高等教育中外合作辦學教育質量保障機制研究—基于“教育質量保障三角形”模型

易全格，許 靜，王建濤，付天軍，劉子誼

YI Quan-ge1，XU Jing2, WANG Jian-tao1, FU Tian-jun1, LIU Zi-yi1

1.河北地質大學 國際交流合作處，河北 石家莊 050031；2.河北省教育考試院，河北 石家莊 050000

1.Hebei GEO University, Shijiazhuang 050031, China；2.Hebei Educational Examination Institute, Shijiazhuang 050000, China

1 引言

根據2003年3月1日中華人民共和國國務院令第372號《中華人民共和國中外合作辦學條例》（下稱“《條例》”）和2004年6月教育部令第20號《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》（下稱“《辦法》”）的有關規定，中外合作辦學是指中國教育機構與外國教育機構依法在中國境內合作舉辦以中國公民為主要招生對象的教育教學活動[1][2]。中外合作辦學的目的是引進國外優質教育資源，以促進我國教育機構的學科建設，提高我國教育機構的教育質量（人才培養水平）。“引進”是手段，“提高”是目的。從引進到提高的路徑是：引進—學習—融合—提高[3]。中外合作辦學作為普通辦學模式的補充，自2003年始，在我國逐步推行，特別是2017年后，“國際交流合作”成為高校的第五大職能，中外合作辦學作為我國高校的“國際化”發展的重要平臺，規模仍在不斷擴大中。截至2020年12月，全國經審批機關批準設立且在辦的中外合作辦學機構和項目共計2 332個，其中高等教育占90%以上，畢業生超200萬人[4]。但中外合作辦學教育質量保障體系建設尚未完善，特別是與之相關的政策措施長期性不夠，隨著中外辦學項目的增多，諸多問題逐漸凸顯[3-5]。為促進高校中外合作辦學的可持續發展，實現中外合作辦學的目的，建立完善的高等教育中外合作辦學教育質量保障體系[3-5]成為必然。

2 “教育質量保障三角形”模型簡介

2.1 高等教育質量保障定義

高等教育質量保障的研究理論基礎是質量管理學理論。質量保障的本質是一個內（教育機構本身）外（國家監管政策）協同保障的有機整體[6][7]。以美國為代表的美系教育體制和澳大利亞（英系教育體系）認為教育質量保障是為了確定公認的教育、學術和設施標準得到保持與提高，接受由國家認定的高等教育評估中介組織對高等院校或專業進行的有計劃的、系統的評審過程[8][9]。中國學者綜合中外的一些學者意見，定義高等教育質量保障為“指高等教育機構為向學生和社會保證高等教育質量，依據一定的質量體系和程序，在內部質量管理、質量監督和自我評估的基礎上，接受由國家認定的高等教育評估中介組織對其教育質量進行的評估、審核和認證”[6]。

2.2 “教育質量保障三角形”模型

菲律賓永恒大學的Ramirez E.A.V.教授用“教育質量保障三角形”模型表明了教育質量保障體系所涉及的內容以及三者間的關系。定義教育質量標準是指確定教育的發展目標或者預期達到的質量標準，是指影響教育質量的單獨因素或者整個教育機構的預期達到的目標。檢測教育質量指對當前學校的表現或其達標情況進行量化測量，其中包含定義指標，收集數據，分析信息。提高教育質量指使采取有效措施（如：解決問題、制定或者修訂工作程序等）縮小當前和確定的教育目標之間的差距。好的教育質量標準是可靠的、現實的、有效的、清晰可衡量的。定義教育質量標準和檢測教育質量密不可分，因為測量所用的指標是直接從標準中派生出來的。明確的教育質量標準使教育質量檢測實施更容易，同時，教育質量檢測的難易程度也能確認教育質量標準的確定是否科學、合理。教育質量檢測是發現教育中存在的問題。提高教育質量是教育質量保障的目的。

菲律賓永恒大學的Ramirez E.A.V.教授認為教育質量保障涉及十個指標（因素）：教育目標、師資隊伍、教學過程、實驗室、學術研究、圖書館、學生服務、社區參與度、教學場地及設施、組織及管理（信息來源于菲律賓永恒大學的Ramirez E.A.V.教授授課講義）。由于教育體制不同，按照中國的學者及2021年中國教育部定制的本科教育教學審核評估確定的標準，中國普通高等教育（二類院校）教育質量的保障的指標總結為：培養目標定位、培養過程、教學資源與利用、教師隊伍、學生發展、質量保障、教學成效7個方面[10]。鑒于中外合作辦學是“引進”國外優質教育資源，中外共性和差異所在，也就是中國教育機構需要借鑒和學習的地方，因而在合作辦學上所能投入的師資、設備設施及管理制度[3][11]以及教育目標等是影響外合作辦學質量的最基礎的因素。這些因素，在定義教育質量標準時，都應該涉及，且遵守可靠的、現實的、有效的、清晰可衡量的原則。

3 當前高等教育中外合作辦學教育質量保障體系存在的問題

3.1 定義教育質量標準缺陷

定義教育質量是國家層面通過立法的形式對教育質量進行監管。目前中外合作辦學的行政法規、政策依據主要是《條例》《辦法》《教育部關于當前中外合作辦學若干問題的意見》（下稱《意見》）、《教育部關于進一步規范中外合作辦學秩序的通知》（下稱《通知》）。《條例》作為中外合作辦學的最高級別的行政法規，是我國對《服務貿易總協定》（GATS）教育服務貿易承諾轉化的國內法，其本身就存在“轉化瑕疵”[12]。另外，我國高等教育中外合作辦學的快速發展在一定程度上沖擊了《條例》與《辦法》對中外合作辦學質量保障的針對性。比如，文字表述的主觀性導致準入標準難以界定，表現為無法量化或等級化，如：“較高的辦學質量”“優質教育資源”“著名的高等教育機構”等[13]。這也是《意見》《通知》出臺的原因，但此二者均不屬于法律、法規范疇，屬于政策范疇。對比教育質量監管體系完善國家的教育質量保障法案，比如澳大利亞的《2021高等教育質量和標準法案》（Tertiary Education Quality and Standards Act 2011）[14]，其涉及教育質量的各因素都有明確、清晰的標準，具備完整性、具體性和可操作性，而《條例》等法規及政策則內容不完整，涉及教育質量的各影響因素不但欠完整，且目標不明確，缺乏可操作性。總之，當前中外合作辦學所遵守的行政法規《條例》欠缺完整性、具體性和可操作性，加上隨后出臺的部門規章《辦法》以及政策《意見》《通知》也仍然不能滿足定義教育質量的可靠的、現實的、有效的、清晰可衡量的原則。

3.2 教育質量檢測缺陷

近年來，教育部要求中外合作辦學內涵式發展，采用評估的手段，加強中外合作辦學監管，對不合格的中外合作辦學項目或者機構，實施依法退出機制。但因定義教育目標的法規、政策（《條例》《辦法》《意見》）本身存在內容不完整以及各內容標準不明確的問題，導致評估缺乏法律依據，教育質量測評不能有效實施。同時，中外合作辦學在審批、評估、退出監管流程本身也存在缺陷。在審批環節，需要審核的內容不完整。從申請表和提交的申請資料看，在教育質量保障方面，只是強調人才培養方案是否滿足《意見》中所要求的“四個三分之一”（引進的外方課程和專業核心課程應當占中外合作辦學項目全部課程和核心課程的三分之一以上，外國教育機構教師擔負的專業核心課程的門數和教學時數應當占中外合作辦學項目全部課程和全部教學時數的三分之一以上）[15]，也即強調引進優質師資和優質課程，而對于其它影響教育質量的因素如：辦學設施、教育管理等沒有涉及。評估環節中，評估指標不完整、不具體、不準確。評估是一般是在項目運行一個教學周期后，開始對其進行合格性評估的。評估指標雖然涵蓋了教育質量所涉及的主要影響因素，但指標不具體、不準確，“四個三分之一”依然是審查重點。評估方法可靠度、有效性差。評估方法采取的是“通訊評估”的方式，評估專家看不到“四個三分之一”、辦學條件、管理制度、教學文件等評估指標的真實情況，所有這些指標，評估專家依據的是辦學主體在評估網絡平臺上提交的自評報告，其可信度無法驗證，因而評估的有效性不足。為了加強教育過程監管，自2015年，教育部在本科以上層次的中外合作辦學項目（機構）實施年報制度，但目前的年度報告制度，本身不完善[3]，被當作每年一度的工作任務來完成，年報填報完成，任務也就結束了，明顯忽略了對辦學存在問題的匯報與處理[13]。而在退出環節，至今，沒有一個停辦項目是被依法懲罰退出的。實際辦學水平質量低下的“不合格”項目或機構，相應的退出機制與程序尚未落實[13]，循序漸進的行政性檢查性的評估，往往形成了比較嚴重的“形式主義”[3][5]，有效度不足。終止的項目多是因為外方教育機構不能滿足《意見》中的“四個三分之一”的要求而主動終止合作。

除了審批、評估、退出每個環節本身存在不足之外，環節之間的銜接存在漏洞。項目審批后和項目正式實施前，缺乏監管、評估環節。目前的辦學機制是項目（機構）被批準后，中國教育機構則開始招生，進行項目運作，至于其是否滿足項目高質量開展所需的各種條件（設施設備、人力資源、管理制度等），則缺乏監管、審核，導致現在許多高校特別注重中外辦學規模發展情況，注重經濟利益[3][5]以及由此產生的社會聲譽[5],其重視項目申報環節，以項目被批準為目的，為達到項目被批準的目的甚至對申報材料進行“包裝”。項目實施過程中，則比較隨意，沒有加強內部教學質量監控[13]，抱著“摸著石頭過河”，走一步算一步的態度進行辦學，導致出現因辦學條件、師資、管理制度等準備不足，嚴重影響了教育質量。

3.3 提高教育質量動力不足

由于上面提到“兩個角”（定義教育質量標準、檢測教育質量）的缺陷，導致多數教育機構嚴重誤讀了中外合作辦學目的，將通過中外合作辦學行政立項審批作為學校發展規劃的目標[3]，片面追求經濟效益，盲目招生，忽視了教育質量內部控制[1][5]，也即其提高教育質量的主動性欠缺。同時，因為教育質量測評缺陷，比如年度報告中，缺乏對年報的審核、檢查環節，難以發現辦學存在的問題，更不用說對存在的問題進行反饋、整改，這就導致辦學機構缺乏提高教育質量的動機，提高教育質量的推動力不足。

以上是按照“教育質量保障三角形”模型，從三個角度對當前我國中外合作辦學教育質量保障機制存在的問題進行了分析。

4 完善高等教育中外合作辦學教育質量保障機制建議

4.1 修訂法律（規），科學定義教育質量標準

鑒于我國當前中外合作辦學法規先天不足，已不滿足當前中外合作辦學高質量發展需要的情況，修法成為當務之急[16]。修訂新的中外合作辦學法律（規）可以借鑒發達國家的高等教育質量保障法案，如澳大利亞的《高等教育質量和標準法案》《高等教育標準框架》[17]。它應當具備科學性、系統性、完整性、標準具體化、操作性強的特征，內容應當包含涉及中外合作辦學質量的所有因素，如：師資隊伍、教學過程、教學場地及設施、組織及管理等，且各項內容在制定目標時應當遵守“教育質量三角形”模型中教育目標（質量標準）的可靠的、現實的、有效的、清晰可衡量的制定原則。教育目標（質量標準）要對標現代化的教育標準。這也符合中外合作辦學引進“優質教育資源”的內涵要求。

4.2 完善教育質量監測流程

鑒于中外合作辦學在審批、實施、評估（合格性評估）、退出這一質量監測鏈條中，各個環節設計本身存在缺陷，且各環節之間的銜接存在漏洞的情況，完善教育質量監控流程，在涉及教育質量的每一個環節做實做細成為必然。可以借鑒澳大利亞的高等教育質量監測流程，其很好的體現了“教育質量保障三角形”的檢測內涵。在審批環節，增加準入指標，如加入科學、專業的《項目實施方案》，其將包含辦學質量所涉及的各因素：師資、辦學設施、管理制度等。鑒于當前我國高等教育院校發展不均衡的實際情況，辦學所需的各要素標準可以根據中外合作雙方院校的情況自行設定，但不應低于法定要求。同時，在該環節，對辦學單位提交的中外雙方簽署的合作協議進行細化要求，使協議內容更加完整、具體，從而通過合作協議的法定約束力更好的保障教育質量。年報及合格性評估環節，要加入審核、反饋環節，即每次年度報告填報結束以及評估工作結束后，要把審核發現的問題及時反饋給辦學單位，并要求其對存在的問題限期整改。彌補上審批和實施環節中的漏洞：項目正式實施前，辦學主體應對照《項目實施方案》逐項自查，對發現的不足之處進行整改；地方主管部門應組織對項目的準備情況進行檢查、評審，當所有辦學所需條件達到標準要求后，方允許其招生。

4.3 內外并舉，提高教育質量

在內部，作為影響中外合作辦學教育質量“內因”的教育機構，應正確認識中外合作辦學的目的，在內部按照“教育質量三角形”模型，制定科學的發展規劃（含教育目標、質量檢測、教育質量提高三個角），增強提高教育質量的主動性，去努力實現中外合作辦學目的。在充分的項目調研和論證基礎上，結合實際情況審慎決策，切實引進優質的教育資源。在和國外教育機構洽談合作辦學時，定要做好充分的調研和論證，對項目的可行性、可持續性發展及潛在風險有預判能力。切忌急于求成，為了達成“合作任務”而“美化”申報材料，否則后患無窮。中外雙方簽署合作協議時，對協議內容定要審慎，合作協議內容要做到全面、具體，責、權、利清晰，特別是涉及影響教育質量的因素，一定要做到標準明確、表述具體，不用模糊語言。達成合作協議后，結合中外雙方教育質量監管要求、協議內容及雙方合作院校的特點定制科學、合理的項目發展方案。發展方案應包含項目實施所需的各個環節，如：教育目標、師資隊伍、教育設施設備、教學管理、學生管理、教育質量管理等。合作項目被批準后，應當嚴格依據項目發展方案辦學，涉及的各部門各司其職，加強教育過程監管，定期自評，發現問題，及時整改。

在外部，在上面提到的“兩個角”（定義教育質量標準、教育質量檢測）修訂完善的基礎上，教育主管部門應當或者按國際慣例委托第三方對合作辦學項目依法實施評估并反饋存在的問題，更好落實教育質量評估的目的，促進辦學機構提高教育質量（被動提高）。

5 結語

完善中外合作辦學質量保障機制是中外合作辦學高質量可持續發展的必然，是實現中外合作辦學目的的需要。本文以現代教育質量保障的“教育質量保障三角形”模型為理論依據，分析了當前高等教育中外合作辦學質量保障機制的缺陷和不足，并提出了完善我國中外合作辦學質量保障機制的建議。借鑒澳大利亞等發達教育體的高等教育質量保障機制，首先在國家監管層面上，要以長期主義的視角，樹立依法辦學的思維，對標現代化教育標準，完善中外合作辦學法律（法規），使其更具科學性、完整性、具體化、可操作性，從而使教育質量標準更可靠、現實、有效、清晰可衡量；對教育質量檢測監管流程（審批、監管測評、退出）進行周密設計，彌補環節本身存在的內容缺失缺陷及各環節之間銜接存在的監管漏洞，使教育質量監管和檢測更容易實施，真正落實退出機制。也即通過完善法規、檢測監管流程（“教育質量保障三角形”模型中的兩個角），倒逼教育機構依法、依規辦學，切實提高教育質量（“教育質量保障三角形”模型中的另外一個角）。在內部，教育機構要正確認識中外合作辦學目的，在項目正式實施前對標現代化教育標準，依據“教育質量保障三角形”模型，制定中外合作辦學項目發展方案，建立內部教育質量保障機制，科學定義辦學目標，落實好項目實施所需的各種人力、物力、組織力條件后，嚴格依法、依規辦學，確保教育質量。