論高揚程灌區生態保護補償機制建立的必要性
——以景電灌區為例

□龔雪琴

（景泰川電力提灌水資源利用中心 甘肅 白銀 730400）

習近平在黨的十九大報告中指出，要加快生態文明體制改革，加大生態系統保護力度，實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，推進荒漠化、水土流失綜合治理，提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。生態產品的價值既包含依附在實物產品中的價值，也包含依附在實物產品上的生態服務價值，如水涵養、水凈化、水土保持、氣候調節等。文章結合生態產品價值補償，以景電灌區為例，提出政府應當對景電工程產生的效益尤其是巨大的生態效益給予補償，以帶動和促進相同或類似的生態公益事業發展，有力推動生態文明建設。

1 景電灌區及工程概況

1.1 灌區概況

景電灌區位于甘肅省白銀、武威兩市的景泰、古浪、民勤縣和內蒙古阿拉善盟左旗縣，東臨黃河，北倚騰格里沙漠，南靠長嶺山，距蘭州市180 km，灌溉面積近8 萬hm2。

灌區內干旱少雨，風沙多，植被稀疏，風蝕嚴重，屬于典型的大陸性干旱氣候，地表徑流和地下水極度匱乏，灌溉水源來自黃河提水。景電灌區包括景泰灌區、古浪灌區、民勤灌區及內蒙古灌區，其中，民勤灌區為補給性灌區。

灌區平均年供水總量為5.14 億m3，根據氣候干旱及農作物種植情況，最高達6.06 億m3。灌區種植的糧食作物主要有小麥、玉米、豆類等，經濟作物主要有洋蔥、胡麻、油葵、枸杞、瓜果等，還有苜蓿、茴香及甘草等農牧作物[1]。

1.2 工程概況

景電工程涉及多個省區，是一項流量大、揚程高、具有多梯級的提灌工程。整體工程分為一期、二期及二期延伸工程。景電一期工程為灌區獨立供水系統；景電二期包含了民調工程。景電工程整體分期建設，共設計泵站43 座，總裝機容量高達25.97 萬kW，灌溉路徑1 391 條支、斗渠，共2 422 km，灌溉范圍接近6.51 萬hm2。

該工程一期自1969 年10 月開始建設，完成時間為1971 年10 月，灌溉面積超過2 萬hm2，總揚程為472 m，一期工程建設地點主要在景泰縣境內。二期工程自1984 年7 月開始建設，于1987 年10 月完成運行，其建設涉及到景泰縣和古浪縣，灌溉面積達到3.33 萬hm2（景泰縣1.33 萬hm2，古浪縣2 萬hm2），揚程為713 m。其中，二期民調工程在2001 年3 月完工并且正常民勤調水，設計總調水量為6 100 萬m3，折算恢復灌溉面積1.13 萬hm2，2020 年增加到年計劃調水量9 000 萬m3。

向民勤調水工程是我國水利建設史上首次長距離穿越沙漠的調水工程。景電工程的輻射區域面積約1 000 km2，實現了黃河流域和內陸河流域（石羊河）的連通[2]。

2 景電工程經濟效益

景電工程建成后，從根本上改變了灌區農業生產的基本條件，促進了灌區農業經濟發展，不僅提高了灌區人民生活質量，還促進了灌區生態環境恢復。景電工程建成后，先后分批安置灌區附近居民50 萬人，涉及地區主要是景泰、禮縣、永靖、東鄉等。黨的十八大以來，為鞏固脫貧攻堅成果，實現鄉村振興，新安置古浪縣黃花灘、景泰縣黃崖壩生態移民6.3 萬人，發展灌溉面積0.96 hm2，養殖暖棚2 720 座、日光溫室11.73 hm2、經濟林40 hm2。

向民勤調水工程的實施有效緩解了水資源枯竭、土地沙化、生態環境嚴重惡化等問題，達到了工程初步設計預定的延緩民勤生態惡化目的，解決了民勤當地7.61 萬人、12.41 萬頭牲畜的飲水困難問題，為維持民勤縣4.25 萬hm2耕地面積不再萎縮作出了巨大貢獻。

截至2020 年底，灌區范圍內收獲經濟作物接近44.71 億kg，并且提高糧食產量到106.01 億kg，帶來了245.99 億元的經濟效益，超過了景電工程建設投資，翻了28.7 倍。整個灌區從“風吹石頭跑，倒拉羊皮不沾草”的千古荒塬發展成為甘肅省重要的瓜果、蔬菜、畜產品的生產基地，昔日荒無人煙的景泰川變成糧豐林茂的米糧川。

目前,景電灌區已經成為區域內50 萬人發展致富的基礎和依托，成為全國高揚程灌區建設工程典范，有力推動了當地農業經濟和社會的發展，綜合評價指標突出，被評為“中華之最”，被當地人稱贊為“致富工程、救命工程、生態工程”[3]。

3 景電工程生態價值

景電工程帶來了顯著的社會效益和經濟效益，在改善灌區生態環境、防止水土流失、減少風沙危害等方面發揮了巨大作用。

據調查，得益于景電工程，該區域內林地、灌區以及“三北”防護林發展連成一片，基本控制了132 km的風沙線，沙區前沿林草植被由治理前的20%恢復到60%以上，阻擋了騰格里沙漠南侵和風沙前移。景電灌區范圍內的年平均降水量逐漸增加，截至2020 年，年平均降水量達到201.6 mm，環境中相對濕度達到48%。防護林產生的作用越來越大，區域內風速已經降低到2.4 m/s，并且8 級以上大風天數由29 d 減少為14 d。年蒸發量由工程運行之前的3 390 mm 下降到2 361 mm，灌區生態氣候明顯得到改善。

為“絕不讓民勤成為第二個羅布泊”，確保石羊河流域實現重點治理目標，累計向民勤調水16 億m3，占石羊河流域治理規劃蔡旗斷面下泄水量的41.38%，使干涸了半個世紀的青土湖重現生機，水域面積由3 km2擴大到26.7 km2，形成面積接近106 km2的旱區濕地，使得騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠之間的合并速度放緩，避免了土地沙漠化。民勤盆地地下水開采量減少到0.86 億m3，地下水埋深由2010 年的3.78 m 上升到2019 年的2.92 m。

近年來，一些專家和專業工作者在充分研究景電灌區的社會效益和經濟效益的同時，也對景電灌區的生態效益和價值進行了充分的研究和探討，陸續發表了許多具有說服力的研究成果。據2018 年《生態經濟》發表的《景泰川電力提灌工程的生態服務價值研究》一文所述，景電灌區的生態價值分為內部價值和外部價值。

內部價值主要有農田系統、防護林系統以及渠道水域系統的生態價值組成，內部生態效應顯著改善了灌區生態環境，提高了灌區內居民生產效益和生活水平。經研究分析，景電灌區農田系統的生態價值為20.15 億元，防護林系統的生態價值為10.73 億元，渠道水域系統的生態價值為5.44 億元，3 項合計景電灌區內部生態價值為36.32 億元。

外部價值主要是移民對祁連山植被恢復的生態價值。景電工程建成后，僅安置來自祁連山區的移民就多達27.96 萬人，退耕13.93 萬hm2，退出草場面積43.39 萬hm2，退牧66.39 萬只（羊單位），退耕還林形成林地面積13.85 萬hm2，不僅有效緩解了祁連山地區的生態壓力，還能起到保護水土的作用。另外，在騰格里沙漠下風區域種植的防護林，對控制沙漠南下作用明顯，對保護白銀和蘭州地區生態系統作用明顯。通過退耕還林產生的生態價值為26.46 億元，退牧后植被蓋度增加產生的生態價值為13.59 億元，兩項合計，景電灌區外部生態價值為40.05 億元。

綜上所述，景電灌區總生態價值為76.38 億元[4]。

4 單位財務現狀及生態價值補償

甘肅省景泰川電力提灌水資源利用中心為正地級公益二類事業單位，核定編制1 350 人，現有在職人員1 234 人，主要承擔著景電灌區農業灌溉用水、石羊河流域綜合治理、民勤生態供水、古浪黃花灘生態移民暨扶貧開發區供水、三北防護林建設、灌區人畜安全飲水、灌區防洪、城鎮生態綠化供水等公益性任務及水費征收、使用和管理等任務，負責景電灌區項目建設，工程管理、節水灌溉、發展規劃和國有資產管理等工作。

2021 年3 月，經甘肅省發改委成本監審局監審，截至2020 年底，景電灌區近3 年完全供水成本為0.686 8 元/m3，實際執行水價0.33 元/m3。由于水價與成本長期倒掛，剛性支出逐年增加，財務收支矛盾突出，工程運行舉步維艱。以2020 年財務收支為例，總收入2.92 億元，總支出3.91 億元，剛性支出占總支出的95%以上。

目前，景電灌區生態林面積為0.708 萬hm2，包括片林、斗渠林、支渠林、公路林、省界林、防護林等，多年來在防風固沙、涵養水源、美化環境以及吸收二氧化碳等方面成效顯著，但其灌溉、日常維護全部由單位承擔。

據測算，生態林每年用水約為465 m3/667 m2，水費154 元，人工及病蟲害管護費175 元，每年的養護總費用約為3 500 萬元。由于水價與成本長期倒掛，農業用水價格無法補償生態用水價格，現有收入僅能維持設備和工程設施及單位的簡單運行，生態林的養護費用難以落實，導致部分生態林逐漸開始消退[5]。

國務院辦公廳和中共中央辦公廳在2021 年4 月頒布《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，該意見中明確提出各地區要深入學習習總書記關于生態文明建設的思想，加快完善可持續的生態產品價值實現路徑，完善縱向生態保護補償機制，鼓勵地方政府統籌生態領域轉移支付資金，支持基于生態環境系統性保護修復的生態價值實現工程建設，拓寬生態保護補償資金渠道。

經測算，景電工程產生的生態價值是年總成本的19.53 倍，景電工程為灌區社會經濟的發展奠定了堅實基礎，尤其在改善生態環境方面發揮了巨大作用，主要受益者是國家和灌區人民。根據“清晰界定各方權利義務，實現受益與補償相對應、享受補償權利與履行保護義務相匹配”等相關政策，中央和省級政府必須建立生態保護補償機制，按相關政策及標準給予景電工程一定的生態價值補償，以維持、鞏固和發展灌區現有生態效益，保證工程的良性運行，促進生態環境建設。

5 結論

景電工程建成以來，景電灌區區域內農業生產條件得到極大改善，促進了區域內農業經濟快速發展，使得生態得到有效恢復，當地居民生活水平不斷提高。根據研究分析，景電工程生態服務價值分為內部價值和外部價值。其中，外部價值主要是移民對祁連山水土保持和植被恢復的生態服務價值，內部價值是灌區及周邊的生態濕地、防護林、農田灌溉系統等所體現的生態服務價值。

景電工程解決了當地防風固沙、水土保持、食物生產等方面問題，其所產生的生態價值將會隨著時間推移逐年增加。農田生態系統價值是保證西北地區生活需求的重要基礎。相對來說外部價值產生的效益更大，直接增強了祁連山地區的涵養水源、河西走廊綠洲等生態功能，提高了對風沙的防護作用，為生態多樣性發展奠定了基礎。景電工程是目前國內高揚程電力提灌工程的典范，產生的社會、經濟效益尤其是生態效益價值不可估量。為進一步維護、鞏固和發展景電灌區生態效益，人們需要深刻認知到生態保護補償機制的重要性，政府必須盡快建立景電灌區生態保護補償機制，給予專項資金補助，以促進景電灌區發揮更大的生態效益，推動區域經濟可持續發展，為西北地區荒漠化治理、水土保持提供一條科學合理的成功之路。