“山海協作”模式的發展歷程與演進邏輯*
——基于閩浙兩省實踐的考察

周建華，朱 強,李紹平

(1.湖州師范學院 經濟管理學院，浙江 湖州 313000;2.湖州師范學院 “兩山”理念研究院，浙江 湖州 313000)

改革開放四十多年以來，我國經濟發展取得舉世矚目的成就。目前，我國已經成為世界第二大經濟體，先后帶領全國人民實現了脫貧攻堅、全面小康，正在向共同富裕邁進。在我國經濟取得快速發展的同時，不可否認的是，我國經濟發展不平衡不充分問題正日益凸顯。“山海協作”便是統籌區域協調發展的一大重要實踐[1]15-17。習近平總書記關于脫貧攻堅、區域協調和共同富裕的全面論述，深刻回答了新時代促進中國特色區域協調、推進共同富裕的一系列重大理論和實踐問題，把對區域協調發展的規律性認識提到了一個全新的高度，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是馬克思主義區域協調學說和共同富裕理論中國化、時代化的經典闡釋。“山海協作”作為統籌區域協調發展的閩浙實踐，在全國范圍內具有一定的借鑒價值，對解決新時代背景下我國區域協調發展問題具有重要的理論意義和實踐指導意義。

一、“山海協作”模式的內涵

“山海協作”模式不是簡單的“海”對“山”的支援，而是“山”和“海”在經濟、文化、社會等各個領域內互相合作、互利雙贏的過程。從總體上來看，“山海協作”有其合作的客觀基礎。從彼此合作的可能性來看，“山”的優勢主要在于其擁有豐富的資源、各類特色產品和相對較低的用地成本以及低廉的勞動力成本；其劣勢主要在于資金匱乏、基礎設施等硬件條件相對較差等。與“山”相比，“海”的優勢主要在于資金充裕、技術和管理水平較高、產業配套等條件較好以及天然的出海口優勢等；其劣勢主要在于用地、用電、用水成本較高，產業的拓展空間有限以及需要大量的勞動力等[2]50-53。“山海協作”模式主要以項目合作為中心，以產業梯度轉移和要素合理配置為主線，通過發達地區產業向欠發達地區合理轉移、欠發達地區剩余勞動力向發達地區有序流動，激發欠發達地區經濟活力，推動區域協調發展[3]109-110。

二、“山海協作”模式的發展歷程

(一)孕育階段：1986—2001年

1.“大念山海經，建設八個基地”區域發展戰略

最早開始關注“山海協作”的是福建省。20世紀80年代初，福建省已經開始關注“山”“海”經濟的發展[4]47-50，“大念山海經”是福建省“山海協作”模式的起源。1981年，福建省人均耕地面積為0.7畝，人均山林和海洋面積則為14畝，為解決這一矛盾，福建省提出“大念山海經”，建設“八大戰略基地”戰略。通過“大念山海經”，1984年福建省在畜牧業、林業、漁業、輕工業以及經濟作物五個生產型基地的總產值達到115億元，與1980年相比增長了53.7%[5]37。“大念山海經，建設八個基地”區域發展戰略，為進一步推動福建省的“山海協作”打下了堅實基礎。

2.“山海協作、梯度推進、分類指導、共同發展”戰略

在“大念山海經，建設八個基地”區域發展戰略推動下，福建省加快經濟發展速度，經濟發展取得較大成效。在此前發展基礎上，1986年，福建省提出“山海協作、梯度推進、分類指導、共同發展”的戰略規劃[6]47，并于同年開始全面實施沿海經濟發展戰略，以此帶動福建山區的扶貧開發[2]59。此后，福建省委、省政府頒布了一系列與“山海協作”相關的政策文件，以助力山區扶貧工作[7]48-50。經過五年的發展，福建省人均GDP由1986年的809元增加到1991年的2 041元，實現翻番。

3.“沿海山區一盤棋”“山海協作，聯動發展”戰略

福建省“八山一水一分田”，全省海域面積為13.63萬平方公里，陸地面積為12.4萬平方公里(其中，山地面積占80%)，“山海協作”是福建省的必然選擇[8]49-51。20世紀90年代初期，福建省提出了“沿海、山區一盤棋”；1992年，福建省提出了“南北拓展，中部開花，連片開發，山海協作，共同發展”的戰略[9]2。為了使“山”和“海”實現優勢互補、合作交流、共同發展，進而解決全省經濟均衡發展、完成全面脫貧攻堅的重大課題，福建全省初步形成了由福州、莆田、寧德、南平、三明組成的“閩東北五市”和由廈門、漳州、泉州、龍巖、三明組成的“閩西南五市”兩個區域經濟協作區[10]28。1993年，福建省委、省政府作出《關于加快山區開放開發若干問題的決定》；1994年，制定《關于實施“國家八七扶貧攻堅計劃”的意見》[11]13-14。這一系列關于脫貧攻堅的政策舉措，都顯示出“山海協作”在促進區域協調發展上發揮了重要作用。實施脫貧攻堅，一方面是實現“山區”脫貧，另一方面也是推動“山”“海”聯動發展，共同促進福建全省經濟社會協調發展。1995年，福建省“九五”計劃明確提出“山海協作，聯動發展”戰略。1996年，福建省又針對農村的扶貧開發制定了相關具體措施。1998年，福建省委、省政府就“山海協作”幫扶等方面陸續出臺一系列有助于山區發展的政策措施[11]23-27。

隨著我國改革開放的不斷深入和發展，特別是計劃經濟向市場經濟的逐步轉變，山區經濟發展的劣勢不斷顯現出來，山海差距不斷拉大。福建省適時推出旨在縮小“山”“海”差距的“山海協作”模式，在一定程度上改變了山區和沿海地區經濟發展不平衡問題。一系列有關“山海協作”政策的出臺、項目的落實，使得山區和沿海地區發展差距不斷拉大的趨勢得到遏制，山區經濟占福建省經濟總量比重下降的速度得以減緩(見表1)[2]50-53。

表1 改革開放以來福建省沿海地區和山區GDP、人均GDP比較

(二)確立階段：2001—2012年

1.啟動“山海協作”工程

在“山海協作”方面，浙江省主要是圍繞全面建設小康社會目標來推動的。2002年，“山海協作”工程被確立為省域層面的戰略措施。“山”主要指的是浙江西南山區以及以舟山海島為主的相對欠發達地區；“海”主要指的是浙江省內的沿海發達地區[12]109-110。2003年，浙江省政府專題成立了“山海協作”工程領導小組，明確發達地區與欠發達地區的65個縣(市、區)結成對口協作關系(見表2)[13]38-40。習近平同志指出，“要進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區發展成為浙江經濟新的增長點”[14]26-27。“山海協作”工程是八八戰略的重要組成部分，是浙江省破解區域發展不平衡不充分問題、推動山區縣跨越式發展的有效舉措[15]。

表2 “山海協作”工程關于發達地區與欠發達地區的對口協作安排[16]140

2.“跳出浙江發展浙江”

浙江省逐步確立“跳出浙江發展浙江”，促進區域協調發展的理念。2004年3月，習近平同志在全省統籌城鄉發展座談會上提出，“要立足全局發展浙江，跳出浙江發展浙江，要做好對口支援和國內合作交流工作”。習近平同志把“山海協作”理念延伸到了服務全國統籌協調發展的大局之中[17]。2006年，習近平同志再次提出，“要跳出浙江發展浙江”，堅持“走出去、引進來”并舉，并提出“浙江人經濟”的概念。“跳出浙江發展浙江”，使得浙江從更大的空間參與區域協調發展，有力促進了浙江參與國際競爭與合作。“山海協作”的浙江實踐表明，“山海協作”工程一方面帶動了浙江省欠發達地區的快速發展，另一方面也推動了發達地區的企業跨區域發展，實現了省域范圍內的產業結構優化升級[18]。

經過持續的實踐探索，“山海協作”工程促使浙江經濟獲得快速發展。2011年，浙江省農村居民人均純收入達到13 071元，城鎮居民人均可支配收入達到30 791元，在全國各省區排名中均位居第一，城鄉居民收入比為2.36∶1，是我國城鄉居民收入比最小的省份之一(見表3)。

表3 2002-2011年浙江省居民收入情況

(三)發展階段：2012年以來

1.生態文明建設戰略決策下的“山海協作”

生態文明建設把可持續發展提升到了綠色發展的高度。生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來。2012年，黨的十八大做出了“大力發展生態文明建設”的戰略決策。黨的十八大以來，浙江省不斷加強生態文明制度建設，綜合相關產業、投資、科技、人才等政策的差異化導向[19]17-19。從浙江實踐來看，作為“綠水青山就是金山銀山”理念的發源地和率先實踐地，新時期浙江省的“山海協作”在合作領域上體現出了“全方位、寬領域、多層次”的特點，更加注重在生態文明建設、生態產品轉化等領域推進“山海協作”，使“山海協作”更加務實有效。

2.“山海協作”工程升級版

習近平同志在浙江工作期間，親自謀劃部署了“山海協作”工程，使其成為促進山區和沿海地區協調發展的重大戰略決策。浙江省沿著習近平指引的路子，高質量實施“山海協作”工程，使浙江成為全國居民人均可支配收入最高、城鄉差距最小的省份之一。“山海協作”工程已然成為浙江省破解區域發展不平衡不充分問題、推動山區高質量發展的有效舉措，也是浙江省推進共同富裕示范區建設的主要路徑。2021年，浙江省科學編制《浙江省山區26縣跨越式高質量發展實施方案(2021-2025)》，聚焦做大產業、擴大稅源行動和提升居民收入富民行動“兩大行動”，從經濟發展、基本公共服務、生態環境、改革創新等方面拓展“綠水青山就是金山銀山”轉化通道。浙江省發展與改革委員會、省農業農村廳牽頭起草《關于進一步加強山海協作結對幫扶工作的指導意見》《關于進一步加強省級單位組團式幫扶山區26縣工作的指導意見》，著力推動構建組團式、寬領域、全覆蓋的結對幫扶體系。浙江省農業農村廳出臺《關于加強山區26縣結對幫扶工作，促進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的指導意見》，進一步加大對山區26縣跨越式高質量發展幫扶力度[20]21-22。

從2002年浙江省全面啟動“山海協作工程”，到2019年打造“山海協作”工程升級版，再到現在的建設共同富裕示范區，浙江省在“山海協作”模式下穩扎穩打，走出了一條互助合作、雙向互動、互利共贏的“山”“海”共富之路。

三、“山海協作”模式的演進邏輯

近年來，我國經濟實力不斷增強，人民生活水平不斷提高，但在發展過程中也出現了不平衡不充分的問題，限制了局部地區的進一步發展。“山海協作”模式作為解決區域發展不平衡不充分問題的路徑方式，隨著實踐的不斷深入，在實施目標、實施方式、實施路徑等方面均進行了適應性調整，并形成了如圖1所示的“山海協作”模式的演進邏輯。

圖1 “山海協作”模式的演進邏輯

(一)實施目標：從脫貧攻堅、全面小康到共同富裕

從總體目標來看，閩浙兩省實施“山海協作”模式的目標均為加強“山”與“海”的交流與合作，加快推進省域范圍內的區域協調發展。在“山海協作”模式的孕育階段，福建省實施的一系列“山”“海”戰略，其目標總體上可概況為加快山區的開放開發、全面振興山區開放型經濟，進而實現山區脫貧致富。福建省通過建立、完善定向幫扶制度，在資金、科技、教育、人才培養等方面積極謀劃，有力推動“山海協作”有序開展。在“山海協作”模式的確立階段，習近平同志主政浙江期間曾指出，“沒有欠發達地區的小康，就沒有全省的全面小康”。2003年，習近平同志在浙江省委十一屆四次全會報告中明確提出：“進一步發揮浙江的山海資源優勢，大力發展海洋經濟，推動欠發達地區跨越式發展，努力使海洋經濟和欠發達地區成為我省經濟新的增長點，走出一條具有浙江特色的海洋經濟與陸域經濟聯動發展的路子。”在習近平同志的推動下，“山海協作工程”“欠發達鄉鎮奔小康工程”“百億幫扶致富工程”開啟了浙江實現全面小康的奮斗目標。到了“山海協作”模式的發展階段，中共中央宣布支持浙江高質量發展，建設共同富裕示范區。從脫貧攻堅到全面小康，新時代的“山海協作”目標具有了新的內核。浙江省通過對接“山海協作”工程，深入貫徹落實浙江省山區26縣跨越式高質量發展要求，邁向實現共同富裕的新征程。

(二)實施方式：從示范帶動、行政引導為主到行政與市場雙向互動

一般而言，統籌區域發展主要有三種方式：一是示范帶動，即在發達地區示范帶動下，欠發達地區謀求自身發展。二是行政引導，即政府通過扶貧、財政轉移支付等手段，在區域間進行生產要素配置。三是市場拉動，即在市場機制引導下，按照互惠互利原則促進區域協調發展，產業發展要素在區域間以產業轉移、服務輸出、合作開發等方式提高配置效率。閩浙兩省在“山海協作”方面的實踐，大致上也經歷了以上三種途徑。從嚴格意義上說，政府行政手段推動欠發達地區經濟發展，只能使欠發達地區經濟發展狀況有所改善，而要從根本上實現區域間協調發展，必須依靠行政與市場的雙向互動。浙江的“山海協作”工程就是這樣一個典范，也是它之所以能取得明顯成效的根本原因。推動“山海協作”工程實現升級，最終要落實到一項項創新性舉措上去，落實到一個個務實的項目上去。浙江省始終堅持硬件與軟件水平共同提升、山區與沿海地區優勢共同發揮、造血與輸血功能共同增進、政府與市場力量共同加強，以推動“山海協作”取得更大成果[21]4-6。

(三)實施路徑：從政府資源導入、企業資源優化配置到全社會共同參與

閩浙兩省在實施“山海協作”模式的過程中，最初都是從政府資源的導入入手，通過制定“山海協作”相關政策、扶持發展“山海協作”相關項目，通過經貿洽談、勞務合作、勞動技能培訓、招商引資等一系列方式，促進“山”“海”兩地的合作共贏。企業是“山海協作”的實施主體，沒有企業的參與，“山海協作”便成為空談。而企業間的“山海協作”，除了應由行政命令轉向遵循市場經濟規律以外，對于具體的協作內容、協作方式、協作環境等一系列問題都應做深入的推演，只有這樣，才能產生更大的效益[22]1。“山海協作”工程升級版的不斷推進對山區實現高質量發展提出了新的要求，即要求將“山海協作”的內容從傳統產業梯度轉移更多地向創新成果轉化落地轉變，這就要求匯聚各方力量，發動全社會力量參與“山海協作”工程，進而促使浙江的區域協調發展擁有更加廣泛、堅實的社會基礎。

四、結論

山區和沿海地區在資源條件、產業結構、開發程度、市場開拓等方面存在許多互補性。持續深入推進“山海協作”，實現“山”“海”聯動、融合發展，有利于縮小“山”“海”發展差距，促進區域經濟的協調發展。閩浙兩省的“山海協作”模式將區域差異視為發展機遇，其意義在于以遵循市場發展規律為前提，以生態文明可持續發展為基礎，探索出互利共贏、協調發展的新模式，為解決我國沿海省份甚至是中國區域發展不平衡不充分問題提供閩浙樣本。這既符合我國經濟發展的基本希望和訴求，也符合人民群眾對共同富裕目標的期盼。