農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革軌跡、困境及建議分析

□倪成勇

（葉集區(qū)洪集鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站 安徽 六安 237423）

農(nóng)村區(qū)域集體產(chǎn)權(quán)制度改革深化創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)是增強(qiáng)集體在產(chǎn)權(quán)層面的行為能力，確保我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革得到條件支持，把理論當(dāng)作依托，把實(shí)踐當(dāng)作參考，全面提升農(nóng)村地區(qū)群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)利管理的有效性。

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢(shì)下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員向城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象十分普遍，越來越多的農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)面臨的狀況愈發(fā)復(fù)雜。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)面臨諸多困境，尤其是成員產(chǎn)權(quán)虛化的情況，容易侵犯農(nóng)民自身的合法權(quán)益。因此，要全面了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革軌跡，找到產(chǎn)權(quán)制度改革困境，采取有效措施完善產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程。

1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景

結(jié)合我國的法律規(guī)定，產(chǎn)權(quán)主要是行使權(quán)利，不受其他人員干擾或者其他權(quán)力的約束。站在經(jīng)濟(jì)管理的角度，產(chǎn)權(quán)界定成為資源分配效果提升的前提，超產(chǎn)權(quán)理論的產(chǎn)生、確定在于利潤和經(jīng)濟(jì)投入兩者的關(guān)系。然而，立足農(nóng)村土地具備社會(huì)保障性與資產(chǎn)性兩個(gè)特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)界定和以往的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表現(xiàn)出矛盾，性質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)的界定空間，因此要在原有的前提下進(jìn)行拓展和優(yōu)化[1]。

除此之外，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主要是由農(nóng)村地區(qū)集體資金與資源的存在引申為集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他成員的關(guān)系，尤其體現(xiàn)在權(quán)利方面。農(nóng)村集體資產(chǎn)給予集體組織投資建設(shè)的基礎(chǔ)，集體資金是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全部資金。按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，可圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，農(nóng)村地區(qū)集體資產(chǎn)和資源的分配概念相對(duì)混雜，不同區(qū)域的管理資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)也存在不同[2]，因此我國農(nóng)村地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)改革比較特殊，以往的產(chǎn)權(quán)理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與現(xiàn)今的社會(huì)發(fā)展不符合，所以要深入整合實(shí)踐和理論層面，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供便利條件。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革軌跡分析

2.1 初步發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)（1951—1978 年）

20 世紀(jì)50 年代，農(nóng)業(yè)合作化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)由分散轉(zhuǎn)為集體的過程，初步建立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制。1957—1978 年，人民公社運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展，促使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的媒介由生產(chǎn)隊(duì)轉(zhuǎn)為人民公社，對(duì)應(yīng)集體成員具備的產(chǎn)權(quán)范圍在逐步擴(kuò)大，然而退出機(jī)制和處理機(jī)制不夠完善。

2.2 調(diào)整農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)（1978—2008 年）

1978—2008 年，農(nóng)村地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革與土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革互相促進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)對(duì)應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系和主體不斷被優(yōu)化，由以往的人民公社群體轉(zhuǎn)為村民小組、政府及村民委員會(huì)，并且土地承包管理權(quán)重新分配到集體成員手中[3]。在相應(yīng)政策出臺(tái)的背景下，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制得以穩(wěn)定，然而對(duì)于所有權(quán)和組織形態(tài)等層面比較模糊，造成資源配置效果降低，此問題至今沒有解決。

2.3 深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)（2008 年至今）

2008 年正式開始農(nóng)村土地確權(quán)頒證，表明農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革進(jìn)入全方位推廣階段。集體產(chǎn)權(quán)改革政策由以往的土地產(chǎn)權(quán)層面擴(kuò)展到隱形資產(chǎn)與資金層面，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革與管理性建設(shè)用地入市范圍均在拓展。在此期間，打破了原有的資金約束，確定了改革內(nèi)容[4]，同時(shí)凸顯產(chǎn)權(quán)主體地位。2014—2016 年，逐步出臺(tái)與穩(wěn)定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革政策，促使產(chǎn)權(quán)改革內(nèi)容具體化與全面化，顯著提升了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的效率和速度。

3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境

即使現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的制度改革進(jìn)展較快，但是因受到法律法規(guī)出臺(tái)滯后、不完善等一系列因素的影響，阻礙了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的健康發(fā)展，所以要正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的困境，進(jìn)行深層次分析。

其一，明確集體資產(chǎn)折股量化范圍。對(duì)集體的邊界進(jìn)行劃分成為集體資產(chǎn)折股量化范圍的核心點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，確定集體所有權(quán)歸屬哪一層。人民公社階段屬于“三級(jí)所有”，成為農(nóng)村地區(qū)土地及其他集體資產(chǎn)改革的參考依據(jù)，農(nóng)村地區(qū)土地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)所有，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，在法律層面，集體土地所有權(quán)主體應(yīng)屬哪一層級(jí)進(jìn)行管理尚未明確。

其二，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格[5]。成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的重要組成部分，但是現(xiàn)階段對(duì)組織成員資格的界定尚未明確。2003 年頒布了《土地承包法》，明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員所有。結(jié)合《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，沒有提到集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定方式，諸多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定會(huì)受到很多因素制約，尤其是傳統(tǒng)思想、生活習(xí)慣和民族風(fēng)氣，導(dǎo)致鄉(xiāng)村存在自我管理的狀態(tài)，凸顯鄉(xiāng)土色彩。

其三，集體資產(chǎn)管理組織構(gòu)建方式。針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，各個(gè)地區(qū)對(duì)怎樣進(jìn)行集體資產(chǎn)管理工作加以設(shè)置，第一種方案是明確設(shè)置區(qū)、縣級(jí)以上人民政府主管單位，同時(shí)創(chuàng)建村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社；第二種方案是結(jié)合《公司法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)企業(yè)法人進(jìn)行登記。

4 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)思考

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨諸多困境，國家要加大力度改革和創(chuàng)新農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作順利完成。

4.1 全面掌握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革進(jìn)行分類，將改革作為主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，探討了撤銷行政村建置的改革方案，以資產(chǎn)的組成為基礎(chǔ)，開展增量配股行及存量折股型改革。前者是對(duì)集體存量資產(chǎn)進(jìn)行量化，吸納農(nóng)民現(xiàn)金入股[6]，適當(dāng)增加資本總額；后者是把原村級(jí)集體存量管理凈資產(chǎn)結(jié)合某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)折股量化分配給村民，村民得到對(duì)應(yīng)股份并享有權(quán)益。目前，將存量折股型改革制度作為主要改革點(diǎn)。

4.2 整理農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理方案

要想確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制改革順利實(shí)施，要全方位了解清產(chǎn)核資與資產(chǎn)評(píng)估技巧。在計(jì)劃執(zhí)行過程中，在多個(gè)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置工作點(diǎn)，工作內(nèi)容是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行清產(chǎn)核資，切實(shí)解決賬目不清、賬目不完整等問題。

與此同時(shí)，在村中創(chuàng)立股份經(jīng)營合作社，與村民委員會(huì)進(jìn)行資產(chǎn)移交，對(duì)合作社進(jìn)行“三資”管理，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理的流程和方式，便于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與發(fā)展。

4.3 確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際范圍

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)確保執(zhí)行方式與策略公正，應(yīng)重點(diǎn)研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，保證達(dá)到資格的成員不被忽略，控制沒有資格的人員渾水摸魚的情況。

所有的體制改革都需要群眾支持，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革也需要發(fā)揮群眾的力量[7]。立足集體經(jīng)濟(jì)，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際范圍，在不同群體中開展對(duì)應(yīng)活動(dòng)；經(jīng)濟(jì)組織成員在運(yùn)用政策的過程中，要履行自身職責(zé)與義務(wù)，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)；成員資格的范圍涉及諸多群體類型，要貫徹公平、公正的原則，保證管理透明[8]。

4.4 完善農(nóng)村管理結(jié)構(gòu)體系

農(nóng)村地區(qū)的改革發(fā)展任務(wù)量大，難度也比較大，特別是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)機(jī)制的改革業(yè)務(wù)較多，要想推動(dòng)改革進(jìn)行，要形成完整的結(jié)構(gòu)體系，盡可能發(fā)揮農(nóng)村管理體系職能，明確農(nóng)村管理工作服務(wù)組織建設(shè)，完善服務(wù)機(jī)制、服務(wù)對(duì)象及服務(wù)手段，全面推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革[9]。

5 結(jié)束語

研究農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革軌跡及其發(fā)展方向具有十分重要的意義和價(jià)值，在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，相關(guān)人員要深入思考，找到產(chǎn)權(quán)改革中面臨的困境，采取行之有效的改善與優(yōu)化措施，提高農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革運(yùn)作效率。