《種子法》草案的亮點

其實，自2002年開始，俄農業部就開始對《種子法》進行修訂，前前后后共發布了15個版本的草案，每一個新版本較之前的版本都有較大的出入，可見種子法的修訂并不順利，也不容易。

直到2020年底，俄農業部向政府提交的草案，才被政府批準上報國家杜馬審議，但是距離成為正式的法律還有很長的一段路要走。

俄新版種子法草案的主要目的是完善種質資源保護的法律工具，提高國內種子資源質量，降低種子進口依賴；同時也有助于建立透明的種子市場，保護育種者的知識產權。最終為俄羅斯糧食高產穩產奠定基礎，減少因為種子問題產生的損失。

新版草案盡管還沒有通過國家杜馬審議，但其數字化、規范化、非轉基因化的趨勢不會有根本性的轉變。

一是通過建立信息系統，提升數字化管理水平。由于俄羅斯長期以來缺乏數字化信息系統，因此對種子市場的需求趨勢和外國品種的份額等缺乏精準的分析。因此該版本特別規定了在農業植物種子生產領域中建立聯邦州農作物種子生產信息系統，并由俄農業部負責系統的管理。該系統包含有關賣方、種子生產者及生產和種植地點、數量和質量，以及種子中是否含有轉基因生物信息等。借助這個信息系統，農業生產者將能夠獲得有關市場上具有特定特征的優質種子材料的可用性信息，并查明特定種子是否適合在特定條件下繁殖。該信息系統還將強制種子制造商、貿易公司等主體錄入有關農業植物種子生產、儲存、銷售和使用的每個人，以及生產和銷售量等信息，包括種子進出口的數據等。此系統的建立可以極大地壓縮假冒偽劣種子的生存空間，減少因播種低劣種子造成的損失。

二是通過規范概念和流程，消除不必要的行政障礙。該草案除將“種子生產”概念引入立法外，還針對當前的種業發展形勢增加了40多種種子生產領域的基本概念，對澄清認識，保證未來執法效果提供了保障。

新版《種子法》草案還規范了與種子生產，銷售和儲存有關的主要流程，完善種子生產領域的監管框架，消除該領域過多的行政障礙。

草案明確由農業部相關部門負責將新品種納入《國家育種成果登記冊》的程序，而不是由目前的“國家品種委員會”負責納入，保證了管理的一致性。根據該程序，種子品種必須通過區域測試，才允許在當地進行銷售和種植。據專家稱，目前使用未經特定種植區測試的品種造成的經濟損失每年超過1053億盧布。同時，新品種種列入國家育種成果登記冊需要支付23.17萬盧布到27.46萬盧布不等的稅費，每年國家會因此創收3.59億盧布。

三是嚴控轉基因種子進口和種植，確保農業安全。本版種子法草案嚴厲打擊向俄羅斯出口轉基因種子和非科研性質的種植行為（種子科研工作者可在指定的實驗農場在鑒定和研究工作期間種植轉基因植物），以防止轉基因生物污染；同時有助于保護俄羅斯基因工程的發展。

俄羅斯動植物檢驗檢疫局負責檢驗種子中是否存在轉基因成分，為此還將建立一個特別的評估系統，該系統預計需要3.4億盧布。該局還負責檢查進口種子中是否含有轉基因，防止轉基因種子進入俄境內。

三、《種子法》草案的不足

盡管不能指望一步法律就能解決所有問題，但新《種子法》草案仍有個別硬傷需要各方在博弈中解決。

一是對國產種子的定義不清晰。俄羅斯本次立法旨在保護國內種業發展，但草案對國產種子沒有明確的定義。而一些商家趁機宣傳無論種源和知識產權歸屬哪里，只要是在俄羅斯的土地上繁育的種子就是國產種子。這無疑與俄保護本國種子和糧食安全的立法初衷相悖，因此還需要對“國產種子”進行精準定義。

二是種子法草案與歐亞經濟聯盟的規范不一致。歐亞經濟聯盟成立于2015年，成員國包括俄羅斯、哈薩克斯坦、白俄羅斯、吉爾吉斯斯坦和亞美尼亞。聯盟內部商品無關卡自由流動。但新版種子法草案與《歐亞經濟聯盟框架下的農業植物種子流通協定》不一致，造成人為障礙，這還需要各國協商解決。

三是草案減少了以往的部分行政障礙，但又新增了其他壁壘。俄羅斯獨立種子公司協會和俄羅斯谷物聯盟向俄羅斯聯邦總統普京致公開信，列舉了新版《種子法》草案的29項針對農業生產者的強制性要求，以及聯邦行政機關的權力和職能。這里面就包含了一些不合理的行政壁壘，規定了許多強制性要求，并把很多手續變成了付費項目，如品種和雜種的遺傳認證等。

四是新版《種子法》草案與其他俄種子相關管理法規相抵觸。該草案對種子的品種和播種質量指標提出了強制性要求，這不是由技術法規確定的，而是由聯邦行政機關制定的。而這與技術法規，國家控制（監督）和市政控制的法律相抵觸。

四、我省種子“走出去”的建議

俄羅斯新版《種子法》的通過必定是各方利益均衡后的結果，如此次能夠通過國家杜馬的審議，該法將在2023年1月1日起生效。

俄羅斯遠東地區農業發展潛力很大，有很多中資企業和個人在那里發展農業。由于俄遠東地區與黑龍江省接壤，氣候相近、農業種植環境相似，土地肥沃、耕地較多，我省優質的寒地黑土種子具有較大的市場潛力。為促進黑龍江省的種子“走出去”，開辟國際市場，建議黑龍江省的種企做好以下工作。

一是認真學習，詳細了解種業相關法律法規。要認真學習俄羅斯相關的法律法規，特別是按照俄法律法規要求做好種子登記注冊工作，提高工作效率。條件允許的企業，最好聘請當地的律師和中介機構，做好法律咨詢和前期準備工作。

二是學習、對標國際種業公司到俄羅斯發展的模式。少走彎路，盡快融入當地社會，更快的發展。

三是要有持久戰的思想準備。種業走出去不是一朝一夕，一蹴而就的事情，需要多年的區域試驗和生物試驗，所以很多的手續要盡早完成，種子基地的報備也需要與海關部門提前協調。

四是做好當地環境調研工作。在俄羅斯設立種業公司，要充分考慮俄當地是否鼓勵農業和種業發展，以及是否可以享受相應稅收優惠政策的權利等。還要考慮往來人員的簽證等，這些都需要與當地政府部門提前進行溝通，避免因國內經營的慣性思維，導致很多手續辦理不如想象般順利。