后2020時期集中連片特困區返貧風險防控及預警機制研究
——以武陵山片區為例

□劉 希，龔 軒，郭小珊

（吉首大學法學與公共管理學院 湖南 吉首 416000）

1 研究背景

武陵山片區是少數民族聚集多、貧困人口分布廣的集中連片特困地區。2021 年中央一號文件指出，新時代脫貧攻堅目標任務如期完成，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，易地扶貧搬遷任務全面完成，消除了絕對貧困和區域性整體貧困。后2020 時期，防止返貧、鞏固扶貧成果成為我國減貧事業的工作重點。

2 武陵山片區返貧風險構成

2.1 個人風險

一是因老返貧風險。武陵山片區貧困地區的人口大多是勞動力輸出型的農民，主要分為外出務工和在家務農。隨著年齡增加，勞動能力減弱，收入減少，再加上有些家庭勞動力數量少，成員數量多，微薄的收入逐漸無法滿足家庭的負擔。

二是因病返貧風險。武陵山片區貧困地區絕大部分位于山區，自然環境和生存環境比較惡劣，片區人員患病概率高，高昂的醫療費用使脫貧人口有重新返貧的風險，盡管有醫療保險，可以報銷大部分費用，但對脫貧脆弱戶造成的傷害仍然是巨大的。

三是因意外事故返貧風險。火災、交通事故等意外事件會導致人身損害和財產損失，使原本就不富裕的脫貧人口重新返回貧困狀態。

四是因教育返貧風險。武陵山片區脫貧戶缺乏教育，普遍存在文化程度低、缺少相關就業技能的問題。同時，片區脫貧脆弱戶由于經濟條件拮據，無力供養子女上學，深陷“貧困—教育落后—貧困”的循環困境，導致貧困代際傳遞現象嚴重。

五是因思想觀念返貧風險。武陵山片區部分脫貧戶思想觀念落后，“等靠要”思想嚴重，自身發展動力不足，缺乏脫貧意愿。因此，國內學者普遍認為只有提高貧困人口內生動力才能徹底解決返貧問題[1]。

2.2 集體風險

一是產業風險。武陵山片區農村產業扶貧成效顯著，是促進片區農民持續增收，實現全面脫貧的重要保障。在特色農業方面，武陵山片區扶貧的重點是特色農業，但在發展特色農業扶貧的過程中，一些農村地區缺乏外部市場信息，使扶貧產業雷同，農產品同質化嚴重、市場競爭壓力大。一旦農產品市場供給大于需求，就會導致農產品價格下降，甚至滯銷，直接影響片區脫貧戶的經濟收入，容易造成脫貧戶返貧。在文化旅游方面，武陵山片區有豐富的土家族、苗族、侗族、仡佬族等民族文化資源，近年來鄉村旅游發展勢頭迅猛，是不少村寨的主導產業，帶動了當地村民脫貧致富。在調研中發現，武陵山片區內不少村寨普遍存在旅游開發同質化、民族文化流失、環境破壞的問題，這些問題很大程度上會使游客對村寨缺乏好感度和記憶點，導致群眾口碑不佳，逐漸喪失客流量，嚴重影響村民的經濟收入，造成返貧。在新冠肺炎疫情期間，各地積極響應黨和政府號召在家抗疫，武陵山片區旅游產業因此進入“冰封期”，從事鄉村旅游相關產業的脫貧戶缺少經濟來源，容易大規模返貧。

二是政策風險。武陵山片區作為集中連片特困區之一，國家對其高度重視，于2011 出臺《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020 年）》（以下簡稱《規劃》），并在財政、稅收、金融、投資、產業、土地、生態等方面提供了優惠政策。《規劃》為武陵山片區脫貧攻堅指明了方向，為其區域經濟發展提供了強大的助力?，F今武陵山片區脫貧攻堅戰已取得全面勝利，國家政策向武陵山片區傾斜的程度極有可能會減輕。政策導向對行業的影響較大，以限塑令為例，限塑令限制了塑料袋行業的發展，但為環保型塑料袋行業提供了發展機遇。片區貧困人口脫貧后能夠繼續享受在資金方面、扶貧項目方面等政策傾斜的優待減少，對于過分依賴國家“輸血”的脫貧戶，缺少自身可持續發展的意識，抵抗風險的能力弱，再次返貧只是時間問題。此外，武陵山片區政府部門大多注重貧困戶的政策幫扶，卻忽視了對脫貧脆弱戶及邊緣戶生存狀態的重點監測，不能在返貧之前消除返貧風險，缺少防止脫貧戶再次返回貧困的預警機制。

三是自然風險。武陵山片區農村貧困地區依靠經營農業產業獲取經濟收入的脫貧戶較多。農業受天氣、氣溫、降水、病蟲害的影響大，部分脫貧脆弱戶“靠天吃飯”的現象嚴重，且應對自然風險的能力弱。一旦氣候條件不佳或發生干旱、洪澇、蝗災等自然災害，就會嚴重影響農業的正常生產，導致歉收甚至顆粒無收，造成脫貧戶經濟損失，甚至是集體返貧。同時，武陵山片區自然災害具有多樣性、高頻性的特點[2]，會嚴重影響貧困人口的生產生活，給他們帶來生命財產損失，也使扶貧成果付之東流。此外，與其他富裕地方相比，武陵山片區貧困地區大多生存環境惡劣、自然資源匱乏，且位于山區，地理位置較為偏僻，交通不便，基礎設施薄弱，經濟發展緩慢，再加上自然災害、疫情等不可控因素影響，脫貧脆弱戶極易返貧。

3 武陵山片區返貧風險防控及預警機制

3.1 內部環境返貧風險防控及預警機制

一是建立內部環境預警機制。內部環境預警機制主要針對因老返貧、因病返貧、因意外災害返貧、因教育返貧、因思想觀念返貧等來自脫貧戶自身的風險。采取村民互評互議的方式，將具有返貧風險的人員名單上報政府部門，政府部門根據相關名單精準判斷有返貧趨勢的脫貧戶，并識別其可能導致返貧的風險，提前干預，消除內部返貧風險。同時，建立大數據庫平臺將返貧個人及其具體信息存檔，實行動態監測，以便后期鞏固脫貧成效。

二是建立幫扶機制。國家政策幫扶、重點監測脫貧脆弱戶，針對因老返貧、因病返貧、因意外事故返貧等不可控因素造成返回貧困的情況，制定幫扶政策，提高脫貧脆弱戶對返貧風險的承受能力。社會力量幫扶，將因老返貧、因病返貧、因意外事故返貧納入救助保險范圍，積極探索“國家主導+大數據+扶貧+社會協助”返貧幫扶模式，消除返貧風險，實現穩定脫貧。

三是建立激發內生動力機制。在思想觀念層面，建立健全脫貧戶獎勵教育機制，對積極脫貧致富的群眾，加大扶持力度；對主動脫貧意愿不大的群眾，通過開展思想宣傳教育，弘揚榜樣力量，達到克服懶漢思想的目的。在就業層面，為貧困戶提供技能培訓及資金支持，確保貧困戶掌握一門除農業技術之外的實用技術，增加收入渠道，實現增收就業。在教育層面，“百年大計，教育為本”，教育是國家發展的根本，也是貧困地區發展的根本，政府部門要注重貧困地區貧困人口子女的教育問題，避免農村教育資源“空心化”，防止貧困代際傳遞。

3.2 外部環境返貧風險防控及預警機制

一是建立完善的外部環境預警機制。外部環境預警機制主要針對來自產業、政策、自然災害等外部環境的返貧風險。這些返貧風險的影響一般范圍較大，容易造成集體返貧，并且這些風險脫貧戶無法識別，需要依靠政府部門提前預判，提前干預，消除外部返貧風險。

二是在農業層面，通過產業創新市場化方式，依托“互聯網+”模式，利用電商平臺、直播帶貨助力農產品銷售。面對產業同質化的現象，應積極尋求新的經濟增長點，合理化產業結構，促進經濟全面發展。在鄉村旅游層面，挖掘其特色人文歷史、民族文化、自然風光等，打造具有傳播力和影響力的村寨品牌。此外，在面對疫情等傳染性疾病時，不僅要提供脫貧戶醫療衛生方面的保障，也要扶持受影響的產業[3]。

三是在政策層面，堅持落實“四不摘”，保持政策的穩定性。同時，重點監測在政策撤出之后再度返貧的人口，已有的政策對這類返貧人口的作用不大，應制定新的政策幫助這類返貧人口脫貧。此外，提高基層干部社會治理能力，樹立防止返貧意識，注重返貧的事先防控。

四是在自然環境層面，實施扶貧產業保險救助，建設自然災害防御工程，成立專業防災隊伍，制定救助補償標準，增強脫貧戶對自然災害的抵抗能力，防止因自然災害返貧的情況發生。此外，返貧人口切不可因“金山銀山”，忘記“綠水青山”，優美的自然環境是經濟得以長足發展的必要條件，必須在保護生態環境的前提下發展經濟。