5G背景下的政府應急管理分析

宋衍濤 張樂樂

摘要：伴隨著大數據、區塊鏈、云計算、人工智能等新一代信息技術的出現與發展，人類社會數字化程度越來越高。政府治理處于大數據環境之中，5G技術作為新一代信息通信技術，對政府應急管理活動的影響不言而喻，5G技術為政府應急管理提供了技術層面的可能性，同時也帶來了挑戰。推進政府治理體系和治理能力現代化，要充分利用5G技術在應急管理中為政府部門提供的有效信息，加強新一代信息技術在政府應急管理活動中的嵌入。

關鍵詞：5G技術;大數據;應急管理;政府治理

中圖分類號：D63 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2021）05-0040-09

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視政府應急管理體系和能力建設。2020年10月10日，習近平總書記在中央黨校中青年干部培訓班開班式上的重要講話中強調：“要努力成為所在工作領域的行家里手，不斷提高應急處突的見識和膽識，對可能發生的各種風險挑戰，要做到心中有數、分類施策、精準拆彈、有效掌控局勢、化解危機。”這段講話不僅僅對中青年干部提出了要求，也為政府治理尤其是應急管理提供了重要遵循，具有很強的針對性和指導性。

第五代移動通信技術，簡稱5G或5G技術，是最新一代蜂窩移動通信技術，是2G、3G和4G系統的擴展和發展。5G具備低價格、低能耗、安全可靠的特點，同時傳輸速率提高10到100倍，峰值傳輸速率達到10 Gbit/s，端到端時延達到ms級，連接設備器件密度增加10到100倍，交通流量密度提升1000倍，頻譜效率提升5到10倍，能夠在500 km/h的速度下使用戶得到更佳體驗[1]。5G產業作為新基建之“首”、新基建之“基”，是網絡的基礎和數字技術的核心內容，其發展對互聯網的發展和經濟的增長具有重要影響。近年來，隨著通信技術的不斷發展和互聯網、智能手機的普及，我國政府對5G產業的發展越來越重視，到目前為止，為了引領5G產業發展，國務院等有關部門已下發多份文件。互聯網商用只有短短的30多年時間，但其發展速度令人驚嘆，4G普及距今還不到十年，5G 時代來臨的速度更快[2]。5G技術應用的主要特點是信息和數據傳輸速度更快、更便捷，可以支持海量數據在更大范圍內的應用。政府應急管理是在一個非常態的危急狀況下，政府部門面對各種不利情形或高度不確定、不可預測等因素，在最短時間內采取最快且兼顧全局的決策和具體應急措施[3]的行為。5G通信技術的有效運用，能夠為政府部門在突發公共事件應急管理中，如無人機遠程監測、緊急救援、非法入侵監控等公共安全領域，提供更加快捷、精準的信息，并且在此基礎上提高政府應急決策的速度和質量，從而更好地提高政府應急管理的效能。

一、高速、精準、安全的5G技術為政府應急管理提供新發展策略

作為新一輪科技革命的代表性技術之一，5G技術不僅在推動各領域的融合與發展方面有重要作用，在政府治理尤其是應急管理活動中同樣具有重要作用。

2021年3月5日，李克強總理第十三屆全國人民代表大會第四次會議上所作政府工作報告中提出，加大5G網絡和千兆光網建設力度，豐富其應用場景，統籌新興產業布局。這一目標為促進政府現代應急管理中的5G技術應用指出了發展方向，將5G技術充分應用到應急管理中去是進一步轉變政府職能的有效舉措，也能進一步提升政府的應急管理能力。這主要體現在以下兩個方面。

（一）應急硬件系統優化置于應急環境之下的信息資源共享

在大數據環境下，政府各部門信息是簡單直接地從上級政府發布到各大信息平臺的海量信息中獲取的，特別是面對突發的應急、危急公共安全事件，政府各部門不再是封閉、被動、消極地等待消息通知，而是與其他應急主體即時進行信息互通、交換與分享，大數據的價值就在于其具有流動性，數據只有流動起來才會產生價值。應急管理要在最短的時間內做出最快的決策，因此資源獲取的速度尤為重要。而5G技術最明顯的特征之一就是高速化，相比于上一代通信技術即4G速度約快10倍左右。在互聯網時代，信息就是資源、財富和競爭力，政府各部門之間的信息迅速互通，避免了信息的碎片化問題。信息資源的迅速共享還體現在與社會上其他主體的資源互通與合作，例如深圳市坂田街道在數字化政府建設過程中，整合企業和高校的資源，采用“政府+社會”的模式，與華為公司、天安云谷等企業進行合作。在軟件上，由華為公司牽頭聯合十余家高新技術企業參與數字政府的系統設計、優化工作，綜合運用視頻監控、傳感器、射頻識別（RFID） 等智能設備，實現各類數據的隨需接入和主動獲取，確保數據實時更新、準確全面。另外，依托地處粵港澳大灣區的中山大學、深圳大學等高校資源優勢，建立智力高地和高端智庫[4]。在信息互通的過程中，5G技術的關鍵技術之一是內容分發網絡（CDN），在傳統網絡實施的基礎上再添加一層新的中間層網絡，也可以說是又一層智能虛擬網絡。CDN這一層虛擬網絡兼顧到了各個節點之間的通信狀態和負荷壓力，并且在這個基礎上把相對應的信息傳送到最近的服務器中，確定用戶信息，緩解網絡過載問題，在一定程度上縮短整個連接的響應時間。這樣就能在應急管理中縮短各主體獲取信息的時間，更快地掌握相關事件的發展情況，縮短治理的響應時間差，甚至是實現一定程度上的危機預警，從而制定出更加符合社會預期和人們利益的應急決策機制。

（二） 大數據應急整合能力改良置于應急環境之下的政府決策質量提升

大數據具有實時性的特點，可以促進政府及時決策響應，提高應急決策對象的反應能力[5]。而建立在5G基礎上的大數據分析具有提高數據傳播速度、減少數據的延遲時間差、降低成本等優勢。一方面，通過實時的攝像數據把移動設備、傳感器平臺上收集的數據匯集到平臺上，利用云計算手段對這些大數據進行各維度的量化分析并分類處理歸納，抓取重點或關鍵信息，將原本雜亂無序的信息轉變為對決策者有用的決策依據。通過平臺數據信息的快速共享，能夠幫助決策者在面臨突發事件時減少決策反應時間，這在一定程度上減少了信息處理的金錢成本和時間成本，提高了決策者的決策質量。另一方面，大數據的5G云計算對數據的處理，不僅僅是停留在數據表面的分類工作，而更重要的是分析數據之間可能存在的聯系，從整體的角度進行分析，剖析數據背后的潛在關聯性，進而建立一套完整的預測模型，對公共危機事件客觀事態進行科學預測，由被動接受變為主動預測。5G技術中相比4G技術除了下行速度的倍數增加，更值得一提的是上行速度的增加，比如，大文件資料——視頻的傳輸，在4G時代大文件傳輸僅限于某些網盤，基本無其他傳輸路徑，而在云計算、大數據、“互聯網+”的背景下，遠程遙控就顯得尤為重要。遠程遙控下的遠程傳輸主要是依賴高清音視頻這類大文件數據的實時上傳，而這樣的上傳速度在4G時代是得不到滿足的。同樣不僅僅是物聯網革命，相對于其他突發的公共事件來說，線上實時大文件的傳輸也是非常重要的。讓數據在流動的過程中經過的每一個關鍵點都以相對低廉的成本提供給參與者，在每一個點上都實現其個性化的價值，集中民智辦大事，也能在一定程度上促進政府和基層、群眾的合作，更順利地推進政策實施，同時輔以決策科學性、民主性，從而提高政府應急決策的質量。

二、萬物互聯的5G應急技術對政府應急管理帶來全新挑戰

大數據時代尤其是5G通信技術的降臨，為政府應急管理帶來了新的機遇和前景，同時也不可避免地在各個方面帶來全新的挑戰。

（一） “大腦”應急創新沖擊政府傳統數據管理思維

大數據區別于傳統數據，對傳統政府數據管理理念與模式提出質疑和挑戰[6]。政府部門必須及時轉變固化思維模式，調整數據管理的標準以滿足大數據管理要求。環境影響行為，而思維才能決定行動，政府首先要在數據管理領域樹立大數據管理意識。大數據時代的發展是新時代的創新發展，如果政府缺乏大數據的數據管理意識，那么對大數據的應用將會落后于其發展進程。比如，在金融風險的防控中，如何評估商戶和投資者的投資渠道、估計受損人群、需要什么樣的應對措施等問題為大數據應用提供了絕佳的應用場景，也應該是大數據技術的用武之地。大數據意識的增強和5G技術的運用，可以有效防范金融風險，有序處置突出風險，減少投資人損失。

（二） 5G生態應急結構優化整合政府內部的應急信息壁壘

在韋伯的理想型層級官僚制之下，不論是橫向部門設置還是縱向層級設置，組織中的每個成員的職責權限被明確劃分，是一個固定且不被輕易修改的形式，這種體制對員工的專業化分工和職能權限過分強調，整個組織是一個層級節制的權力體系，要求下級對上級絕對服從。這種典型的行政組織體制，在政府管理機構中得到了廣泛的推行，傳統條塊分割的組織體系很難使政府內部各部門的信息實現有效的流通和共享，數據資源的系統整合存在一定難度，無法實現各部門之間政務的無縫對接。各個部門獲得和使用的信息僅限于本部門管理的事務，且由于各部門數據處理采取了不同的標準，形成了大量不一致的數據，也導致即使信息共享也很難達到應有的效果。在信息封閉的環境下，信息透明度低，信息資源的獲取成為一種信息優勢，導致政府內部各部門之間存在自利意識，各部門傾向于獨自享用信息資源，信息的利用僅限于本部門，降低了信息資源的使用效益，從而在政府內部各單位之間形成一種信息壁壘。近些年來，5G技術的應用逐漸普及，為未來政府信息化、數字化的發展提供了技術支撐，要實現信息從下到上及從上到下雙向傳輸，只有打破跨層級、跨部門、跨領域的信息流通壁壘，才能夠在最大程度上利用大數據的價值，才能夠使資源的開發利用真正落到實處。

（三）“廣域連續覆蓋”和“高容量熱點”動搖政府應急信息發布權威性

政府信息的權威不僅關乎政府在社會公眾中的形象與政府本身公信力， 還影響公眾對政府政策的認可程度，同時更是關乎一個國家的穩定與發展[7]。政府公信力影響著政府采取政策措施的效果，也是政府合法性的重要體現。隨著電子商務和信息網絡的迅速發展以及自媒體的興起，信息由原來的匱乏到現在的過剩，大量的數據隨時隨處都可以獲取，我們獲取信息的渠道也越來越多樣化，政府不再是單一的信息發布主體，社會的各個領域都擁有龐大的數據源。一方面是自媒體行業的快速發展。自媒體行業與傳統媒體不同，傳統媒體的著重點在于媒體或者新聞本身，而自媒體運行的核心是寫出爆文吸引讀者眼球，進而增加粉絲數量和訂閱量引來廣告投放者。從商業的角度來看，自媒體有可能存在因一定的利益發布虛假信息或夸大信息的可能性，影響政府信息發布的權威性。另一方面，隨著時代的發展和人民生活水平的提高，公眾對于政府數據的需求越來越多樣化。政府以傳統的數據管理方法對數據的分析，不能夠滿足公眾個性化的需求，加之政府信息公開化、透明化程度不高，政府和公眾之間信息溝通交流渠道不暢，從而引發了公民大眾對政府本身的信任危機，動搖政府信息發布權威性。

三、基于5G技術下政府應急管理發展路徑

如何利用5G通信技術在應急突發公共事件中為政府部門提供更加有效的信息，并且在此基礎上提高政府應急決策的質量或決策的速度，從而能夠更好地提高政府應急治理的效能，應主要從思維意識、預警機制和數據湖建設三個方面展開。

（一）提升政府在應急管理中運用5G大數據的思維意識

各國政府高度重視大數據帶來的挑戰，以不同方式實施大數據管理，并且在各個層面規劃實施大數據策略[8]。任何管理系統運行的最終效果，根本上取決于系統的頂層設計理念[9]。李克強總理在十三屆全國人大三次會議上作的政府工作報告中指出，要加強“新基建”，其中把發展新一代信息通信網絡，拓展5G技術應用放在了第一位，由此可見國家對于5G的重視程度。李克強總理還指出加大在“兩新一建”項目上的預算，繼續出臺政策以全面推進“互聯網+”經濟發展，打造數字經濟領域新優勢，這對于新時代政府部門應用好5G技術起到了重要的指導作用。尤其是在民生領域，圍繞改善和保障民生的主題，加強公共衛生體系建設，提高社會基本醫療服務水平，加強和創新社會治理，促進政府信息公開化等，5G應用均大有可為。5G給我們帶來的不僅僅是速度的提升——高速的下行速度基本相當于SD卡的讀取速度，還有其超可靠、超低延時的通信以及大規模的萬物互聯的物聯網應用及人工智能，體現在遠程系統、交通、物流等各個方面。如今的大數據時代，5G已經成為國家戰略的重要組成部分，其對各個行業的涉及之廣，對人民生活的影響之深，不可避免地使該技術成為實現產業升級，發展新經濟的基礎性平臺。要在應對突發危機公共事件中發揮好5G的優勢，首先要樹立5G大數據應急思維意識，領導者要起帶頭作用，在處理具體應急事務時充分運用5G技術來履行好職責;積極組織相關的應急專業人士在政府部門內部舉行大數據應急專業化的技能培訓;在政府的事務中增加大數據應急的實踐性活動。在實踐中不斷增強大數據應急思維，不斷強化戰略應急思維、底線應急思維、系統應急思維等，不斷提升政府運用5G大數據的應急管理能力。

（二）完善政府職能部門預警預防機制

應急管理是一項長期化的工作，如果每次在出現突發公共事件的時候，政府部門都采取一種臨時緊急措施，那么從長期來看是十分不利的，應急管理能力的提升關鍵是要建立一種常態化的管理機制，需要轉變慣性思維，轉變看問題的角度，把突發事件當作常態化的事件來處理。當今各種社會問題呈現出多元化和動態性的特點，應急管理工作也應當作日常工作來進行，平時工作中按照戰時標準管理，并且利用5G技術對數據進行實時監測。完善風險評估建設是另一項重要的工作內容，風險評估是源頭治理的重要內容之一，社會風險程度會隨著人類社會的發展而上升[10]。對潛在風險的預估能力不足，就無法防范很多社會矛盾的爆發，所以對潛在風險的評估也十分關鍵。風險評估針對不同領域的不同風險制定相應的措施，對不同等級的風險進行不同等級的評估，為應急預案及預警機制提供決策依據。針對很多地方應急基礎設施建設不足，比如水、電、天然氣等基礎設施跟不上城市化進程，公共安全體系相對薄弱等。要做好公共危機事件應急預案，應設計相應的突發公共事件模擬演習，利用5G支持下VR技術來塑造情景模擬場景，在操作端實現高清音視頻隨時對接，輔之以無人機，對有可能出現的情況進行預估，制定相應措施，在演習過程中強調各主體之間的協同合作，并做到應急物資隨時可調用;但現實中還可能存在很多意料之外的情況，所以應盡可能多地在不同的環境條件下進行不同類型的演習，提高應急預案的實用性和適用性。2021年，天津市人民政府辦公廳印發的《天津市新型基礎設施建設三年行動方案（2021—2023年）》中提到，貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進新型基礎設施建設重大決策部署，充分利用5G技術全面發展融合基礎設施，構建多元智能應用生態，推進智慧應急管理建設。構建智能安全生產網絡監控平臺，實現安全生產全過程、全要素、全產業鏈的互聯監控，提高安全感知、監測、預警能力、處置和評估能力。建設完善視頻網絡和自然災害重點監測區域探測網絡，建立覆蓋薊州區等生態林區綜合監測預警體系，打造津南區和西青區防災減災能力改進。創造提供應急預測模型數據庫、應急知識庫和公共服務平臺，提高多種災害風險的早期發現和預警能力。

（三）建立政府大數據應急信息發布平臺以及應急數據湖建設

應對社會上其他信息對政府權威信息發布的沖擊，應在原有信息發布平臺的基礎上建立政府官方的權威性且被公眾信任的數據平臺及數據庫，由各部門的單一獨立平臺向共享平臺轉變，促進政府信息公開透明。在保護國家秘密、商業秘密、個人信息基礎上，以政府官方網站為依托，建設網上政府大數據信息平臺，向社會公眾免費提供非涉密數據。在公共服務場所建設數據查詢服務基礎設施，以提高數據可用性[11] （如圖1所示）。基于系統平臺的數據層能夠實現特定用戶數據獨立存儲，并且能夠在平臺上對應急部門進行實時反饋，從而將數據應用到急救、消防、公安等方面。

對大數據平臺的管理應注重對數據質量的把控尤其是應急數據質量的檢測，緊急情況下或應急狀態下所需要的大量信息必須在很短的時間內得到處理。突發事件本身就具有突發性和即時性的特點，對數據質量的要求會更高，也需要政府更快地回應和決策，一旦數據真實性出現了偏差，那么針對突發事件的解決則有可能出現偏差，進而造成重大公共事件處置失誤。應針對應急數據建立相應的質量管理制度，對數據庫的數據進行規范化的處理，確定其達到具備共享到平臺的標準，在數據庫建設方面，可采用企業架構（EA），EA是一種先進的頂層設計的理論和工具，是對實現企業戰略目標的核心業務、信息、應用和技術進行整體的、系統的描述，其本質是使一個組織的信息、流程和技術與該組織的戰略相連接，即滿足其戰略需求[4]。同時在法律方面也應出臺相應的法規來保障該體系的有效執行。

應急數據湖可以為某個領域提供自身的信息和實時數據采集，并具有一定的安全性，無數個應急數據湖奠定了應急大數據平臺的基礎。詹姆斯·迪克遜最先提出“數據湖泊”的概念，2011年單·伍茲發表《大數據需要一個新的大體系結構》之后開始得到廣泛傳播。“數據湖泊”被定義為從原始數據存儲派生出來的數據存儲體系結構，以原始格式存儲大量原始數據，包括結構化和非結構化數據，直到數據被使用的時候再進行處理[12]。是把數據感知、儲存和分析計算結合在一起的新的設施設備，也就是說，相對于傳統的數據倉庫，數據湖的概念能夠在一定程度緩解海量數據在未被使用之前所耗費的數據加工、分析、處理的成本，即作為一項技術應用來解決非結構化數據的爆發式增長以及數據安全保障的問題，但目前并沒有完全地應用于實踐。中央企業華錄集團旗下的北京易華錄信息技術股份有限公司提出一個“城市數據湖”的生態體系概念，圍繞湖存儲+云計算展開，以湖為體，以云為用，將分散的數據信息轉化為規模化集約化的有效信息，提升大數據的整體應用水平，同時也保障了數據安全，并為政府應急管理活動提供服務（如圖2所示）。

四、5G新紀元的遠景判斷

5G通信技術將成為移動通信技術的革命性創新，它將滿足人們對高質量生活的需求，實現無處不在的高速網絡互聯互通，是一種低能耗的、更安全的網絡，5G也是6G萬物互聯大爆發的起點。隨著新技術革命的不斷深化與發展，政府在應急管理方面的智能化、數字化建設也成為一種必然趨勢，因此政府必須高度重視5G技術在大數據應用中的功能。突發的公共事件對于政府來說就是時間緊、任務重的重大挑戰，完善5G+應急治理不僅有助于推進當代政府數字化建設進程，更是在危機到來時國家作為人民堅強后盾維護人民群眾生命健康和財產安全的重要保證。為保障政府5G+應急管理在突發公共危機事件中發揮更大的效用，我們要在堅持運用5G大數據意識、完善應急預警預防管理機制、健全政府大數據信息發布平臺以及數據湖建設的同時轉變傳統的思維模式，更多地利用社會和市場的力量，通過各方積極協調配合，持續助力推進國家治理體系和治理能力現代化。

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