推進全面預算績效管理的實踐與思考

■趙 勇

黨的十九大提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的明確要求，為深化預算制度改革、更好發揮財政作為國家治理的基礎和重要支柱作用指明了方向。近年來，面對人均財力低、收支矛盾大、運行保障難等現實困境，忻州財政緊緊圍繞績效做文章，全力深化預算管理改革，努力構建“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程績效管理新機制，既保障了市委市政府重大部署的落實，又推動和促進了政府效能的提升。本文試在總結忻州財政實施預算績效管理成效的基礎上，針對實踐中存在的突出問題，提出促進預算績效管理工作的對策建議。

一、忻州財政實施預算績效管理取得的成效

一是創新績效評價工作思路和方法。堅持以預算管理全過程作為評價視角和思路，梳理管理業務流程，歸集分析數據資料。績效評價結果客觀、全面反映了被評價部門在預算編制、執行、決算全過程的成效和問題，對改進部門預算管理起到了積極作用。

二是推進預算績效管理制度建設。研究制定了《關于全面實施預算績效管理的實施意見》及《市級部門整體支出績效目標管理辦法》《市級預算績效目標管理操作規程》《市級部門整體績效評價管理辦法》等配套辦法，形成“1+N”制度體系，使預算績效管理工作有據可依、有章可循、納入規范化管理軌道。

三是改革績效評價工作方式。采取與第三方評價機構合作的方式，由績效管理部門全程帶領和指導合作機構開展績效評價，有效彌補了合作機構在政策分析、體制機制梳理等方面的不足，使得評價項目管理和資金支出全過程的績效情況更為全面、真實、客觀。

四是建立健全績效評價指標體系。以深入開展重點評價為重心，以預算管理全過程為視角，通過總結重點績效評價和績效目標評審工作成果，探索績效評價工作路徑和評價關鍵環節、重點內容，建立了覆蓋預算管理全過程，貫穿政策制定、項目實施、資金使用等環節的財政項目支出績效評價共性指標體系，為我市全面實施績效管理奠定了基礎。

五是以公開化提升績效管理質量。將績效信息公開作為加強預算績效管理的切入點，通過加大績效信息的公開力度，強化各部門“花錢問效”的責任意識，督促各部門提高預算績效管理水平。通過公開績效目標，促進部門重視績效目標及指標的編制，績效指標設置水平明顯提升，為后續開展預算項目執行和評價提供了標尺；通過公開評價結果，不斷推進政府施政與社會評價的良性互動，財政資金使用績效的透明度不斷增強。

二、忻州財政實施預算績效管理實踐中存在的問題

（一）預算績效管理理念有待進一步提高

部分預算單位對績效理念認識不到位，對績效管理重視程度不夠，尚未形成“講績效、重績效、比績效、用績效”的氛圍，重“花錢是否合規合法”，輕“花錢是否確有實效”，預算績效管理工作推進不力。即使開展預算績效管理工作，也存在被動應付的現象，尚未將績效管理理念內化于心，并未完全按照績效管理要求開展工作。

（二）預算績效管理制度有待進一步健全

雖然制定了相關的管理辦法，但隨著工作的逐步深入，原有辦法已不適應新的管理要求，需要進一步完善。特別是缺少對預算績效管理具有剛性約束的管理制度，致使一些部門預算績效管理的“形式”大于“實效”，績效和預算銜接不緊密，評價結果與預算資金安排“兩張皮”。

（三）預算績效管理機構有待進一步加強

全市16個縣級財政部門中，現有兩個縣未設立預算績效管理專職機構，仍由預算股負責。由于近年來財政管理的科學化、精細化程度越來越高，預算股承擔的工作任務越來越重，面對新的改革任務，難有精力去鉆研推進。專職人員數量不足、業務素質不高，制約著預算績效管理工作的深入開展。

（四）預算績效管理專業化有待進一步提升

預算績效管理涉及經濟、社會、文化等各領域，具有科學性、系統性和專業性較強的特點。作為財政部門或預算單位從事預算績效工作的人員，既要熟悉國家宏觀政策和財政專業知識，又要精通預算管理、行業標準、項目管理等，但實際上這樣的復合型人才非常缺乏。

（五）預算績效評價結果應用有待進一步強化

雖然預算績效管理在績效目標、績效監控、績效評價等環節做了大量工作，但評價結果尚未進行實質應用。績效評價結果形成以后，仍停留在反映情況和問題層面，尚未真正與完善政策、規范預算管理有效銜接起來，績效的導向作用沒有得到充分體現，在推進績效信息公開、績效問責等方面進展緩慢。

三、促進當前忻州財政預算績效管理工作的對策建議

（一）加強頂層設計

全面實施績效管理是一項涉及政府方方面面的戰略性、全局性、系統性工程，需要市委市政府強化組織領導、統一部署。一是建議從政府層面出發，成立全面實施績效管理領導小組，明確我市全面實施績效管理的總目標和各級各部門職責分工，將績效管理落實到各項戰略規劃和政策決策之中。二是將預算績效管理與政府績效管理有機融合，將政府績效信息作為財政預算分配的重要依據，進一步明確績效管理作為我市落實大政方針決策、提升政府治理能力和治理水平以及服務經濟社會發展大局的重要手段。三是完善績效管理制度體系建設。通過大膽創新和實踐，逐步建立適應忻州經濟社會發展需要的以績效評價為核心、以績效評價指標體系為中心的績效評價制度體系，以此為起點完善績效管理制度體系。

（二）夯實工作基礎

積極探尋創新適合我市實際的績效管理思路、方式、方法，建立全方位全過程全覆蓋一體化的預算績效管理機制，推動績效管理始終服務于忻州經濟社會發展大局。一是抓好預算績效管理四大環節工作，構建“事前績效評審、事中績效監控、事后績效評價、評價結果應用”的績效管理框架。二是努力構建高標準的績效管理制度體系、廣覆蓋的績效目標管理體系和深層次的績效評價指標體系，實現績效管理制度化、規范化、標準化。三是構建第三方機構庫和專家學者庫，培育專業性強、工作效率高的第三方評價隊伍，為全面實施預算績效管理提供人才支撐。四是著力搭建預算績效管理大數據信息平臺，貫穿預算編制、預算執行、財政決算、預算監督的全過程，實現績效管理數據一體化、業務規范化、流程便捷化、工作時效化。五是依托市人大預算監督聯網系統，及時向市人大報送財政資金預算績效管理相關信息，配合市人大對預算績效管理的日常監督，進一步推動預算績效透明管理。

（三）強化財政職能

財政部門應當以績效為導向制定財政政策，將績效理念和方法融入日常預算管理，以預算績效管理為脈絡構建績效管理指標體系，通過實施事前績效目標編審、事中績效目標監控、事后績效評價及結果應用等工作推動預算管理形成閉環，促使預算部門主動將財政資金和業務工作兩方面的信息有機統一起來，相互映照、科學決策。財政部門通過實施績效管理，歸集績效信息，形成績效策略，為市政府制定戰略決策提供有價值的參考和依據，推動職能部門不斷改進履職效率。