鄉村建設行動中推進農村“廁所革命”問題研究
——以江西省W縣為例

□楊彬彬

（廣西師范大學 廣西 桂林 541001）

1 研究背景

“三農”問題歷來是全黨工作的重中之重，也是社會治理的重要任務，隨著社會經濟不斷發展，城鎮化水平持續提升，如何建設農村、治理農村環境以及提升農民生活品質成為國家關注的焦點[1]。黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），首次提出“實施鄉村建設行動”，強調“十四五”時期我國“三農”工作的著力點，延伸具體化美麗鄉村建設的內涵，推進鄉村的基礎設施建設以及推動城鄉均等化發展。《建議》具體提出，應按照美麗鄉村的建設規劃合理布局，因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理，改善農村人居環境，不斷提升村容村貌，讓廣大農村地區的綠水青山更好地造福百姓。

“每一個村莊里都有一個中國”，鄉村就是中國的縮影。小廁所連著大健康、大民生、大生態、大文明，“廁所革命”事關全局[2]，事關鄉村振興能否有效實現。鄉村建設，廁所先行，廁所問題雖小，但卻關系到村民生活品質的方方面面，以往“一個土坑兩塊磚，三尺土墻圍四邊”是村民旱廁的真實寫照，蒼蠅亂飛、污水橫流、臭味彌漫，“小廁所”成為阻礙鄉村建設路上的絆腳石，使人民生活質量和人居環境受到一定程度的影響。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調農村改廁問題的現實意義，“廁所革命”關系到民生福祉，也是對國家治理能力的一份考卷，政府需要重視廁所問題，堅持不懈推動“廁所革命”，從小事、實事出發，補齊民生短板，優化人居環境，提高生活質量，滿足人民對美好生活的向往。

2 W 縣“廁所革命”現狀

2.1 農村廁所改造普及率不斷提高

隨著國家對于農村基礎設施建設的重視以及致力于不斷優化農村人居環境，持續推進“廁所革命”進程，按照《W 縣“廁所革命”三年攻堅行動方案》文件要求，W 縣2018 年之前已完成戶廁改造47 839 戶，2018 年農戶改無害化衛生廁所4 051 戶，2019 年改無害化衛生廁所4 048 戶，截至2019 年底共完成改無害化衛生廁所53 878 戶，2020 年計劃改造無害化衛生廁所4 088 戶，至2020 年7 月已完成無害化廁所改造2 819 戶。W 縣農村無害化衛生廁所普及率達到90.6%。隨著國家財政資金的支持以及相關獎補政策的推行，農村戶廁的普及率和數量呈增長的態勢。

2.2 積極開展廁所改造財政獎補工作

根據《W 縣農村廁所革命整村推進財政獎補實施情況自查報告》了解到，W 縣基本的財政獎補情況如下，2019 年，全縣廁所改造任務為6 139 戶，中央財政獎補資金306.95 萬元，獎補標準500 元/戶。2020 年5 月底共獎補6 139 戶，獎補資金306.95 萬元全部獎補到位。2020 年，全縣農村計劃改造無害化衛生廁所6 400 戶，截至9 月底，已完成5 207 戶，整村推進行政村24 個。中央財政獎補資金204.4 萬元，目前已下撥獎補資金180.7 萬元，共獎補3 614 戶，獎補標準500 元/戶。W 縣積極推進獎補資金發放和調動村民自主進行戶廁改造的積極性。

3 W 縣農村“廁所革命”存在問題及原因

3.1 管理主體職責混亂，管理進程不暢

首先，W 縣采取組織領導，推進農村“廁所革命”。成立主任為組長，分管領導為副組長，相關股室和各鄉鎮負責同志為成員的工作領導小組。但對于具體的部門以及工作領導小組沒有具體劃分，呈現出一定的混亂狀態。“廁所革命”是一項綜合性的工程，需要縣衛健委、縣農業農村局、縣財政局、縣生態環境局、縣城管局以及各鄉（鎮）人民政府等多個部門相互配合，但現在出現了各部門執行各自的計劃，沒有全局性領導指揮的現象。

其次，缺乏對廁所改造的驗收監督。由于部分干部沒有樹立正確的政績觀，只追求廁所改造的數字，但尚未考慮因地制宜以及質量問題，在建造的過程中沒有專員進行施工監督，由于地形位置的差異會存在安裝技術不當而無人監管的問題，甚至會出現只是安裝了蹲廁，而相關配套的基礎設施不完備引發了糞污橫流的問題，反而違背了“廁所革命”的初衷。

再次，相關管理主體后續的管護不到位。“廁所革命”并不是簡單的更換蹲廁，而是涉及排污和污水管道建設，在這方面會有部分資金壓力，加上政府的服務意識不強，可能會出現廁所“建而難用”“建而不用”等問題。

3.2 制度不完善

首先，關于農村“廁所革命”的法律制度存在一定的滯后性與模糊性。目前我國與“廁所革命”相關的法律法規和政策文件包括《關于改進農村人居環境的指導意見（2014）》《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》《農村人居環境整治三年行動方案》《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見（2018）》等，大多是總體性的方案綱要，具體的細則尚未落到實處[3]。廁所改造主體權責規定尚不明晰，全國愛國衛生運動委員會辦公室是負責綜合推進“廁所革命”的部門，在市級、縣級衛健委都設有下屬部門，并不是一個權力獨立的部門[4]，但全國愛國衛生運動委員會辦公室又是一個綜合性的統領部門，負責方方面面關于“廁所革命”工作的推進，會出現“責多權少”的問題。

其次，廁所、廁具建造規格制度不明晰。由于我國廁所方面相關標準不夠完善，目前已對城市公廁出臺了相應的標準，但《城市公共廁所設計標準》（CJJ 14—2016）和《旅游廁所質量等級的劃分與評定》（GB/T 18973—2016）都不涉及具體的“選用標準”，缺少全國對不同氣候條件和生活習慣的相關廁所的標準、規范和指南，缺少適用技術支撐[5]。

再次，廁所改造監管懲罰機制不規范。一方面，對于廁所改造的資金使用缺乏公開透明的監督機制，資金使用臺賬不清晰，同時會出現建設項目重復上報套取資金的現象，對資金的監管力度不足。另一方面，對于“廁所革命”實施成效較好的地區給予獎補，快速撥付資金，加強資金撥付。但對于成效低項目差的部門以及基層工作人員缺乏相應的懲罰措施，例如工作人員安裝不當導致廁具劈裂乃至無法使用，領導小組抽檢廁所改造效果重數量不重質量，以及改廁模式不規范和廁具選用質量不合格等的責任人，追究懲罰機制尚不完備。

3.3 技術不足

首先，硬件設施廁具技術更新較為緩慢。根據《農村戶廁衛生規范》，將無害化衛生廁所大致分為6 類，分別是三格化糞池廁所、雙翁漏斗式廁所、三聯通沼氣池廁所、完整上下水道系統及污水處理設施的水沖式廁所、糞尿分集式廁所和雙坑交替式廁所[6]。由于三格化糞池廁所結構簡單，造價便宜、安裝方便以及便于沖水，在南方地區得到了大范圍的普及使用，但三格化糞池如不進行糞肥使用，則需要進一步糞污處理，會承擔一定的清掏費用。完整上下水道水沖式廁所衛生便捷，一體化程度高，但是存在建造成本高的問題。面對無害化衛生廁所的固有矛盾，并沒有適時研發出可以因地制宜契合度高的廁具產品，研發技術較為緩慢。

其次，廁所改造專業技術人才匱乏。建造安裝農村廁所的行業領域較為狹窄，專業人才較少，基層工作人員由于上下調動頻繁，對廁所改造工作難以熟悉，對專業人才的培訓時間不夠，在安裝廁所的過程中缺乏指導，甚至由村民自行安裝，導致廁所改造的效果大打折扣。

再次，對于糞污無害化處理以及資源化利用不足。通過對農村三格化糞池污水處理效果進行調研發現，三格化糞池對總氮和總磷去除率較低，對化學需氧量（COD）的去除率僅為48%左右，達不到《農田灌溉水質標準》的標準值，并且具有較大差距[7]。

最后，村民對于廁所改造問題的技術反饋空間不足。由于技術的不足，村民對于“廁所革命”推進過程中存在的問題無法及時、快速向上反饋，網絡化以及智能化建設不足，導致問題反饋周期長、速度慢，不利于廁所改造的推進。

3.4 廁所文明意識難以形成

首先，宣傳方式較為機械和單一，忽視與村民的互動。在宣傳“廁所革命”過程中，是一種上級政策的下達，采取宣傳單、宣傳欄等方式來宣傳改廁的科學道理和衛生防病知識，村民是處于接受者的角色，加上宣傳內容較為枯燥，導致宣傳的效果不佳。

其次，鄉鎮對于廁所改造的認識不足。廁所改造是一個綜合性的大工程，涉及村民的觀念意識、財政資金及廁所技術等，推進“廁所革命”需要鄉鎮工作人員花費時間、花費精力來進行綜合治理。“上面千條線，下面一根針”，廁所革命工作的主戰場在基層，是呈現問題較為集中的地方，基層人員日常工作千頭萬緒，負責具體工作的執行時本就力不從心，加上面對上級領導的政績考核，認為“廁所革命”進展緩慢，不像修橋、修馬路等成效快、績效顯，因此如何使鄉鎮工作人員對于“廁所革命”保持高度的熱忱和長時間的持續投入以及樹立正確的政績觀是一個較大挑戰。

再次，村民對廁所改造參與度不高。在思想方面，村民的受教育程度不高，缺乏一定的衛生知識，對于廁所改造的社會效益和健康效益了解不足。同時，村民使用旱廁已成為了生活習慣，不想大費周章地改變原有的生活狀態。在經濟方面，由于農村的基礎設施不完備，以及相關產業發展不成熟，農村經濟發展水平不高，農戶廁所改造的資金不足，雖前期政府會給予一定的建廁資金補助，但是對于使用過程中的沖水費用以及維修、維護費用等對于農戶來說是一筆壓力支出。在人員方面，目前隨著城鎮化水平發展，大量農村勞動力外出務工，農村呈現“空心化”的特點，大量常住人口搬遷至城鎮異地，留在農村大多是老人、婦女和兒童，這部分人認為沒必要進行廁所改造，認為“廁所革命”是低效的無謂行為。

4 推進農村“廁所革命”的對策建議

4.1 理順主體職責關系

W 縣的“廁所革命”是縣衛健委牽頭，具體工作落實到鄉鎮政府以及村民委員會，由專業的施工隊來進行廁所建造，而后由衛健委、縣農業局、鄉鎮進行驗收的工作機制。“廁所革命”是一項綜合性的工程，在政府部門的職能分工上，農村廁所改造工作需要衛生、環保、住建、農業等部門參與，為明確責任、統籌協調，需要成立專項領導小組進行協調和統一。專項領導小組應有權調動上述部門的資源，以統一改廁工作的政策、資金、措施，對信息上報并進行批復，提高辦事效率[8]。明確各個部門的責任與分工，最后由專項領導小組來進行工作的監督與驗收。

其次，對于農村廁所改造的驗收，需要提升技術水平，實施主體管理。建立健全改廁管理制度，努力把建設和管理統一放在首位，在以村為單位按照技術規范要求統一施工的基礎上，加強對施工人員的培訓指導和監督，讓基層村干部進行區域片區負責驗收，保證責任到人。

再次，對于廁所的后續管護方面，需要樹立并深化“服務型政府”理念。要加強政府服務與民生福祉，致力于提升政府治理能力，提升“廁所革命”認識，真正將“廁所革命”落到實處，讓做好民生事不成為百姓傷心事。

4.2 加強法律法治建設

首先，要完善“廁所革命”相關的法律法規，根據當前的形勢與政策，做到與時俱進，查漏補缺，填補空白。同時，政府將宏觀政策、通用型的政策法規具體細化并落在實處。一方面，鄉村是一個“熟人社會”，村規民約在鄉土社會發揮著約束行為、凝煉品格的作用，要加強鄉村法治建設，通過延伸村規民約，逐漸制度化、規范化、法制化。另一方面，面對“權責不對等”的情況，上級主管部門應該適當下放權力，在放權的同時，也要對權力進行監督和制約，讓下級部門權責對等。

其次，出臺相關法規規范當前廁具的規格、質量和材質，切忌“一刀切”。在制度上加以技術扶持，規定專用的技術人員用合理的技術手段以及規定的合格廁具進行安裝。

再次，以推進鄉村振興戰略為契機，借鑒國內國外的鄉村治理成功經驗，建立健全農村的管理制度，完善和補充涉及“三農”的相關政策法規[9]。加強監督和懲罰的機制建設，對于監督的主體手段進行法制化建設，推進廁所改造資金用度以及人員調度公開化、透明化，用法律制度規范廁所改造行為。

4.3 補齊廁所改造技術短板

首先，針對硬件設施器具技術更新緩慢的問題，政府要加強支持，加大資金投入。

其次，對于改廁專業人員匱乏的問題，可以在尊重農戶意愿的基礎上，引導農戶全程參與，要樹立其良好的廁所改造觀念，讓其認識到廁所改造有利于提升生活品質并主動參與“廁所革命”。可以引入專業的資深人員，開專業講座以及手把手教授工作人員廁所改造施工工藝，提高工作人員廁所安裝技術，培養基層專業技術人員。要篩選基層負責的工作人員，選擇服務意愿強、責任心強的干部，本著全心全意為人民服務的初衷，積極學習廁所改造技術及具體的工作流程。在實踐過程中，不僅在現場可以對農戶進行技術指導，也可以實地監督，防止廁所改造效率低下。

再次，對于糞污化處理不足的情況，可以采取多主體協同治理糞污的模式，一方面，采取多渠道、多主體的融資方式，滿足糞污處理的資金需求，通過物質支持提高技術處理能力；另一方面，可以采取合同外包的方式，引入市場力量，以節約物資和人力，實現效益最大化。

最后，針對村民技術反饋空間不足的問題，要多讓基層干部實地勘驗無害化衛生廁所安裝情況，以及相關配套設施是否完善，走進群眾、貼近群眾，收集民意和相關的反饋建議，可以快速、高效地了解群眾意見。如今已是信息化時代，需要加快互聯網應用步伐，搭建互聯網反饋應用平臺，搭建“廁所革命我有話說小程序”，以及“一按我幫您”等網上熱線平臺，拓寬村民反饋空間。

4.4 積極培育廁所文明

首先，面對廁所改造宣傳方式單一以及內容枯燥等問題，在廁所改造前期，要大力開展普及和宣傳，讓村民對“廁所革命”有基本認識，做到家家知悉、戶戶明了，利用口號、標語、廣播以及貼大字報等方式普及“廁所革命”基本知識，讓群眾知悉“廁所革命”有利于民生福祉和百姓健康。改廁中期，基層干部、黨員、先進分子要適時貼近人民群眾，詢問人民群眾的意見和想法，不是機械地執行政策，而是一個雙向互動的政策執行過程。改廁中后期，積極運用新媒體、電視節目以及微信，或是“廁所革命”獎勵措施來激發群眾的積極性，通過宣揚先進優秀事跡，來鞏固“廁所革命”的成績，開拓新局面。

其次，對于鄉鎮人員，要破除“官本位”思想，勤勤懇懇做一名為人民奉獻的排頭兵，不要做數字政府，而是成為忠誠型政府、服務型政府，一切看人民滿不滿意，人民高不高興，人民同不同意。在政績考核方面也應該綜合考慮該項目的民生福祉，而不是單純以GDP 為考核指標。同時，面對基層實務繁多的現象，上級要合理分配事權，在下放基層事務處理的過程中，也要給予基層自主處理的權力。

再次，由于村民的參與度不高，需要提高村民的積極性，加大廁所衛生的科普知識，在村里樹立典型，讓村民了解“廁所革命”的好處，從而改變長久以來較為落后的生活習慣。在經濟上，政府可適當加大財政投入以及加大獎補措施力度，對于特殊農戶給予一定的照顧。面對人口流失，可適度讓需求高的農戶先用，同時加快鄉村振興步伐，以產帶農，減少農村“空心化”。

5 結束語

農村“廁所革命”，不只是簡單的更新廁所的硬件設施，而是關系到農村人居環境整治、提升村容村貌、增加村民健康福祉，同時關系到有效縮小城鄉差距、提高鄉村基礎設施建設水平，可以有效實現鄉村振興。“小廁所、大民生”，“廁所革命”推進過程中面對現實中的制度、技術和文明缺口，給治理主體出了一道難題，政府應加強制度保障，理順主體職責關系，加大經濟投入，提高文明意識，適時引入市場力量，積極發動村民參與，從而實現治理現代化，深入推進“廁所革命”進程。