關于新公共管理與鄉村治理的思考

□王 帥，胡奇志

（貴州中醫藥大學人文管理學院 貴州 貴陽 550025）

1 新公共管理在鄉村治理中的問題

新公共管理不是理論或教條，而是公共行政領域意識形態發展趨勢的體現。新公共管理理論有兩個主要來源。

一種是以激進自由主義為代表的現代西方社會思想，主張使用憲政保護個人權利，限制政府權力以及單方面確認個人自由和市場標準。另一種是西方經濟理論，以布坎南提出的公共選擇理論為代表，其特征是利用經濟方法和工具研究政治及政府管理問題。作為外部公共行政理論，新公共管理是否能夠解決中國的問題仍需檢驗。

總體來說，許多政治家都同意將新公共行政理論作為我國農村民主建設的參考。在實踐中，我國重點在公民社會的建設和村民的獨立性方面進行了探索。一些學者認為，新公共行政理論仍然面臨著發展中國家的適用性問題。

批評新公共行政管理理論并不意味著完全否認這一理論。作為公共行政的工具或機制之一，新公共行政理論并未因宏觀理論層面的僵局而喪失其有效性。具體而言，在我國新公共行政的研究中，要解決以下問題。

在微觀特別是地方層面，明確面臨什么樣的管理困難，政府、社會和市場的新組合是什么，如何克服管理中的困難。在此基礎上，分析其是否能構成可翻譯分析理論的模型。

因此，在中國實施新公共行政不能完全復制新的西方公共行政理論和實踐。只有結合我國國情，才能使其與我國的現實相協調[1]。

2 新公共管理思想的本土化訴求

從以上討論可以看出，新公共管理理論在理論和實踐上都存在缺陷。在民主建設的過程中，基于我國公共行政管理實踐，將新公共行政管理應用于我國農村治理的過程中面臨理論和實踐上的困境。

從意識形態的角度來看，新公共行政理論基本上是公共行政理論，但具有一定的資產階級色彩。因此，在學習新公共管理理論時，應該作出正確判斷。新公共行政的理論之一是極端自由主義，因此要求在處理國家與社會之間的關系時實行社會集中制，并且允許政府干預。許多國家的實踐表明，不良的政治方向有時會導致災難性的后果。

從經濟發展角度來看，新公共管理理論是糾正和減輕傳統的國家經濟困難和金融危機，基于西方國家的國情、政府職能和角色的限制，對管理問題的多樣性、多中心權力、行政與社會問題之間的相互作用等的討論。因此，對于中國來說，該理論無法很好地解決發展中出現的所有問題。

從土壤的角度來看，新公共管理理論是基于公民的高素質形成的合作概念，這個概念深深植根于資產階級自由、民主和平等的西方公民社會。因此，在運用新公共行政理論分析解決中國的問題時，必須清楚其理論的適用性。

3 鄉村治理思路

3.1 推進村級自治

當前的鄉鎮制度在歷史上發揮了重要作用，但是隨著現代化發展以及農村經濟、社會和政治的進步，應整合機構，實行村級自治。根據授權行政機關的規定，由于我國城市和鄉村的領導人較多，公共物品的供應不是在城鎮一級，而是在鄉村一級，鄉鎮僅負責必要的匯總統計和監督。換句話說，與西方的鄉鎮自治不同，我國應在村級實行自治。

有人認為，在實行村級自治的基礎上，應統一考慮區、鎮、村三級改革，完善鄉鎮并加強縣、鄉鎮之間的聯系；在省一級建立機構，著重提供必要的公共行政和公共服務；在有利的條件下，可以在地區一級直接選舉領導人。

3.2 實行鄉直管村事務

持鄉直管村事務觀點的人認為，隨著城市化的發展，我國將像世界發達國家一樣，城市人口將大大增加，許多農民將離開村莊，村莊數量將減少。因此，鄉村事務必須由鄉鎮來管理。

“鄉鎮管理”體現了鄉村的獨立性，社區服務是主體，行政決策是補充。鄉鎮管理者統一制定財務制度和人事制度，以防社會惡勢力篡改農村的自治權。鎮長由選民直接選舉產生，城鎮的獨立代表機構由選民選舉產生。城鎮干部是行政官員，應包括當地公務員、市長等。將政府組織擴大到行政村，建立政府派遣機構。鄉鎮辦事處可容納1～3 人，成員由鎮政府任命、當地公務員負責，公共資金由鎮級單位承擔。同時，在行政村成立村代表大會[2]。

3.3 優化治理方法

新時代，農村治理要與鄉村振興戰略相協調，完成農村轉型升級，改變原有的經濟文化環境。農村環境的實際變化，可以改變農村的治理方法。村委會要扮演服務提供者和帶頭人的角色，始終把工作重點放在農村發展和綜合建設上。在治理的過程中，除了加強與地方政府的溝通外，還要務實，以人為本。如果涉及村民利益，要通過村民的決議，賦予村民更多的話語權和監督權，尊重村民的意見和提案，尋找解決問題的方法。

同時，新時代需要大力發展農村經濟，加強農村市場建設和治理，建立健全鄉村市場經濟體制，這是充分發揮市場領導作用和實施鄉村治理的前提。一是加強農村市場基礎設施建設。改善農村市場環境，使農民、涉農相關企業、新農村經濟合作組織等可以自由參與市場活動。二是完善農村市場網點布局和市場體系，解決農民交易難、交易成本高、融資難等問題。三是努力形成城鄉市場協調發展模式，以補齊農村經濟發展短板[3]。

4 新公共管理思想下鄉村治理策略

4.1 大幅削減政府事務

西方國家于20 世紀30 年代中期廣泛開展政府工作，政府急劇擴大財政支出，特別是社會福利支出占國民收入的比重急劇上升，財政負擔越來越重。在20 世紀70 年代的經濟衰退期，政府出現了嚴重的問題，人們開始質疑政府，提出了改革政府的新思路和新計劃。這個問題在我國農村治理中也很突出[4]。

各級政府特別是與人民群眾有直接聯系的人民政府管理著許多事務，例如農業生產、農民就業、村干部選舉等。

農村治理存在許多問題，相關人員必須意識到問題的嚴重性和危害性，堅決克服失去權力的恐懼，以《行政許可法》的推行為契機，加快行政事務改革，顯著減少政府事務。

4.2 大幅精簡鄉鎮機構

鄉鎮及其機構改革存在一種趨勢，即廢除鄉鎮，使我國的行政管理水平與國際標準保持一致。但是根據我國的國情，現在和將來仍然需要長期保留鄉鎮及其機構，但是必須盡快調整其數量、功能和工作方法。為了減少鄉鎮數量，目前的鄉鎮應至少簡化2/3。

一般來說，一個縣可以保留4～5 個鄉鎮并實行區管理。為了填補權力真空并簡化事務，合并城鎮的地區可以借鑒德國的做法，設立辦事處，讓公民負責處理相關事務。

同時，及時監督和了解村民自治及法律法規的執行情況。對于當前大量的鄉鎮雇員，可以選擇一個小組進行培訓，明確職位、配額和職責，提高工作效率。其他雇員可以提前退休，政府提供適當的福利。人員分配政策要明確、透明、公開，政府在保障方面給予適當支持，否則容易發生糾紛[5]。

4.3 加大基層自治力度

一般來說，我國的鄉鎮人數相對較多，在鄉鎮一級難以實現人民群眾自治，在村莊一級較容易實現，但并不排除少數地方可以實現鄉鎮自治。因此，必須全面加強和深化村級自治工作，重點加強立法和執法，統一村級自治的許多重要環節，解決關鍵問題。在基層實施自治是民主國家治理的重要方面，也是監督政府科學管理和執政，以及提高服務質量和緩解沖突的重要有效途徑，這也是世界上大多數國家農村管理的普遍做法和成功經驗。因此，不應該害怕村莊一級擴大自治范圍，必須順應潮流、更新觀念、改進方法、積極引導、大力促進[6]。

5 結束語

使用新公共管理理念進行農村治理的一系列措施不是獨立的，而是一個整體，因此應以統一的方式排列并以協調的方式進行提升。在實施過程中，避免出現“一刀切”的情況，從現實出發，選擇一個或幾個縣進行試驗，探索道路，匯集經驗，然后穩步前進。