新時(shí)代背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案優(yōu)化策略研究

□魏征宇

（南通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 江蘇 南通 226019）

基層政府固有模式導(dǎo)致人員觀念僵化、過分注重學(xué)歷等問題，增加了績效考核工作的難度。考核者在進(jìn)行考核時(shí)難以避免染上主觀色彩，使最終的考核結(jié)果出現(xiàn)各種誤差，難以讓人們相信和滿意，從而打擊了基層行政人員的工作積極性和進(jìn)取心。為此，根據(jù)基層現(xiàn)存行政管理問題，對(duì)基層行政人員的績效考核方案提出了新的改進(jìn)建議。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員進(jìn)行客觀、公正、科學(xué)的績效考核是確保人員素質(zhì)的重要措施，對(duì)于調(diào)動(dòng)基層行政人員工作積極性具有重要意義，也是實(shí)現(xiàn)基層政府長遠(yuǎn)發(fā)展的必要舉措。由于實(shí)際操作問題，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員的績效考核并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案的研究，有利于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事管理，對(duì)我國基層行政人員的績效考核具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)影響。

1 問題的提出

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員對(duì)于現(xiàn)行績效考核方案呈現(xiàn)出不滿和抗拒的情緒，否定趨勢(shì)嚴(yán)重且不愿主動(dòng)配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員普遍表示，目前的績效考核方案與當(dāng)前基層政府的發(fā)展?fàn)顩r不符。此外，現(xiàn)行的考核方案很難測評(píng)出人員的真實(shí)工作能力及組織貢獻(xiàn)度。基層行政人員一致反映，當(dāng)前考核方案并沒有綜合實(shí)際崗位的需求，也沒有廣泛收集群眾的意見，平時(shí)完成工作也是出于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求，積極性不高。不容忽視的是，被考核人對(duì)考核者的不滿情緒也在逐漸升高，認(rèn)為考核者的工作素質(zhì)不高，流于表面。在很大程度上考核主體的工作能力和工作素養(yǎng)影響了績效考核制度的順利執(zhí)行[1]。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案存在的不足

2.1 績效考核思想認(rèn)知不到位

從宏觀上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員對(duì)于績效考核的思想認(rèn)知不到位，易出現(xiàn)拖沓、推諉等現(xiàn)象，過分依賴政府部門的特殊單位性質(zhì)，不把績效考核的任務(wù)放在心上，長此以往容易造成績效考核表在上交時(shí)間上的拖沓，在表格填寫上的不精準(zhǔn)，在發(fā)生績效考核不過關(guān)情況上的相互推諉等弊端。在某種程度上，這些情況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層考核系統(tǒng)的落后性及績效考核宣講的不普及性有很大關(guān)系。

從微觀上看，由于行政人員工作的特殊性，容易使其內(nèi)心產(chǎn)生對(duì)自我利益的追求，不關(guān)注自身工作效率和效益的提升，一味追求表面績效的虛假繁榮。

2.2 績效考核指標(biāo)缺乏科學(xué)性

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員自身職責(zé)和權(quán)限的復(fù)雜性、多樣性及獨(dú)特的人員接觸性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對(duì)行政人員的績效考核難上加難。行政工作無法完全被量化，也無法用精準(zhǔn)的語言進(jìn)行描述，難以設(shè)置科學(xué)合理的指標(biāo)。

某些基層政府甚至存在大量照搬不同級(jí)政府績效考核體系的現(xiàn)象，以致于無法形成綜合權(quán)威的指標(biāo)體系，從而使現(xiàn)行方案在整個(gè)績效考核落實(shí)過程中的實(shí)際操作性差，關(guān)鍵指標(biāo)不合理，過分注重工齡和職稱，有時(shí)甚至直接用工齡定薪級(jí)工資，造成了考核效果與崗位價(jià)值不匹配、不對(duì)接。

2.3 績效考核方式缺乏先進(jìn)性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府績效考核方式陳舊，考核方案跟不上時(shí)代的步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員的績效考核依舊采取被考核人紙質(zhì)填寫，人事科收集后錄入系統(tǒng)的方式，給人事科造成了極大的工作壓力與負(fù)擔(dān)。而且此類信息收集工作瑣碎枯燥，各科室上交績效考核表的時(shí)間參差不齊，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)填寫上的錯(cuò)誤，導(dǎo)致工作效率低下和管理資源的浪費(fèi)。

2.4 績效考核結(jié)果缺乏使用性

不重視績效考核結(jié)果的及時(shí)反饋和深度利用。及時(shí)反饋績效考核結(jié)果是績效考核工作的重要意義，也是不斷調(diào)整和完善現(xiàn)行績效考核制度的重要抓手以及重新制定績效考核制度的重要依據(jù)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員的績效考核結(jié)果僅用來評(píng)薪評(píng)優(yōu)，在人員招聘與配置、人員培訓(xùn)與開發(fā)、人員潛能挖掘、人力資源使用規(guī)劃、輔助基層實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)等方面都沒有得到深度利用。

這是一種對(duì)考核資源和成本的浪費(fèi)，既不符合當(dāng)前轉(zhuǎn)變服務(wù)型政府的宗旨，也不符合提高行政效率的時(shí)代要求。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員在得到自己的考核結(jié)果后，第一時(shí)間都是關(guān)心薪酬和晉升，而不是反思自身的不足并努力作出調(diào)整，以求提升績效效益。這些問題和現(xiàn)象都阻礙了基層行政管理工作的進(jìn)一步發(fā)展。

3 現(xiàn)行績效考核方案問題的成因

3.1 績效考核權(quán)變意識(shí)淡薄

在不斷發(fā)展變化的客觀環(huán)境的帶動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府本應(yīng)及時(shí)對(duì)客觀環(huán)境作出反應(yīng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以免由于人員管理的不利對(duì)基層發(fā)展造成影響。但目前我國基層政府反應(yīng)遲緩，使人員管理滯后于環(huán)境變化，使人力資源規(guī)劃和儲(chǔ)備處于不利的境地。

基層政府沒有對(duì)服務(wù)型政府戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行深入分析，沒有在可量化區(qū)域，例如處理非程序化事件所需花費(fèi)時(shí)間、既定工作時(shí)間完成比率等指標(biāo)上，做到抽絲剝繭的分離。此外，也沒有把“如何對(duì)行政人員進(jìn)行科學(xué)高效的績效考核”上升到政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)的高度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府忽視對(duì)管理人才的訓(xùn)練和儲(chǔ)備干部的培養(yǎng)，過分依賴政府部門的體制晉升模式。

3.2 績效考核相關(guān)培訓(xùn)短缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員考核是按“本”照做，并不考慮改變或創(chuàng)新，當(dāng)有些無法量化的指標(biāo)需要采取描述性語言時(shí)，無法完全擺脫人情因素，對(duì)相處已久的同事無法作出客觀評(píng)價(jià)，在選擇描述性語言時(shí)，無法明確最貼切的詞語和最精準(zhǔn)的分級(jí)。由此看來，對(duì)于考核主體的考核前培訓(xùn)和思想素質(zhì)教育十分必要。

基層政府沒有定期開展有關(guān)人員績效考核重要性的宣講會(huì)，思想動(dòng)員工作沒有做到位。被考核人不清楚績效考核的意義、作用及目的，導(dǎo)致被考核人產(chǎn)生抵觸情緒和逆反心理。被考核人處在懵懂無知的狀態(tài)，不知道工作的哪些方面需要被考核，不知道優(yōu)秀、合格、不定等次和不合格這些級(jí)別的完成度和區(qū)分度體現(xiàn)在哪里，也不知道評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定資格。

3.3 績效考核理論支撐匱乏

績效考核的概念由西方發(fā)達(dá)國家發(fā)明后傳入我國。在新時(shí)代背景下，西方發(fā)達(dá)國家不論是在績效考核的實(shí)踐領(lǐng)域還是理論研究領(lǐng)域都優(yōu)于我國。我國行政績效考核處于不成熟的初期階段，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層崗位的特殊性，與其相關(guān)的針對(duì)性研究更是少之又少。

在此基礎(chǔ)上結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政策及宏觀環(huán)境作深入透徹的績效考核本土化研究，其難度不言而喻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案在改進(jìn)的過程中沒有科學(xué)、具體、可參照的本土化理論支撐，造成了理論空乏的局面。

3.4 缺乏被考核人參與

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核沒有讓一線人員參與，也沒有采用問卷調(diào)查、面談訪問等方法對(duì)行政人員的真實(shí)需求進(jìn)行探索，以致于出現(xiàn)被考核人對(duì)績效考核的抗拒、抵觸和不理解，一些被考核人認(rèn)為績效考核只是形式主義。

在現(xiàn)實(shí)職業(yè)生活中，被考核人對(duì)于績效考核的整個(gè)過程，包括從開始到結(jié)束都沒有放在心上，頗有一種“事不關(guān)己，高高掛起”之感，值得相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人反思。

3.5 欠缺績效考核全程監(jiān)控

“不受監(jiān)控的考核難免蔓延成個(gè)人專斷的獨(dú)場秀”理論認(rèn)為，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核時(shí)，缺乏對(duì)整個(gè)績效考核過程的監(jiān)控體系來保證績效考核工作的獨(dú)立性、客觀性、公正性及真實(shí)性，從而使得被考核人對(duì)考核結(jié)果不信服、認(rèn)可度低，難以根據(jù)考核結(jié)果調(diào)整自身的工作方向，也難以提升自身的工作積極性。目前基層政府對(duì)于績效考核工作的監(jiān)控偏重于追懲性的事后監(jiān)控，當(dāng)考核結(jié)果給相關(guān)部門的利益造成損害時(shí)，才進(jìn)行查處和懲罰，忽略了行為發(fā)生前的預(yù)防和考核過程中的糾正[2]。

4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案改進(jìn)對(duì)策

4.1 加強(qiáng)績效考核培訓(xùn)

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員進(jìn)行績效評(píng)估前，一定要對(duì)考核主體進(jìn)行考核前培訓(xùn)，提升考核主體的思想素質(zhì)。通過培訓(xùn)讓他們能夠準(zhǔn)確運(yùn)用績效考核的方式，熟練運(yùn)用描述性語言，能正面解釋績效考核方案的種種細(xì)節(jié)，能在績效考核發(fā)生意外時(shí)及時(shí)采取補(bǔ)救措施，保證相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益和人員效益的合理避險(xiǎn)。

完整的考核前培訓(xùn)不僅包括技術(shù)方法和方案的培訓(xùn)，還應(yīng)對(duì)考核主體的思想認(rèn)識(shí)進(jìn)行“凈化”。要讓考核主體樹立正面積極的工作態(tài)度和客觀公正的職業(yè)操守，保證不被“歪風(fēng)邪氣”腐蝕，始終保持對(duì)工作崗位的忠誠度[3]。

4.2 優(yōu)化績效考核指標(biāo)

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核從技術(shù)方法提升到制度安排，優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)。建立科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系是完善績效考核方案的核心。在此次方案改進(jìn)過程中，必須找準(zhǔn)描述績效的關(guān)鍵指標(biāo)，秉持綜合性、層次性、重點(diǎn)性、科學(xué)性的原則優(yōu)化指標(biāo)。

與此同時(shí)，必須要改變目前基層過分重視評(píng)估模型和實(shí)例分析的局面，特別強(qiáng)調(diào)制度安排的重要性，根據(jù)一系列配套制度將鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效評(píng)估確切落實(shí)到位。在國家治理現(xiàn)代化的語境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效評(píng)估必須突出以下價(jià)值。

4.2.1 公共責(zé)任

基層對(duì)于行政人員的績效考核應(yīng)注重突出社會(huì)責(zé)任感。由于政府部門自身的公益性，其工作人員應(yīng)更關(guān)注社會(huì)效益。

4.2.2 公平正義

要通過體現(xiàn)公平正義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效評(píng)估過程，形成向內(nèi)包容體制，協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，以構(gòu)建科學(xué)合理、關(guān)鍵有效的績效考核體系為績效考核的改革目標(biāo)[4]。

4.2.3 以人為本

基層政府作為我國政府的“神經(jīng)末梢”，其行政人員要以服務(wù)人民群眾為首要職責(zé)，時(shí)刻關(guān)注群眾訴求，實(shí)現(xiàn)人本主義。

4.3 利用績效考核結(jié)果

應(yīng)及時(shí)反饋績效考核結(jié)果，充分利用績效考核結(jié)果。為了改變績效考核結(jié)果不被深入利用的局面，在得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核結(jié)果后，應(yīng)及時(shí)整理匯總，根據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)給行政人員進(jìn)行評(píng)級(jí)。及時(shí)約談考核結(jié)果不理想的人員，幫助他們改進(jìn)工作態(tài)度，并根據(jù)工作不到位的方面進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)。

對(duì)于評(píng)級(jí)為優(yōu)秀的人員應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，保持其工作的積極性。根據(jù)績效考核結(jié)果，基層政府可以及時(shí)調(diào)整步伐，順應(yīng)時(shí)代的要求，更好地制定改進(jìn)方案或新方案。

4.4 強(qiáng)化績效考核監(jiān)控

完善績效考核工作的全程監(jiān)控體系。績效考核工作的權(quán)力屬性規(guī)定其需要緊密的全程監(jiān)控體系。

事前要對(duì)績效考核工作的準(zhǔn)備事宜進(jìn)行監(jiān)控，為績效考核工作準(zhǔn)備充分的物質(zhì)條件和機(jī)構(gòu)組織，預(yù)防工作進(jìn)展中產(chǎn)生的不必要麻煩。

事中要對(duì)績效考核的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控，防止工作偏離正確的方向和軌道，也需要對(duì)考核主體進(jìn)行監(jiān)控，防止個(gè)人主觀色彩淹沒客觀公正性。

事后要對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控，防止不真實(shí)考核和謊報(bào)結(jié)果的情況。只有對(duì)績效考核工作進(jìn)行全面細(xì)致的監(jiān)控，才能保證其真實(shí)性和有效性[5]。

加強(qiáng)績效監(jiān)控的措施包括求助相對(duì)獨(dú)立的第三方考核機(jī)構(gòu)。分割利益糾纏的績效考核可以加強(qiáng)績效考核的公正性。基層部門進(jìn)行績效考核方案改進(jìn)設(shè)計(jì)時(shí)，要對(duì)考核主體進(jìn)行考核前培訓(xùn)，保證他們的考核能力和素質(zhì)，也可以在必要時(shí)求助第三方機(jī)構(gòu)。相對(duì)獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)能夠在公正性方面更完善，也能在專業(yè)性方面提供更加科學(xué)的操作。專業(yè)的第三方考核機(jī)構(gòu)可以是財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)或黨的紀(jì)檢組織，由他們參與考核，考核結(jié)果更令人信服，也更有參照性。

4.5 重視員工參與意愿

讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員參與到新方案的設(shè)計(jì)中。對(duì)行政人員進(jìn)行績效考核首先要考慮基層行管人員的真實(shí)想法。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員參與到新方案的設(shè)計(jì)中是方案普及化的重要途徑，由他們參與設(shè)計(jì)再由他們宣講傳播，既節(jié)省了宣傳費(fèi)用，又讓行政人員有了參與自我考核的主動(dòng)感，這是一個(gè)良性循環(huán)[6]。

5 結(jié)論

通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案的實(shí)地調(diào)研，其中存在以下問題。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核思想認(rèn)知不到位，易出現(xiàn)拖沓、推諉等現(xiàn)象。②考核指標(biāo)體系設(shè)置不到位。③績效考核方式陳舊，考核方案跟不上時(shí)代的步伐。④不重視績效考核結(jié)果的及時(shí)反饋和深度利用，獎(jiǎng)懲不到位。⑤缺乏績效考核監(jiān)督系統(tǒng)及客觀公正的第三方考核主體。⑥被考核人員抵觸情緒大[7-8]。

改進(jìn)考核方案有以下對(duì)策。①對(duì)考核主體進(jìn)行考核前培訓(xùn)和思想素質(zhì)教育，并對(duì)其進(jìn)行有效化管理。②將績效考核從技術(shù)方法上升到制度安排，全面優(yōu)化績效考核指標(biāo)。③采用合理的考核手段，更新績效考核方式。④及時(shí)反饋績效考核結(jié)果，充分利用績效考核結(jié)果。⑤完善績效考核的全程監(jiān)控體系，必要時(shí)可以求助第三方考核機(jī)構(gòu)。⑥及時(shí)關(guān)切被考核人的心理狀態(tài)，讓被考核人參與新績效考核方案的設(shè)計(jì)[9-10]。

新時(shí)代背景下，制定科學(xué)高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案有利于提高行政效率，完善基層治理模式。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政人員績效考核方案十分必要。