河南省閑置宅基地開發利用存在的問題研究

□祝坤艷，李戰奎

（鄭州科技學院 河南 鄭州 450064）

1 問題的提出

現行宅基地制度問題突出，大量農房、宅基地閑置，造成資源嚴重浪費，影響了農村發展與農民增收。因此，需基于實踐層面，探索閑置宅基地有效利用機制、模式以及實現路徑，以促進農村發展和農民增收，推動鄉村振興戰略目標順利實現。

黨的十九大報告、中央一號文件、中央政府報告、河南省政府工作報告都提出，探索宅基地“三權分置”具體形式，鼓勵各地發展新產業、新業態，在實踐中探索盤活閑置宅基地和農房，增加農民財產性收入的辦法，加快形成可推廣的有效經驗。這為河南省農村宅基地開發利用提供了更為便利的制度環境。

2 河南省閑置宅基地開發利用問題分析

2.1 宅基地流轉困難

宅基地流轉面臨的最大困難由政策性困難轉變為渠道困難。很多農戶迫切希望能夠通過合理的方式獲得閑置宅基地的財產性收入，無論是出租、轉讓、入股等都可接受。

目前，河南省農村閑置宅基地流轉最大的困難是缺乏相應渠道，沒有非常成熟的產權交易市場，以及中介服務的缺失給宅基地流轉帶來較大困難。

由于當前宅基地資格權的流轉只限擁有相關資格的農民之間進行流轉，城鎮居民沒有在農村買入宅基地的資格權。農民收入偏低，即便對于宅基地有需求，也很難或者不愿意出錢購買，這是宅基地流轉的第二個困難。

宅基地流轉的第三個困難是流轉年限沒有政策性規定，尤其是宅基地使用權的流轉年限沒有政策性規定。由于當前政策沒有對流轉年限作出政策性限制，雖然有些城鎮居民或者開發企業有購買或租用宅基地使用權的意愿，但是人們擔心轉入宅基地進行開發利用的過程中，有些農戶會突然收回宅基地，這將給轉入方帶來較大損失。

宅基地流轉的第四個困難是農戶對自己的房屋有特殊情感，即便自己長時間不居住，也不愿意出租或轉讓。通過調研獲知，有12.45%不愿意參與宅基地流轉的農戶屬于這種情況。

2.2 宅基地開發利用主體利益分配不均

宅基地開發利用涉及到的利益主體有農戶、村集體經濟組織、政府、各類社會投資者。在開發利用過程中，首先要保障農戶的利益，否則農戶對宅基地開發利用將會產生較多的不滿情緒。

在開發中，如果是“村集體+社會投資者或者政府+農戶+社會投資者”共同開發，那么就會發生利益如何分配的問題。利益分配不均，對于宅基地長期、穩定的發展將產生不利影響。調研可知，農戶關于利益分配的滿意度不高，不滿意者綜合占比達50.63%。其中，山區農村不滿意占比高達60.82%，平原農村不滿意占比達53.36%。

通過對農戶及村干部的訪談了解到，山區農村與平原農村的閑置宅基地一部分被用來開發鄉村企業，每年能獲得租金，但是租金較低。類比耕地租金計算，667 m2耕地一年租金約1 000 元，如果是僅有267 m2的宅基地，每年的租金更低。

一部分農戶直接將宅基地賣給本村集體內部成員，200 m2宅基地的常見價格約為6 萬元，與城中村宅基地價格無法相提并論。一部分農戶將宅基地入股，與開發者共同經營獲得紅利，但是由于占股份較少，同時經營效益低下，分紅并沒有達到預期的目標。綜合以上幾種情況，當前宅基地開發利用過程中各主體利益分配不均，農戶滿意度不高。

2.3 宅基地開發利用資金缺乏

宅基地開發利用需要大量資金支持，然而農村經濟發展滯后于城鎮，資金積累速度慢且量少，無法為宅基地開發利用提供足夠的資金支持。在自身資金匱乏的情況下，很多村集體試圖通過引入社會資本進行農村閑置宅基地開發。

社會資本具有趨利性，哪里利潤空間大、發展前景好，熱錢就自然而然流向哪里。農村經濟發展的核心是農業，即便鼓勵發展新產業、新業態，也是以農業為基礎、以農產品的延伸發展為導向。農業發展投資多、風險大、回收期長，利潤無法準確衡量，使眾多資金持有者望而卻步，不敢貿然投資，導致宅基地開發利用資金困難更加突出[1]。

除吸引社會投資外，農戶也可以通過銀行借貸籌集資金。雖然銀行逐步放寬在農村地區的借貸條件，但并不是無條件貸款，需要一定的資產抵押或人為擔保。通常農戶很少有有效資產進行抵押，也無人擔保，因此目前銀行貸款的籌資方式在農村并沒有達到預期效果。綜合以上幾方面原因，導致宅基地開發資金支持力度不夠，資金嚴重匱乏。

2.4 宅基地開發利用形式單一

當前宅基地的開發形式主要有農家樂、養老社區、特色民宿、藝術社區、共享農莊等，呈點狀發展，多圍繞城市分布且功能相對單一。宅基地開發形式單一，不單指形式少，更指每一種形式沒有形成一定規模，只在城市周邊多見，真正的農村地區，尤其特色資源匱乏的地區基本沒有進行開發。

同時，宅基地開發形式單一，還表現為每種形式功能相對單一。很多專家學者都提出宅基地開發利用形式應該走“大綜合”之路，越綜合越好，越綜合發展前景越廣闊。比如傳統功能單一的養老社區并不能滿足當今人們的需求，應開發集醫養、康養、休閑娛樂與養老于一體的綜合性社區，滿足當今人們對于老年精神生活的需要。

有學者提出，可以將養老、娛樂、餐飲、住宿、藝術欣賞、農耕文明、種養殖體驗融合于一體，建造規模較大的綜合型社區[2]。但是，當今宅基地開發利用形式多是某一功能的體現，且沒有推廣復制，開發利用形式比較單一。

2.5 宅基地開發利用缺乏整體規劃

通過對試點地區的資料進行研究，結合調研地區宅基地開發利用情況，發現農村閑置宅基地的開發缺乏系統規劃。已有的開發利用形式多數屬于嘗試性甚至偶發性的開發行為，尤其是平原農村和山區農村，對于閑置宅基地的規劃較少考慮。

訪談新鄭、滎陽、信陽、新密、夏邑、永城、輝縣等地的幾十個村干部，詢問其關于本村閑置宅基地如何開發利用時，很多村干部都表示沒有思路甚至沒有考慮過這個問題，只是在有人提出利用某塊宅基地進行創業時才被動思考是否可行、可批并符合政策法規的要求。一小部分村干部表示，對于閑置宅基地的開發，同本村一些有志青年進行過溝通交流，考慮引入社會資本為本村集中建房，使農戶集中居住，將其余的宅基地交由投資者進行開發利用，將所有宅基地入股，給農戶分紅，但是這些想法僅處于提議階段，并沒有實質性行動和進展。

宅基地開發的整體規劃非常重要，可以結合本村特有資源，在保護生態環境的基礎上規劃學習、休閑娛樂、垃圾分類等場所，改變村容村貌，發揮宅基地開發利用的綜合價值，為鄉村振興貢獻力量[3]。

3 結論

三權分置趨勢下，河南農村閑置宅基地有效開發利用，對農村、農民的發展有重要意義。同時，對農村閑置宅基地的有效開發利用，可以進一步證明“三權分置”改革的重要性、可行性及迫切性，對宅基地三權分置的實現及推進具有重要的參考價值。隨著城鎮化推進，越來越多的人離開農村進城工作、生活，導致大量宅基地閑置。本課題研究有助于盤活農村閑置宅基地，提升宅基地價值。

農村閑置宅基地是農民財產重要組成部分，是形成財產性收入的重要途徑，通過創新農村閑置宅基地開發利用模式提升宅基地利用率，可以增加財產性收入。宅基地的開發利用對改變村容村貌和改善農村環境起著重要的推動作用。開發利用閑置宅基地，勢必對農村進行重新規劃，增加基礎設施和公共服務的投資，對農村環境改變有著重要意義。

可以多方面考慮如何有效利用當前閑置宅基地，真正利用閑置資源，增加農民收入，改善農村環境，創建真正意義上的新農村。在開發利用過程中，可以學習日本、越南、埃塞俄比亞、韓國、德國、以色列等國的發展經驗，重點學習浙江瑞安、安徽宣城、湖南瀏陽等33 個宅基地改革試點地區的成功經驗。

從閑置宅基地開發利用動力機制、已有模式、實現路徑3 個方面研究閑置宅基地有效開發利用策略，凝練出特色民宿、農家樂、種養殖、新農村社區建設、養老社區等幾種模式，并提出“制定相關政策法規—引進高素質人才—挖掘潛在需求—創新開發模式—規范經營管理”的發展路徑。在此基礎上，提出河南省農村閑置宅基地有效利用的對策，以期能促進河南農村閑置宅基地的開發利用，推動農村發展。