公共風險轉化為地方政府隱性債務的現實路徑

徐玉德 李化龍

【摘要】財政承擔公共風險誘發的潛在支出義務是形成隱性債務的根源所在。 政府隱性債務主要源自于私人部門風險公共化后政府作為最后擔保人被動承擔的支出義務， 以及政府部門主動將債務風險轉嫁后私人化的風險再次回流所產生的支出義務。 政府行為特征在公共風險產生與風險責任承擔等方面存在顯著差異， 進而表現為“主動型”和“被動型”兩類典型的隱性債務轉化路徑。 從風險傳播鏈條異質性角度進一步識別兩類代表性路徑下引致隱性債務的風險因素， 能夠為隱性債務治理提供必要的理論依據。

【關鍵詞】公共風險;隱性債務;或有債務;債務治理

【中圖分類號】F124? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）24-0130-4

在經濟全球化程度不斷加深與信息技術飛速發展的現代社會， 人類面臨越來越多的風險， 風險擴散呈現出難以預測和跨部門傳染等特性， 對獨立個體和經濟社會的發展產生了深遠的影響。 財政作為國家治理的基礎和重要支柱， 承擔著防范化解包括經濟風險、金融風險等在內的各類公共風險的職能。 財政因承擔公共風險而誘發的潛在支出義務是形成隱性債務的根源所在。 從風險產生的源頭來看， 公共風險既可能來自政府部門主動分散其責任范疇內的風險， 也可能來源于政府對外部風險的最終兜底。 前者源于政府部門內部的公共部門風險私人化后再次回流形成的隱性債務， 其風險傳播的典型特征是政府對潛在支出義務的“主動”累積。 后者的風險傳播方向則恰恰相反， 公共財政對“大而不倒”企業進行救助等形成的隱性債務本質上是公共財政對公共化的私人部門風險進行的“被動”對沖。 在特定的經濟社會背景下， 公共風險在風險來源、風險傳播與風險分擔等環節的驅動因素迥然不同。 從風險傳播鏈條異質性角度識別公共風險轉化為隱性債務的現實路徑， 能夠為隱性債務治理提供必要的理論支撐。

一、地方政府融資平臺公司等發生債務違約誘發“主動型”隱性或有債務

地方政府融資平臺公司等主體與地方政府“分而不離”成為隱性或有債務最主要的風險來源。 地方政府融資平臺公司起源于20世紀90年代末， 地方政府由于受到財力制約， 通過組建各類地方融資平臺公司籌集基建投資資金。 2009年中央政府為應對經濟危機實施4萬億元投資刺激政策后， 融資平臺公司貸款和城投債規模快速增長， 這一時期地方政府對融資平臺公司的償債責任一直未能得到明確劃定。 2014年隨著《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）和新《預算法》的出臺， 平臺公司融資職能被正式剝離。 法律層面政府承擔的或有債務被嚴格限定在依法擔保范圍之內。 隨著2021年《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發[2021]15號）的發布， 融資平臺公司通過銀行體系進行融資受到更為嚴格的監管。 但在融資平臺公司與金融機構的債務風險分擔制度安排中， 償債責任與風險承受能力不匹配的局面仍未得到根本性扭轉， 政府信用與融資平臺公司自身信用難以實現徹底分離。 新《預算法》頒布后， 融資平臺公司不再享有政府法定的擔保責任， 債務風險在法律層面與政府實現隔離。 但融資平臺公司經營市場化水平仍然不高， 部分行政層級較低、經營效益較差的平臺公司仍大量依賴或明或暗的政府補貼。 法律契約層面的風險隔離并未改變地方政府與融資平臺公司業務層面的風險共擔， 造成法律形式和業務實質的分離。

融資平臺公司經營現金流與償債能力不匹配的狀況難以在短期內得到扭轉。 融資平臺公司信用風險集中爆發時， 政府為避免形成區域性金融風險而對其進行違約救助可能形成隱性或有債務。 第一， 融資平臺公司累積和新增的債務難以在短期內通過盈利改善來償還， 不得不依靠政府持續的資產注入來將其債務水平維持在可控范圍之內。 融資平臺公司的資產權利與風險承擔責任存在不對稱性， 地方政府通過資產劃撥、資金注入等增強融資平臺融資能力， 并通過綁定地方財政信譽、民生責任等達成風險聯保， 最終獲得超過一般市場化公司的不合理金融勢能[1] 。 財政補貼、股權注入等持續投入進一步增強了金融機構對融資平臺公司的隱性擔保預期。 第二， 融資平臺公司債務滾動仍依賴于展期與借新還舊， 金融機構對融資平臺公司穩定的再融資決策建立在政府潛在的隱性擔保承諾基礎之上。 在金融機構與融資平臺公司雙重預算軟約束的背景下， 商業銀行間的過度競爭進一步加大貸款規模并放松對貸款主體的監督[2] 。 第三， 融資平臺公司僅在信托等非標準化融資領域出現個別實質性違約， 但在債券直接融資市場尚未出現不兌付現象， 金融市場中的投資者仍預期融資平臺公司享有政府隱性擔保。 考慮到融資平臺公司違約對政府和區域內國有企業信用的負面影響， 地方財政通常會實施必要救助。 隱性擔保預期下政府代償債務的潛在支出就可能會形成隱性或有債務。

二、地方政府違規舉債的償付風險回流引致“主動型”隱性直接與或有債務

地方政府在融資限額外以各類名目舉借的違規債務可能由于發生債務風險而轉化為政府方潛在的支出義務。 2015年《預算法》修訂實施后， 地方政府債券發行額度管理為地方政府融資設置了發債“天花板”。 一些地方政府為突破債務融資限制， 采取多種形式違法違規舉債。 政府對債務風險的救助等可能形成隱性或有債務。 例如， 部分PPP項目基金以“明股實債”形式融資， 或由與地方政府存在密切關聯的國企、融資平臺公司等采用ABO（授權—建設—運營）等制度規范不健全的項目融資模式， 如運營收入不足， 債務風險就可能由地方政府承擔， 進而形成隱性債務。 又如， 在地方棚戶區改造項目中政府因違規購買服務可能形成隱性直接債務。 再如， 個別專項債發行過程中存在人為高估項目預期收益現象， 債務償付缺口在風險暴露后不得不由地方財政兜底， 最終可能轉化為政府隱性或有債務。 地方政府在運用專項債的過程中， 存在包裝適合市場化的融資項目發行專項債的情況， 但是如果以市場化方式籌集的資金到期無法獲得充足收益， 在剛性兌付預期下就可能轉化為公共財政負擔， 使本應由市場承擔的風險回流由政府方承擔， 進而形成隱性或有債務。

地方政府違規舉債的債務風險因政府預算外融資需求而產生， 地方政府采用多樣化的融資方式將原本應由政府主體承擔的債務風險轉化為私人部門風險。 當私人部門無力履行或拒絕履行償付責任時， 債務風險可能發生外溢。 政府主體對債務契約的介入， 使其不得不參與到債務風險外溢后風險的再分配過程之中。 地方政府違約舉債最終的風險承擔方式主要可分為政府方主動將違規舉債顯性化和違規舉債風險外部化兩類。 對前者而言， 政府違規舉債顯性化是最為直接的糾偏措施。 政府方承擔的全部償債風險重新納入未來期間預算從而轉化為顯性直接債務。 對后者而言， 政府方對是否承擔違規舉債責任存在較大的主動權， 由于預算并未納入該部分政府債務， 若政府方不主動承擔償債責任， 則責任歸屬需要進入法律程序后才能得到最終確認， 政府違規擔保償債風險就可能轉移給違規放貸的金融機構。 此時， 違規舉債的風險外溢不一定會產生系統性金融風險等巨大的風險公共化后果， 但如果政府對同一類型的違規舉債都選擇不及時承接風險， 就會打破隱性契約基礎上的信任平衡， 對金融市場中的政府信用造成極大的負面沖擊。 因此， 為防止政府信用評級被銀行和評級機構下調， 政府方不得不在發生債務風險時主動承接轉移給私人部門的風險， 造成對公共財政的支出壓力， 從而引致隱性債務。

三、政府救助“大而不倒”企業或對巨災風險兜底保障責任等引致“被動型”隱性或有債務

1. 政府救助“大而不倒”企業產生“被動型”隱性或有債務。 政府為金融危機中具有系統重要性的機構紓困而產生潛在財政支出是最典型的“被動型”隱形或有債務。 政府為保障優秀企業能夠渡過難關， 運用財政手段和各類創新工具幫助企業紓困。 例如， 在2008年金融危機時期， 美國國會授權美國財政部用7000億美元資金購買花旗銀行等美國知名金融機構的問題資產。 此外， 個別金融機構經營不善可能導致金融風險的傳染， 并衍生出區域性金融風險， 政府被動承擔私人風險公共化壓力， 就可能產生“被動型”隱性或有債務。 例如， 2017年山東恒豐銀行巨額壞賬曝光并爆發流動性風險， 地方政府為防止該事件引發的風險進一步擴散成區域性金融風險， 由山東省財政部門通過山東省資產管理公司與中央匯金公司等共同出資1000億元對恒豐銀行進行股權投資。 地方政府在金融風險發生時提供潛在的救助對地方財政形成了巨大的隱性債務壓力。

突發性事件對非金融行業大型企業的沖擊可能使其經營難以為繼， 如放任其破產將對經濟社會產生重大且深遠的影響。 要防止風險產生過于廣泛的社會負面影響， 就難以避免地會引致政府公共財政的潛在支出。 例如， 在新冠肺炎沖擊下各國出臺各類救助計劃， 對飽受疫情影響的航空運輸業企業給予財政救濟等。 就我國而言， 國有企業在經濟中占據著主導地位。 在國有企業發生債務違約風險時， 盡管市場化處置水平也較高， 但是由于國有企業往往對當地稅收和就業貢獻較大， 無論是從對國有企業的“父愛主義”角度出發， 還是從防范企業破產造成過大的衍生風險角度而言， 都可能產生潛在的隱性或有債務支出壓力。

2. 財政對巨災風險兜底保障責任衍生“被動型”隱性或有債務。 突發性巨災風險是現代風險社會面臨的重大挑戰， 典型的巨災包括地震、海嘯、臺風、大規模傳染病等自然災害， 也包括恐怖襲擊等人為災難。 巨災的直接社會危害表現為對農作物、工業設施、城市基礎設施、商業樓宇和居民住宅、交通工具以及相關人群造成的大規模集體損失; 間接危害包括由此引發的營業中斷、合同違約與法律糾紛等深遠的系統性災害。 為應對巨災風險， 政府依法履行應急響應、災難救助以及災后重建的責任， 財政收入因巨災帶來的宏觀經濟波動而迅速減少， 財政支出卻快速增加。 與此同時， 次生災害還加劇了公共風險的擴散， 政府在法定救助責任外對個人和企業等的道義救助支出責任也同步驟增。

自愿性巨災融資機制的不完善進一步加劇了政府承擔隱性或有債務的責任剛性。 巨災風險造成的損失巨大且通常難以預測， 單個保險公司難以承擔， 而且巨災保險的保費往往非常高昂， 普通居民或單位可能難以支付。 因此， 建立完善的巨災保險制度， 有利于讓商業保險行業更好地進入巨災保險體系， 發揮市場配置資源的作用。 巨災保險作為自愿性的舉債融資機制， 可以最大限度地發揮人的主觀能動性作用， 降低公共財政支出壓力。 巨災保險是制度化對沖或有財政責任的或有資本， 能夠有效提升社會和財政治理科學化水平。 在我國， 自愿性巨災融資機制尚不完善， 巨災風險治理市場化程度嚴重不足， 巨災風險缺少充分的風險緩釋措施， 在災害救助過程中政府財政兜底預期強烈。 政府對私人部門企業和個人主體道義救助責任的增強， 可能誘發潛在的隱性或有債務。

四、社?；饾撛诘娜笨趬毫Υ呱氨粍有汀彪[性直接債務

公共財政面臨養老和醫療等社會福利基金缺口補足壓力而引致的潛在支出可能產生巨額的隱性直接債務。 養老金隱性債務（Implicit Pension Debt）是指養老金計劃向在職員工和退休人員提供養老保險的承諾， 其總值是對兩類人群未來收益必須給付金額折現后的現值[3] 。 醫保隱性債務主要源自中老年參保人未來繳費總額與醫保補償的差額， 該差額日益擴大， 對地方財政造成潛在支出壓力。 我國社保歷史遺留問題一直未能在改革進程中得到完全化解， 形成了潛在的隱性債務問題。 就養老保險基金而言， 為滿足當期養老金支出， 不得不挪用新繳費群體個人賬戶資金， 導致個人賬戶成為空賬， 統籌賬戶缺口持續擴大。 養老金缺口將不斷增大并將最終不可持續[4] 。 社會保障金從“現收現付”轉向“統賬結合”的過程中， 歷史欠賬未來極可能轉化為政府隱性直接債務。 而且， 在經濟轉型過程中， 社會保險基金轉軌與并軌改革的遲滯使社會保障轉型累積的歷史欠賬未能得到充分彌補。 行政事業單位工作人員養老金并軌需補繳的規模龐大的養老金也可能形成隱性直接債務。 李揚等[5] 在以國民經濟統計體系（SNA）編制框架為基礎的國家資產負債表研究中， 測算得到機關事業單位養老保險中政府所應承擔的隱性債務總規模高達25萬億元。 陸明濤[6] 測算并軌的改革成本高達9.1萬億元， 如不采取適當措施消除轉軌成本， 養老金體系將面臨嚴峻挑戰。 就醫療保險基金而言， 當前醫?；鸾y籌存在較為突出的層次過低、個別地區收支不平衡的矛盾， 部分地區醫保扣除中央財政補貼后的收支差額也逐步上升。 參保人繳費率偏低且生命周期內收支缺口較大， 長期折現后存在巨大的財政支出缺口[7] 。

在人口“老齡化+少子化”的沖擊與醫療養老體制遺留問題的共同作用下， 社會保險資金缺口帶來的政府隱性直接債務問題愈加突出。 在人口加速老齡化的背景下， 社會保障基金收支矛盾加劇。 我國由老齡化社會進入深度老齡化社會僅用時22年， 老年人口規模增長速度快于歷史上所有發達國家。 隨著老齡人口的快速增加， 養老金支出迅速增加， 養老保險個人賬戶空賬率居高不下。 多數省份養老金支出仍存在的缺口需由地方財政予以補充， 養老金轉移支付壓力與日俱增。 而“少子化”進程的加速將使人口規模面臨斷崖式下跌， 全社會撫養比迅速惡化。 1950 ～ 2019 年， 我國總和生育率從6.71下降至1.70， 減少5.01， 同期美、日、英則僅分別減少 1.28、2.08、0.33[8] 。 2020年出生并已經到公安機關進行戶籍登記的新生兒共1003.5萬， 與2019年的1179萬相比下降15%[9] 。 未來新出生人口若持續大幅減少， 將對社會保障基金代際平衡造成巨大壓力， 新增繳費人口的減少讓財政補貼幾乎成為唯一的資金來源。 人口老齡化和少子化的疊加進一步加劇了社會保障支出的剛性。 與養老基金相類似， 我國進入深度老齡化社會以后， 醫?；鹈媾R收入增長放緩與支出增長迅速的雙重困境。 受到經濟下行壓力和勞動年齡人口減少的影響， 醫保繳費人數與參保人數的比重將逐步降低， 醫保收入增長將持續放緩。 同時， 隨著醫療服務質量的提升， 人均公共衛生支出快速增加， 醫療保障支出增速不斷提高。 戈艷霞和王添翼[10] 對醫保可持續性的測算發現， 2026年醫?；饘㈤_始出現缺口。 政府公共財政支出向醫保基金提供潛在補貼所導致的隱性債務問題日漸突顯。

五、結論

后工業化時代社會貧富分化、種族歧視， 以及局部或突發性的傳染性疾病、金融危機等都可能引致潛在的社會災難[11] 。 經濟和社會在風險分擔上的制度短板都可能因突發性事件而產生“蝴蝶效應”， 誘發系統性風險。 在我國財政體制改革深入推進、社會保障制度和巨災風險保險制度等尚不完善的背景下， 如何構建防范化解公共風險的長效機制， 有效應對累積性和突發性的經濟社會風險， 緩釋公共財政對沖公共風險的壓力成為迫切需要解決的重要問題。

政府是公共風險的最后擔保人， 公共財政是政府對沖公共風險的重要手段。 政府運用公共財政資源應對可能發生的公共風險事件而產生的潛在支出形成了隱性債務[12] 。 在地方政府“主動”向私人部門分散內部風險， 并在風險回流后再次承擔風險緩釋責任的風險傳播鏈條上， 地方政府融資平臺公司債務風險、政府變相違規舉債債務風險轉化為政府難以避免的支出義務是“主動型”隱性債務的典型現實路徑。 在政府因履行公共受托責任而“被動”吸收私人部門風險的風險傳播鏈條上， 政府對“大而不倒”企業的債務風險、巨災風險以及社會保障基金缺口等的“兜底”責任是催生“被動型”隱性債務的主要路徑。 分類厘清誘發隱性債務的風險因素及其轉化路徑， 能夠為制定隱性債務治理對策提供必要的理論依據， 尤其對于緩解日益突出的“被動型”隱性債務問題具有重要的參考價值。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 徐軍偉，毛捷，管星華.地方政府隱性債務再認識——基于融資平臺公司的精準界定和金融勢能的視角[ J].管理世界，2020（9）：37 ～ 59.

[2] 江曙霞，羅杰，黃君慈.信貸集中與擴張、軟預算約束競爭和銀行系統性風險[ J].金融研究，2006（4）：40 ～ 48.

[3] 王燕，徐滇慶，王直，翟凡.中國養老金隱性債務、轉軌成本、改革方式及其影響——可計算一般均衡分析[ J].經濟研究，2001（5）：3 ～ 12+94.

[4] 馬駿等.中國國家資產負債研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[5] 李揚等.中國國家資產負債表2018[M].北京：中國社會科學出版社，2018.

[6] 陸明濤.中國養老金雙軌制并軌改革的成本測算[ J].老齡科學研究，2013（7）：24 ～ 36.

[7] 宋世斌.我國社會醫療保險體系的隱性債務和基金運行狀況的精算評估[ J].管理世界，2010（8）：169 ～ 170.

[8] 陳浩.關于我國人口轉型的認識和應對之策[R].北京：中國人民銀行，2021.

[9] 公安部.二○二○年全國姓名報告[EB/OL]. http：//www.gov.cn/fuwu/2021-02/08/content_5585906.htm，2021-02-08.

[10] 戈艷霞，王添翼.人口老齡化背景下醫?；鹂沙掷m發展的風險分析[ J].中國醫療保險，2021（2）：20 ～ 25.

[11] 烏爾里?！へ惪酥?何博聞譯.風險社會[M].南京：譯林出版社，2004.

[12] 徐玉德.地方政府隱性債務的內涵辨析與邏輯溯源[ J].財政研究，2021（9）：30 ～ 39.