先行一步，地方法援探索走量更走心

本社記者 李天琪

有人說，一個國家最優質的公共產品，不是法律，而是良法善治的法治。從這個角度來說，關乎民生工程的法律援助法，不僅是完善國家法治、提高國家法治文明水平的標志性法律，也是一個國家司法文明程度的重要標志。

法援：走量更要走心

黨的十八屆三中全會明確把完善法律援助制度作為“完善人權司法保障制度”的重要組成部分，提上了改革的議事日程。自此，我們的“法援成績單”年年成績喜人。

2013年以來，全國法律援助機構共組織辦理了法律援助案件1289萬多件，提供法律咨詢6540萬人次，受援人達到了1376萬人次。

最新的數據中，2020年，全國法律援助機構共辦結法律援助案件近140萬件，受援人達216萬余人次，接待群眾咨詢近1500萬人次。全國律師辦理法律援助案件94萬多件，為人民群眾免費提供公益法律服務超過110萬件。其中，值班律師提供法律咨詢近57萬人次，辦理法律援助案件達74萬余件，參與辦理認罪認罰從寬案件68萬余件。

也是這一年，全國法律援助機構共辦理農民工法援案件48萬余件，為53萬余人次農民工提供了法律援助服務。全國法律援助機構共辦理未成年人法援案件11萬余件，為12萬余人次未成年人提供了法律援助服務。

從2003年國務院發布法律援助條例，到2015年中辦、國辦印發《關于完善法律援助制度的意見》；從2012年司法部著手開展法律援助立法工作調研，到2021年8月20日十三屆全國人大常委會第三十次會議表決通過法律援助法，一步步走來，多年的實踐經驗讓我們逐步了解到，法律援助不僅僅是在保障貧窮底層人民的訴訟權利，更是以實現其實體上平等權利為根本目的。

同樣，隨著經濟社會的發展，我們也慢慢發現，平等、人權觀念的內容不斷發生變化，法治國家的法律援助觀念及內容也逐漸開始遵循新的發展規律。如從最初的優先保證刑事被告人的法律援助權利，發展到更為廣泛的民事、行政法律援助；由實現程序公正的目標，發展到以保障弱勢群體實現實質平等為目標；從注重比較狹窄的訴訟領域的法律援助，發展到更加廣泛的非訴訟領域的法律幫助。

此次立法在法律援助服務質量提升上，抓住了滿足人民群眾“獲得感”的核心要素，多措并舉，保障法援工作開展得“走量”更“走心”。

中國政法大學國家法律援助研究院院長吳宏耀教授一直強調，法律援助服務不是單方受益的慈善行為，相反，法律援助服務直接關系著受援人的相關訴訟權利和實體權利，“草草應付、敷衍了事，就是在害人”。因此，對于受援人而言，法律援助服務盡管是無償的，但是如果服務沒有質量，就會給受援人造成難以挽回的傷害。因此，法律援助服務不能只盯著數量，還必須持續提高法律援助服務的質量。“費力援助10個人，不如把5個人援助好。如果超過承載負荷，服務的人多了，服務質量難以保證，老百姓還怎么信得過法律援助？”

質量是法律援助服務可持續發展的生命線。吳宏耀曾經遇到這樣一個案例：在一起遺囑繼承咨詢中，法律援助律師學藝不精，只注意到遺囑形式合法，而忽視了遺囑人對于房產是否享有完整的處分權問題。試想，如果是你，在之后的遺產糾紛中，你還會相信法律援助嗎？

>>2020年全國法律援助機構辦結法律援助案件情況 李天琪制圖

因此，在他看來：所謂獲得感，首先是質量。高質量的法律援助服務，才是真正滿足人民群眾法律援助需要的核心和關鍵。

值得肯定的是，此次立法中，我們看到了很多有益法援服務質量提高之舉：對可能被判處無期徒刑、死刑的人以及死刑復核案件的被告人，要求應當指派具有三年以上相關執業經歷的律師擔任辯護人；對法律援助人員進行培訓；綜合運用庭審旁聽、案卷檢查、征詢司法機關意見和回訪受援人等措施，加強對法律援助人員過程性監督；引入第三方評估作定期質量考核；案件辦理、質量考核等情況要求信息公開；追究怠于行使職責的律師的責任……

有了立法的明文規定、保駕護航，相信接下來的法律援助工作定能高質量開展，困難群眾一定能享受到更優質的法律援助服務。不過，可能很多人不知道的是，先于立法，近幾年，全國一部分?。▍^、市）早已開始了能動性創新實踐，并取得了不少矚目的成績。

山東：“應援盡援、應援優援”

在大家還在針對“此次立法是否應該繼續擴大法律援助事項范圍”問題進行激烈討論時，山東省早在2015年就已修改了本省法律援助條例，全面取消了事項范圍限制，將經濟困難作為申請法律援助的唯一條件。同時還將經濟困難標準提升到低保標準的2倍以內，進一步降低了法律援助門檻。不要小瞧這一變化，它使全省法律援助覆蓋人群從過去的3.6%擴大到現在的6.1%，讓這一制度得以造福更多的人群。

山東省還大力推行刑事案件律師辯護全覆蓋工作，全省2018年至2020年受理法律援助案件分別為106871件、135844件和175193件，案件年均增幅達到27%以上。案件數量的大幅增長，并沒有降低山東省對案件質量的標準要求，各級法律援助機構始終把案件質量管控，作為工作的重中之重，抓好部署并落實。

在了解其一系列保質舉措后，記者發現山東法律援助已形成了服務流程標準化、承辦環節規范化、歸檔目錄模板化、建立監管立體化的質量管控體系，幫助其實現了從應援盡援到應援優援的飛躍。

>>哪些力量可以參與法律援助服務？李天琪制圖

眾所周知，考核檢查是提升工作水平的有力抓手。為此，山東省探索形成了“5+1”架構的考核體系，不斷完善的考核體系已成為山東法律援助工作“保質提質”的“最佳利器”。

據了解，山東法律援助工作已經連續十年納入全省社會治安綜合治理（平安山東建設）考核內容，山東省司法廳針對考核要求認真制定考核標準，將法律援助案件質量評估納入考核內容，提升案件質量在考核中所占的比重，通過考核查漏補缺，把功夫下在平時，扎實做好日常工作和基礎工作，對法律援助事業發展和法律援助案件質量的提高都起到了很好的推動作用。

此次立法，我們看到了對于定期開展專業質量評估的重視，山東省在法援工作開展中對此早有涉及，甚至更加細致。

為將評估工作置于重要位置，保證其專業性，山東省司法廳專門成立了案件質量評估工作領導小組（評估專家委員會），負責案件質量評估工作的落實、督促和檢查。并建立了省級法律援助案件質量同行評估專家庫，嚴格按照執業十年以上、積極參加法律援助工作、具有豐富辦案經驗和良好社會聲譽、未受過行政處罰和行業處分的條件等標準，從省直和具有較好社會影響力的市級律師事務所中，根據各位律師專業特長，按照民事、刑事進行分組，遴選出16名執業律師入庫。

在規范化、標準化建設上，山東省注重建章立制，抓關鍵環節，進一步細化各項標準。2018年8月，山東省正式出臺了《山東省地方標準——法律援助服務標準》，從基本原則、監督檢查、考核評估、投訴處理、滿意度調查、服務改進六個方面對“服務質量控制”提出了明確要求，進一步細化了管理標準，確保受援人無差別地獲得高質量的法律援助服務。服務標準就同行評估工作的責任主體、同行評估委員會及同行評估專家庫的設立、評估活動的開展、評估等級標準、評估結果使用等，也作出了明確規定，保障了案件評估工作規范有序進行。同時，山東省司法廳與山東省檔案局聯合出臺了《山東省法律援助業務檔案管理辦法》，統一了交卷歸檔時間、分類與編號、歸檔范圍、整理方法及卷宗封面等內容，實現全省法律援助案件卷宗由表及里規范統一。

如何抓住法援工作質量評估的關鍵點？

山東省司法廳副廳長李端衛向記者介紹：“法律援助案件質量評估是指對案件全過程的總體質量評價，包括受理階段、承辦階段、結案歸檔階段。如何科學設定評估標準，直接影響到質量評估的實效?！?/p>

山東省司法廳先后制定了《民事案件質量評估評分表》《刑事案件質量評估評分表》，對法律援助案件從受理、承辦到結案歸檔進行全程評分。其中，受理階段主要評估法律援助機構的工作質量，評查受理、審查、審批、指派材料是否齊全，是否符合要求；承辦階段主要評估承辦人員的辦案質量，按辦案過程，從程序和實體兩個方面予以總體評價；結案歸檔階段主要評估法律援助機構對案件的跟蹤監督情況和結案卷宗的整理裝訂情況。

“評估重點放在案件的具體承辦階段，該階段評分標準設定更加具體、細化，既有客觀判定要素，也有主觀認定指標；既體現了質量要求，又結合了工作實際，具有較強的針對性和可操作性。”李端衛表示。

與此同時，為了讓這項工作開展得更好，2017年，山東省司法廳借鑒司法部法律援助中心網上評估的方式，在全國率先開展省級法律援助案件質量網上同行評估。這種網上評估的方式更加靈活，可以聘請更多的評審律師，抽取更多的案卷，對案件進行更深入細致的評審，受到了評審專家的一致好評，取得了很好的效果。堅持問題導向，有效確保了山東省法律援助案件質量長期在高位運行。

昆明：“范圍全鋪開，保量更高質”

>>“12348”是司法行政面向社會提供免費法律咨詢的熱線電話 資料圖

“房子還沒有拿鑰匙交付使用，就要求支付物業費合理嗎？”“離婚要不要為孩子申請在老家的居住權？”“租房子開店，現在房子拆遷，出租方要求搬離，該怎么辦？”……電話鈴聲此起彼伏，電話那頭百姓急切咨詢，電話這頭律師們耐心解答，這就是“12348法律咨詢熱線”昆明固定坐席辦公室的日常。

“12348”是司法行政面向社會提供免費法律咨詢的熱線電話，云南省昆明市法律援助中心主任何茹向記者介紹，在昆明市自2018年2月開通以來，由昆明市法律援助中心負責運營，熱度持續上升。“2020年昆明市6個固定坐席年接電話4.1萬通。2021年1月，接電4795通。接電話解答法律問題的，都是專業的律師，人日均接電話達40通。來電問題涉及生活的方方面面，以合同類糾紛、勞動爭議、婚姻家事、侵權責任損害等占比較大，多為民事領域的問題，需要律師們有過硬的專業知識和迅速的思考能力。”

尤其難得的是，即便在疫情防控期間，法律咨詢工作也沒有缺位斷檔。2020年2月，為減少聚集，中心將“12348”固定坐席改為移動坐席，每天安排4名律師用手機接聽電話和登記，保障疫情期間“12348”法律咨詢熱線正常運行，不讓百姓遇事找不到人、尋求幫助找不到出口。同時，專門設有疫情相關問題專席，接電話數量逐月上升。

“法律咨詢熱線直接面向群眾，是反映問題、化解矛盾糾紛的重要渠道，是老百姓與法律的零距離接觸。回答好每一個咨詢問題，讓群眾感受法律的溫度，引導矛盾糾紛走上法律解決的途徑，熱線工作意義重大。”何茹說。

源于心系群眾，更體現在盡心盡力，熱線咨詢工作收獲了99.31%的滿意率。即便不滿意評價不足1%，工作人員堅決做到100%回訪，直到解答滿意為止。

負責這項工作的昆明市法律援助中心成立于1998年9月，年辦理法律援助案件2000件。昆明市共有市級和縣區級法律援助機構15家，年辦理法律援助案件1.8萬件左右。

除了前面所說法律咨詢熱線，昆明市法律援助中心還負責昆明市中級法院，昆明市檢察院，昆明鐵路法院、鐵路檢院、鐵路公安的案件；負責昆明市公共法律服務中心運營；負責指導縣區法律援助工作?，F有工作人員18名，其中律師14名，持“法律援助律師”工作證。

在民事法律援助方面，2020年，昆明市法援中心進一步擴大法律援助范圍，降低法律援助門檻。經濟困難標準按最低生活保障的2.5倍執行，并且以家庭為單位進行考查。對于現役軍人軍屬、70歲以上老年人、未成年人、退役傷殘軍人、重度殘疾人、見義勇為人員、烈士和因公殉職人員家屬等群體，免于審查經濟困難；對農民工申請支付勞動報酬、確認勞動關系、工傷賠償等事項，一律提供法律援助；對經濟狀況未達到困難標準，但法律關系簡單、案件事實清楚、維權難度不大的案件，提供代書服務。

針對疫情防控期間的法律服務需求，中心為因疫情致貧返貧的小微企業主、個體工商戶提供法律服務，依托“掌上12348”微信公眾號，開設了“民營企業免費法律顧問”申請窗口，凡昆明地域注冊的民營企業，均可申請為期一年的免費法律顧問。對疫情防控一線人員以及與疫情防控相關的案件，全部免予經濟狀況審查。

同時，為方便法律援助申請，中心優選法律援助律師庫內的10家律師事務所，設立“法律援助受理窗口”。將案件初審權下放到律師事務所，利用律師事務所分布廣、接觸群眾多的便利，擴大法律援助的受理點。另一方面，用新增法律援助工作站的方法，更有針對性地服務于特殊群體的法律服務需求。中心在駐昆部隊、勞動仲裁院、殘聯等相關部門設立法律援助工作站，精準對接特殊困難群體。對行動不便的老年人、重病重殘、群體性糾紛等，提供上門或現場服務。

因為成績突出，2020年2月，司法部授予昆明市法律援助中心“全國法律援助工作先進集體”榮譽稱號。

珠海：“選律師，可以點單啦！”

在法律援助法審議期間，有代表曾提出設立援助律師庫的設想，讓申請人可以自行選擇提供服務的律師。這一想法在廣東省珠海市已成為現實。

在珠海，申請人尋求法律援助，也可以像醫院掛專家門診號一樣，挑選自己信任的律師作為自己的承辦人。通過多年的探索，珠海市法律援助案件指派基本形成以群眾自主選擇律師為主、法律援助機構擇優選派和輪流指派為輔的模式。

2013年，珠海市法律援助處建成法律援助律師庫，開發上線法律援助自主選擇律師系統，收錄了全市396名法律援助律師詳細信息，包括執業年限、業務特長、掌握的方言等內容。符合條件的受援人申請援助時，可直接選擇符合自身需求的援助律師。

增強了受援人在法律援助過程中的自主性，提高了法律援助工作的透明度和滿意率，有利于受援人與律師之間的配合，從而提高案件的辦理質量，辦案結果也更容易被當事人接受。這種自主法律援助方式一經推出，深受受援人歡迎。

2015年自主選擇律師系統在全市各法律援助工作站、各級公共法律服務中心全面推廣實施，法律援助案件律師指派方式從單一的法援機構“輪流指派”向受援群眾“依需選擇”與法援機構“擇優指派”、線上與線下相結合的模式轉變。

近年來，珠海積極拓寬法律援助移動端應用，推出“最珠?！盇pp、珠海“智慧司法”微信小程序等上線法律援助服務，提供線上咨詢、指引、申辦等服務。同時，針對重大、疑難、涉訪涉穩和重大集團等社會影響大的案件，珠海市法律援助處擇優指定經驗豐富、責任心強、政治素質較高的律師團隊共同辦理。這種指派機制，既可以為受援群眾提供更加專業化和人性化的服務，更有利于妥善處理重大疑難案件，主動為黨委、政府分憂。

珠海市司法局副局長邱東紅向記者介紹，2020年以來，珠海市共辦理法律援助案件11055件，接待群眾法律咨詢17244人次，為困難群眾挽回經濟損失近兩億元。珠海市法律援助處先后獲評廣東省五一勞動獎狀、全國法律援助先進單位、全國青少年維權崗、全國巾幗文明崗等。

2021年6月17日，珠海市法律援助處被司法部評為“法援惠民生 扶貧奔小康”品牌活動表現突出單位，是廣東司法行政系統5個獲評單位之一。

“這些成績的取得，是珠海法律援助機構立足珠海、面向港澳，堅持貼近群眾，提供貼心、暖心、盡心服務，堅持創新發展不懈努力的成果。更與黨委、政府的高度重視和大力支持，把法律援助工作納入經濟社會發展規劃，列入法治政府建設的重要內容高位推動分不開。同時，也得益于珠海各級機關、社會各界的大力支持和全市律師的積極參與，如：珠海全市法律援助經費從2006年的60萬元，增加到2021年的637.08萬元，十年增長近10倍?！鼻駯|紅介紹。

除了前面提到的“自主選擇律師制”，珠海市深化“減證便民”改革，在全市范圍內推行法律援助證明告知承諾制，并在全省率先將港澳人士納入服務范圍，壓減證明事項18類，對全市法律援助業務所需的婚姻、社保、工商、不動產等14類證件，實現“免證辦”，實現法律援助“全城通辦”“一網通辦”“當日辦”。不僅如此，在“強化珠澳合作，提升大灣區建設法治保障能力”方面，珠海市積極作為，將法律援助納入涉及粵港澳大灣區和“一帶一路”建設的工作體系。主動謀劃澳珠法律援助深度合作，建立與澳門法務局、澳門司法援助委員會等政府部門的交流機制，推動建立澳珠勞動者法律援助服務中心，在全省率先將港澳人士納入法律援助證明事項告知承諾制范圍，共辦理該類案件41件，為在珠工作生活的澳門人士供優專業、高效、便捷的法律援助服務。

通過列舉我們發現，盡管各地在法律援助工作創新上舉措重點不盡相同，但是“全心全意為人民服務”的初心始終如一。在他們的身上，我們看到了“肩負重職，勇于作為”的擔當，感受到“不止步于現有制度架構”的雄心。

法律援助不能停留在“有沒有”的層面，而是要上升到“好不好”的層面。這一點上，我們希望立法既出，全國各地都能牢牢抓住機遇，提高認識，為法援法的實施鋪平道路。也希望山東、昆明、珠海的成功經驗，能提供新思路、新角度。畢竟徒法不足以自行，接下來的具體實施，我們拭目以待……