新型城鎮化背景下承包地確權頒證對農民市民化遷移的影響研究

□陳 品

（常州工學院經濟與管理學院 江蘇 常州 213032）

隨著城市化和工業化的快速推進，在城鄉收入差距的拉動下，外出務工逐漸成為農戶最重要的謀生手段。大量農村勞動力向外轉移對中國經濟增長起到了至關重要的作用。要進一步推動農村勞動力的轉移，除了改革相關戶籍制度以及調整遷入地不利于農村勞動力轉移的政策外[1]，還要改變現行的土地所有權結構[2]。

穩定的農村土地產權制度是勞動力非農就業的一個重要前提[3]。然而，實施家庭聯產承包責任制以來，土地成為人們公認的解決農村人口就業和維持生計的重要手段。土地在為農民生存兜底的同時，土地產權的不完善也阻礙了農村勞動力的轉移[4]。

新一輪農地確權登記頒證政策的目標是通過完善土地產權來讓外出打工的農民吃上一顆“定心丸”。土地產權對農戶遷移的影響至今未有定論。新型城鎮化背景下，土地確權頒證工作作為加強農戶土地承包經營權保護的重要措施，其對農戶遷移及遷移方式的影響仍需深入探討。

1 關于農民戶口遷移的討論

姚先國等（2015）[5]認為，農民工市民化的本質是讓進城務工農民享有與當地市民同等的基本公共服務權利和完全國民待遇。由于獲取義務教育、生存救助等公共產品需要以地方戶籍身份為憑證，農民工要充分實現自己所在打工城市的公民權利，就必須獲得相應的城市戶籍。

解決農民工的城市戶籍問題，實現制度上的永久性遷移——戶口遷移，一度被看作是農民工融入城市社會的根本選擇[6]。在討論農民遷移的穩定性問題中，相關學者認為戶口遷移才是真正意義上的遷移[7]。當前，戶籍差異依然存在，戶口遷移在衡量農民市民化問題中依然具有重要的意義，本研究也將以農民戶口遷移為研究對象。

2 農戶遷移影響因素研究

2.1 農戶層面

從農民自身來看，現有研究認為，農民工落戶城鎮實現永久性遷移主要與其就業能力有關，而農民的就業能力與其人力資本[8]、社會資本[9]有著密切的關系。在考慮農民個人遷移能力的同時，家庭界面缺失、家庭成員離散以及家庭功能失衡等對農民穩定遷移具有重要影響。

如果將農民和城市居民看作兩類生活在不同生態環境中的群體，那么城鄉文化差異也是影響農民融入城市的重要障礙[10]。有學者指出，農民市民化與其私人成本收益有關[11]，農戶會根據“預期”收入最大化目標作出是否遷移城市的決策。

2.2 城鄉二元結構

主流觀點較為一致地認為，農戶遷移的障礙主要來自于二元戶籍制度背后的公共服務和社會福利歧視。胡平和楊羽宇（2014）[12]指出，戶籍制度是農民工市民化受阻的根本原因。城市戶口相比農村戶口在享受公共服務和社會福利方面具有極大的優勢。一方面，戶籍制度導致農民工在城市受到就業、生活和交往等多方面排斥，提高了他們的遷移成本[13]。另一方面，城鄉戶籍背后公共服務的巨大差距在引致農村人口遷移到城市的同時，高昂的城市生活成本也降低了農民遷移的質量，使農民并不能真正融入城市生活[14]，導致農民遷移缺乏穩定性。

2.3 土地因素

土地對農民市民化影響的研究主要集中在以下3 個方面。

一是土地流轉對農民市民化的影響。一般認為，土地流轉能夠正向影響農業轉移人口的市民化傾向，兩者之間甚至存在互動影響。

二是基于土地制度改革的角度，對農民市民化進行研究。趙智等（2016）[15]研究發現，農村土地制度安排影響了農民工市民化進程。陳倞（2014）[16]認為，必須同時推動戶籍制度和土地制度的改革，才能在實現農民遷移的同時，促進土地流轉。

三是從土地的社會保障功能角度，研究其對農民市民化的影響。一般認為，土地附屬的就業及社會保障功能，在為農民市民化提供退路的同時，制約了農民市民化[17]。

總體而言，學者對勞動力轉移以及舉家遷移的動因和阻礙進行了大量研究，但現有研究仍有可進一步提升的空間。特別是現有針對確權對農戶遷移方式的影響研究較少。隨著城市化不斷推進，農戶遷移由個人遷移轉變為全家遷移，因此有必要研究農地確權對農戶遷移方式的影響。

3 確權對農戶遷移及遷移方式的影響

3.1 確權對農戶遷移的影響

對于承包地確權對農村勞動力轉移起到了什么樣的作用，現有為數不多的研究認為，農地確權有助于勞動力外出遷移[18]。其主要原因是農地確權進一步保障了農戶權益，降低了非農轉移過程中的失地風險，從而激勵勞動力外出就業，有利于實現勞動力的永久性遷移。

一方面，農地確權保障了參與非農就業勞動力的土地權益，降低了他們的轉移成本，從而激勵他們轉向非農就業。在農地產權不清晰和不穩定的情況下，農戶從事非農就業將面臨喪失土地承包經營權的風險，從而難以將農地作為其在非農失業后的就業保障。隨著國家取消農業稅以及與農戶承包地相掛鉤的各項補貼逐漸增加，農地的財產性功能特征變得更加明顯。因此，一旦喪失農地承包經營權，農戶將面臨巨大損失。

另一方面，一些研究認為，農地確權能夠穩定農戶對未來的收益預期，從而加大對土地的長期投資，有利于提高農地生產效率。農地確權增加了農村勞動力轉向非農就業的機會成本，進而阻礙勞動力向非農產業轉移[19]。

土地確權的主要依據是上一輪土地承包經營權權屬以及集體成員資格。相比流轉給個人難以收回的風險，農民更為擔心土地確權或調整過程中被村集體依法收回，因而會加強對農地的“看護”，以確保對土地的權益，降低失地概率。而降低非農轉移過程中的失地風險在于集體中要有“看護人”。

隨著農業稅的取消以及各項農業補貼的發放，農民愈發意識到土地的價值，而土地確權過程更加強化了農民對土地權益的認知。為確保這些權益，農村家中要留有知情人，因而土地確權可能對農戶遷移方式產生重要影響。

3.2 確權對農戶遷移方式的影響

農村勞動力轉移主要有家庭化遷移和個人遷移兩種模式[20]。一般認為，城鄉收入差距、農村經濟發展、農地流轉市場發育程度提高[21]等對農村勞動力的向外轉移起到了積極作用，而相關制約因素主要來自于戶籍制度、土地制度等。關于舉家遷移的影響因素以及與土地制度之間的相互影響，國內學者進行了一系列的研究。

盛亦男（2014）[22]認為，傳統的文化倫理使農村家庭傾向于舉家遷移，但土地制度的安排使農村家庭呈現分離遷居的趨勢。農村耕地制度是影響農民工能否舉家遷移的主要因素。對于全家遷移來說，由于土地制度不完善，舉家遷移意味著無償或低價放棄土地，這導致農村家庭難以整家遷移到城市中[23]。

孫戰文（2013）[24]認為，農戶對耕地、宅基地和住房等家庭農村資產，既有市場交易運作意愿，又有保留抵御城市務工風險的想法，這對農村家庭順利定居、融入城市產生阻礙。隨著新一輪農地確權登記頒證政策的不斷推進，農戶對個人遷移及家庭遷移將采用不同的決策。

土地確權前，農民不愿輕易放棄土地權利，把土地作為自己最后的退路，視土地為保險和福利手段。許多從事非農生產的農戶即使已經具備了轉讓土地的條件，出于安全的考慮，仍然會有部分家人留在農村，此時農戶遷移更多以部分家庭成員遷出的形式進行。由于非農就業的影響，進行遷移的家庭成員主要是青年人，而這部分遷移主體不受確權的影響。

確權過程中，由于確權增強了農戶的土地權利意識，農戶為確保土地權益和降低失地風險，會選擇機會成本小的部分家庭成員“看護”土地，這就進一步降低了全家遷移的可能性。

土地確權后，實現“三權分置”，農民在轉讓自己的土地時，減少了后顧之憂，不用擔心土地丟失，可以更放心地轉移到城市中去。這種轉移不僅是個人轉移，更多的是舉家遷移，且這種舉家遷移模式將成為促進城鎮化的主要因素之一。同時，農民可能會對2027 年二輪承包到期后的土地政策走向進行預期，不排除農民因擔心二輪承包到期重新分配土地而繼續“留守”的情況。

4 結論與政策建議

隨著農村經濟不斷發展，以及工業化和城鎮化步伐不斷加快，農村勞動力向城市轉移的同時，其對地權穩定性的要求越來越迫切，客觀上要求不斷完善土地制度，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，讓外出打工的農民吃上“定心丸”。隨著確權工作基本完成，在新型城鎮化及城鄉融合發展的背景下，需要關注農民戶口遷移方式變化帶來的影響，盡可能地為遷出農戶提供便利，保障農民落戶城鎮的權益，提升農民遷移的穩定性。