農村宅基地“三權分置”的風險識別與規制研究

□王 晶

（中共安陽市委黨校 河南 安陽 455000）

在中國特色社會主義背景下，人們的生活水平得到了大幅提升，很多農民為了獲得更多收入，改善自己的生活條件而選擇進城務工，為了工作方便，這些人選擇在城市租房或買房，因此農村宅基地利用率非常低。

目前，我國宅基地資源非常有限，一些地區的農村宅基地甚至無法滿足農民對土地的需求，宅基地供應和需求嚴重失衡。

1 農村宅基地“三權分置”的法律內涵

1.1 農村宅基地“三權分置”的現有理論

目前，關于宅基地的法律內涵以及宅基地“三權”之間的關系存在不同的看法。集體所有權指的是宅基地集體所有權，但是我國對農戶資格權和宅基地使用權的界定不明晰。農戶資格權指的是農民對所居住的住宅有使用的資格。宅基地使用權是指農民可以自由流轉自己的房屋，通過這種方法進一步增加農民的財產性收益，為農民獲得更多的經濟效益。相對來講，宅基地權利是一項獨立性比較強的權利[1]。

1.2 農村宅基地“三權分置”的法律概念分析

1.2.1 宅基地集體所有權

宅基地集體所有權指的是在一定的空間區域內，勞動群眾集體對于已定房屋享有所有權的一種權益，這種權益從權利的角度來說屬于自物權，這種權利的主體是農民集體。

集體所有權是“三權分置”改革的一個重要起點，要想落實“三權分置”改革，必須保證宅基地集體所有權的地位。農村宅基地是農民在農村生產生活的一個重要載體，在對農民權益進行保護的過程中，必須要對農村宅基地處分權進行一定限制。在落實相關政策規定之后，農村集體組織就可以獲得一定的宅基地損失補償款[2]。

1.2.2 宅基地使用權

宅基地使用權指的是在保障農戶整體資格不變的前提之下，讓集體經濟組織中的其他成員能夠獲得自己所擁有宅基地的使用權，農民通過法律形式出讓自己的宅基地使用權，在這個過程中也可以獲得經濟回報。目前，我國的宅基地使用權實際上是債權的組成部分之一。

2 農村宅基地“三權分置”的背景

近些年，我國的農村人口總量大幅度減少。從理論上來講，隨著農村人口不斷減少，農村村用土地面積也應當減少，但相關數據顯示，我國農村村用土地面積不但沒有減少反而不斷增加。原因是農民雖然擁有宅基地，卻無法利用宅基地實現自己的財產權益。

為了解決這些問題，黨的十八屆三中全會提出了完善農村宅基地制度的基本政策，希望通過這種辦法使農民獲取更多財產性收入。為了解決法律問題與農民居住問題之間的矛盾，政府出臺了一系列政策來保障農民的合法權益，同時結合其他措施提高農村宅基地的使用效率[3]。

3 農村宅基地“三權分置”改革的意義

3.1 提高農村宅基地的利用效率

相關數據顯示，我國農村集體宅基地的面積是城鎮國有建設總體面積的很多倍，但是農村的常住人口非常少，主要是因為目前很多農村的生活和教育條件比較差，越來越多的農民為了子女能夠受到更好的教育或者是出于其他原因而選擇到城市居住，在城市租房和務工。

我國現有的建設用地非常緊張，城市人口與農村人口數量有非常鮮明的對比，農村宅基地和農村人口之間存在矛盾，大量農村宅基地閑置。出現這種現象的主要原因是很多農村宅基地管理存在漏洞，農村宅基地的管理機制不健全。

現有的法律制度規定，農村宅基地沒有流動性，這一制度導致很多農村人口進城之后，原本的宅基地被閑置，出現了土地資源浪費的現象。為了解決這個問題，政府可以出臺相關的法律制度，轉讓農村宅基地使用權，通過這種方法解決現有城市用地緊張問題，避免資源被浪費，能夠在一定程度上緩解農民的經濟壓力[4]。

3.2 有利于城鄉一體化發展

當前我國農村宅基地受制度的約束不允許轉讓，大量農民雖然有很強的到城市居住的意愿，但無法獲得足夠的資金到城市買房，宅基地抵押后，農民難以獲得銀行貸款，所以很多農民存在很大的經濟危機。雖然部分農民在城市打工多年，但無法真正融入城市之中，這也導致很多城市的城市化發展進程受到阻礙，流轉宅基地使用權則可以充分發揮宅基地的財產價值和使用價值。我國老齡化程度不斷加深，流轉農村宅基地使用權能夠進一步為農村老人提供更好的生活和經濟條件，加速城鄉一體化發展。

3.3 有利于發揮農村宅基地的財產權益

我國法律規定，農村宅基地等集體所有的土地不能抵押給他人，但是法律中有其他規定的情況除外。從一些法律規定中可以看出，農村宅基地使用權受到了一定的限制，這種限制在一定程度上不利于保護農民的合法權益。

之所以有相關的規定，主要是因為立法機關擔心宅基地自由流轉后，會直接影響農民的正常生產生活。還有一些人認為，在世界經濟萎縮的時期，我國經濟之所以沒有出現大幅度變動，主要是因為一些工廠關閉之后農民可以選擇回到家鄉或者到其他地方繼續生產生活，所以我國法律規定禁止城市人口進入農村購買房屋[5]。

3.4 有利于實施鄉村振興戰略

鄉村振興戰略是近些年來我國發展戰略中的一個重要組成部分，實施鄉村振興戰略有利于農村貧困人口全面脫貧。鄉村振興戰略的主要目標是改善農民的居住環境，讓農民能夠生活得更加舒適。宅基地建設制度改革是鄉村振興戰略中的重要組成部分，鄉村振興戰略不僅包括提升經濟發展水平，也包含生態文明建設等。

雖然目前大量農民都有閑置的宅基地，但是由于受法律限制，很多農民無法通過合法的方式流轉宅基地的使用權，農民進入城市之后，農村宅基地閑置下來，這給鄉村振興戰略的實施帶來了一定阻礙，不利于我國經濟長久發展。

相關統計數據顯示，“三權分置”能夠使農民獲得更多的經濟效益。通過合法途徑將宅基地交給第三方使用，一些沒有得到利用的宅基地就能夠充分地發揮自身的價值。第三方可以將其開發為各種旅游景點或者旅游民宿等，這樣有利于帶動當地經濟發展，給當地經濟發展帶來新的發展思路和方法。

4 農村宅基地“三權分置”的風險識別

4.1 集體所有權權能不完整

宅基地所有權是農民集體土地所有權的一個外在表現，但是長時間的發展證明，我國宅基地所有權的權能存在弊端，主要表現在政府可以根據法律規定隨時征收農民的土地，土地使用者在行使自己的權利時有很多限制，在一定程度上降低了農民的效益，因為集體所有權是農村集體經濟組織改革的一個重要方向和著力點，但是在很多法律法規的制定和實踐過程中，集體所有權缺失嚴重，很多地區的農村土地集體所有權沒有真正發揮作用[6]。

4.2 農戶資格權保護缺乏法律依據

日常的農戶資格權與我國《憲法》中的具體規定存在很大的差異，我國農戶資格權的法律概念仍舊比較模糊，很多法律處于空白狀態。

為了解決這個問題，學者應當對農戶資格權進行深刻討論，達成一致意見，將農戶資格權納入具體的法律制度建構體系中。

4.3 宅基地使用權權能缺乏

宅基地市場化的利用效率非常低，我國宅基地市場化利用效率與社會保障之間存在一定的矛盾。宅基地使用權的最初目標是解決基本的住房問題，使一些很難在城市租房和生活的人有自己的居住地，為推動農村建設的人提供建設場地。當前我國大力實施鄉村振興戰略，鼓勵企業入駐鄉村，這些企業能夠在一定程度上帶動當地的經濟發展。但是我國一些法律禁止宅基地使用權自由流轉，這些規定在一定程度上限制了宅基地的使用，因為房屋與宅基地捆綁在一起，給農民帶來了一些問題。要想解決這些問題，必須及時采取相應的解決措施，只有這樣才能夠發揮出宅基地使用權的實際效益。

4.4 宅基地使用權主體單一

在當前的宅基地制度框架之下，為了充分保障國家政策有效落實，我國法律規定了具體的政策保障宅基地使用權的主體利益，這就導致宅基地使用權的主體非常單一。宅基地使用權只能由具有特定身份的農民按照一定的程序才能夠行使，在當時的情況下合情合理，符合當時社會經濟發展需求。

隨著我國經濟水平不斷提升，我國宅基地使用權的財產功能不斷顯現，得到了廣泛認可。目前我國相關法律制度已經明文規定宅基地使用權不得轉讓，因此必須對現有的法律制度進行改變，通過這種方法進一步提高宅基地的利用效率，改善宅基地供求關系緊張的現狀。

5 農村宅基地“三權分置”的風險規制研究

5.1 建立健全宅基地登記制度

目前我國很多農村沒有對宅基地進行明確登記，一些學者針對這種現象提出了一些解決措施，及時對我國的宅基地進行合理登記，參照集體經濟組織制度建立一定的制度。

要想實現宅基地“三權分置”，必須要有清晰的權力界限，以此界限為基礎，進一步確定權力主體和客體，從而更好地保障農民的合法權益。從宅基地使用權的角度來看，必須要明確宅基地使用權登記為首要構成要件，只有登記了的宅基地才能夠形成宅基地使用權。

5.2 實行宅基地有償使用制度

在實行宅基地有償使用制度的過程中，由于不同地區的經濟發展特點和經濟發展水平不同，所以各個地區應當根據自身實際情況確定宅基地占有面積，根據不同家庭的人口總數來確定宅基地面積標準，如果發現超占宅基地的農戶，應當及時督促其恢復原狀，在合理合法的范圍之內維護自己的合法權益。

在設置宅基地有償使用制度時，必須要注意以下問題。首先，對于不同的主體，要設置不同的收費標準，因為集體經濟組織內部的成員本身具有宅基地使用權。其次，設置收費標準時應當結合當地經濟的實際發展狀況，不能脫離實際，設置不符合當地實際情況的收費標準。再次，宅基地使用費應當歸農村集體組織所有。

5.3 修改與完善土地法律法規

目前，農村土地“三權分置”改革沒有系統性的法律法規為基礎，這很容易導致在“三權分置”改革過程中遇到很多問題。

國家應當發現這個問題并及時對現有的法律法規進行修改和完善，盡快明確土地所有權和土地承包經營權的具體法律屬性和法律概念。首先，應在一定程度上擴大土地經營權所有者的范圍，當這些法律主體的合法權益受到侵害時，應當制定相應的法律法規為其提供保障。其次，出臺配套的法規和政策，對土地經營權的價值進行合理評價和判斷，在對土地經營權進行轉讓的過程中，應當盡可能保障權力主體的合法權益。

5.4 合理設置兩權分離界限

合理設置兩權分離界限是農村土地流轉過程中非常重要的手段和措施，關系到土地承包權等兩種不同權能之間的協調和配合。農業生產的投資回收是一個比較長的過程，因為農作物需要生長、收獲的時間，所以如果土地承包權和經營權之間的分離期限比較短，那么農村農業經營主體很難回收成本，得不到經濟效益。

在這樣的前提之下，很多單位和個人不愿意再進行農業生產投資，農民就無法獲得真正的經濟效益，因此要合理設置農村土地經營權的流轉期限。

相關部門可以按照用益物權的法律規定明確農村土地經營權的期限，但是必須要在設置合理期限的過程中對農業生產實際狀況和特點進行綜合考慮，最高期限不能超過剩余的期限。市場在發展過程中可能會存在一些不足，所以農村土地在市場流轉過程中可能存在一些不合理的地方，而農村土地流轉價格過高或者過低，都無法使承包經營權得到真正的協調和發展。所以經營權流轉是非常重要的一個過程，在對經營權進行流轉的過程中，應當使用科學的方法和手段，適應當地的實際經濟發展水平和城鎮化進程，綜合考慮各種不同的社會因素，確定合理的流轉方法。

5.5 激勵土地經營者合理利用土地

經營土地的過程中，土地經營者只有獲得了合法收益之后才能夠開展農業生產活動。所以國家應當及時制定各種政策鼓勵土地經營者及時開展農業生產活動。在開展農業生產活動的過程中，最高效的辦法就是降低農業生產成本，使經營者能夠獲得更多的經濟效益。

近年來，我國有計劃地實施了一些關于土地管理的系統性管理方法，希望這些管理方法能夠與我國實際的農業生產活動結合起來。除此之外，國家應當逐步完善我國的農田水利設施建設，通過修建一些基礎實施，為我國農業生產提供基礎保障。

5.6 建立健全征地補償制度

如果國家對土地所有權人的土地進行征收和征用，就必須對其提供補償。對土地經營權主體的補償不僅包括房屋價值補償，也包括土地上附著物的補償。土地管理者在管理土地的過程中會耗費一部分成本，因此政府的征收征用行為會在一定程度上影響經營者的預期利益，而這種利益損害是由政府行為所導致的，所以政府應當在一定程度上給予補償。一些農民世世代代依靠土地生產和生活，土地種植及收益是農民收入中的一個重要組成部分，如果國家對相關土地進行征收征用，就必須給予補償。國家也可以通過介紹工作的方式補償農民。

6 結束語

農村宅基地“三權分置”的風險規制是我國針對農村發展現狀開展的一系列創新活動，國家應當加大對農業生產的補貼力度，對于一些發展規模比較大的產業盡可能提供補償。及時建立完善的法律體系，向農業生產領域引入更多的資本，針對農村宅基地“三權分置”改革過程中的風險進行合理評估，并及時采取相關的預防措施。