國內系統重要性銀行的認定及其對銀行業的影響

溫彬　黃鴻星　曾洋

2021年10月15日，中國人民銀行、銀保監會正式發布《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》（以下簡稱《規定》）和首批19家國內系統重要性銀行（D-SIBs）名單，標志著我國系統重要性銀行監管框架基本確立和落地，有助于促進與國際金融監管接軌，增強我國金融系統穩定性。首批19家D-SIBs的確定標準，是2020年12月3日中國人民銀行、銀保監會發布的《系統重要性銀行評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），該辦法于2021年1月1日起執行，是我國系統重要性銀行監管框架的基礎性一環。入選D-SIBs，既是對銀行的高度認可，又是一份沉甸甸的責任，同時也帶來了不小的壓力，需要在附加資本、杠桿率、大額風險暴露、公司治理、恢復和處置計劃、信息披露和數據報送等方面滿足更高的監管要求。探究D-SIBs的入選標準及其帶來的影響，可以更清楚地認識對“太大而不能倒”金融機構監管的邏輯和意義。

D-SIBs的評估與認定

此次19家D-SIBs名單的確定是《評估辦法》的“實操”應用，具有標志性意義，顯示出我國對系統重要性金融機構的分析和判斷框架，經過反復比較和論證，特別是結合我國經濟金融體系運行的實際特點，并充分考慮外部影響和國際評價后，形成了較為成熟的標準體系，是對國內銀行在監管和評價上更進一步的分類和分級。單從直觀上看，此次入選G-SIBs的19家銀行，符合市場的普遍性預期，與各家銀行的實際發展情況相當，體現出了較好的評估效果。

從評估的指標看，此次19家銀行在基于規模、關聯度、可替代性和復雜性四個維度的綜合評價中排名靠前，在上述四個方面的具體定量分析得分都在100分以上。根據“差異化監管”原則，在綜合各銀行的定量打分和定性信息后，按照最終評價和合計得分情況，19家銀行基于不同的分值，被進一步劃分為四組。分值最低的銀行分在第一組，最高的分在第五組，但由于此次19家銀行得分均未達到第五組的閾值，因此按照《評估辦法》的評價標準，第五組的入選銀行暫時空缺，意味著國內銀行暫時都還不必執行“最嚴格”的“附加監管規定”，后續是否有銀行納入第五組，將視銀行具體發展情況、國內監管導向和國際監管形勢而定（見表1）。

從國際銀行監管形勢看，目前中資銀行中的中行、工行、建行處于國際系統重要性銀行（G-SIBs）名單第二組，須執行1.5%的附加資本要求;農行處于第一組，須執行1%的附加資本要求。根據《巴塞爾協議Ⅲ》對商業銀行核心一級資本充足率最低7%的要求，則農行須滿足至少8%，中行、工行、建行須滿足至少8.5%的核心一級資本充足要求。但由于銀保監會對國內銀行的資本充足率要求比國際更為嚴格，根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》，國內銀行應滿足最低7.5%的核心一級資本充足率，同時根據該辦法第二十五條規定“國內系統重要性銀行附加資本要求為風險加權資產的1%，由核心一級資本滿足”，即對應銀行要執行最低8.5%的核心一級資本充足率要求，采用這一標準后的資本充足率下限與G-SIBs的要求一致，且對農行的要求似乎更顯嚴格。作為此次D-SIBs中附加資本要求最高的第四組，工農中建四大行將執行1%的附加資本要求，核心一級資本下限保持8.5%不變。后續若中資銀行在G-SIBs中的評價分組“上升”，比如有銀行進入到了第三組，則須執行9%的資本下限要求，這將很有可能引起其在D-SIBs中的得分變化，若超過分組閾值，將觸發更為嚴格的附加監管要求，即被納入D-SIBs第五組。

系統重要性銀行監管的出臺，是源于次貸危機期間雷曼兄弟等機構倒閉造成嚴重連鎖反應，引發對金融機構“太大而不能倒”的普遍認知，因此規模成為了判定機構是否具有系統重要性的主要依據。在G-SIBs的5個一級評價指標中，規模（Size）占20%權重，且該指標不再細分，在更為細致的13個二級指標中權重最高，是次高指標（跨境債權Cross-jurisdictional Claims、跨境負債Cross-jurisdictional Liabilities）權重的兩倍。從D-SIBs的評價體系看，規模也是權重最高的指標，占比為25%（見表2），比G-SIBs指標體系中的權重更大。當然，造成這種差異的原因，很大程度上是國內銀行間的跨區域業務顯然比國際銀行間的“跨境業務Cross-jurisdictional Activity”，在風險和傳染性上更小，因而可適當將該部分的權重進一步分配到規模指標上。比如，D-SIBs中的境外債權債務作為二級指標占比為5%，但G-SIBs中的同類指標占比則達到了20%。

考察上述定量指標體系，規模在13個二級指標中權重最大，且遠高于其他指標權重，顯示出規模在衡量是否“太大不能倒”上的重要性更為突出。此次入選D-SIBs的19家銀行，與按2020年末“資產規模”排序的前20家銀行吻合度極高，全部在這20家銀行名單內，同時也均在20家“核心一級資本凈額”最大的銀行名單內。從國內銀行經營模式看，大多數銀行仍然是以資產驅動擴張為主，負債驅動擴張的模式還未占據主流，因而資產或資本的規模仍是決定其盈利能力和市場影響力的關鍵指標，同時也是外部在評價銀行信譽時的重要參照，特別是普通金融消費者獲知銀行情況、對銀行進行“實力”判斷時幾乎僅參考的指標。換句話說，規模是決定銀行在金融體系和社會經濟生活中是否具有“影響力”也即“系統重要性”的首位標準。

對系統重要性銀行進行篩選，附加預防性機制設計，降低其出現風險及風險演變為系統性風險的可能，是現代銀行監管的重要特征。從對銀行“系統重要性”的認定角度看，系統重要性的涵義對應的是“系統性風險”。如果沒有造成系統性風險的潛在概率，則該銀行理論上不具有系統重要性，但如果某銀行的單一風險、微觀風險演變、傳染并導致系統性風險的概率越大，則其系統重要性程度也就越高。規模大的銀行，除自身產生微觀風險并演變、傳染的概率高外，由于其與其他金融機構交易形成的資產負債、通過金融市場發行的金融工具規模也更大，即在金融體系內的“關聯度”更強，由其引發的風險的傳染范圍也就更廣，更能產生“牽一發而動全身”的后果，從而有更高的概率造成系統性風險。同時，鑒于在系統重要性、系統風險性上的特征突出，如果這些銀行的“復雜性”繼續提升，一旦出現大的風險，其對金融體系產生的負面影響大范圍鏈式蔓延，這也同時決定了其更加具有不可替代性。當然，這種“不可替代”并非意味著其地位牢不可破，而是強調其風險暴露后的處置、管理乃至破產清算的成本太高，往往需要動用大量的社會資源，產生較高的社會成本，而這種成本如果被社會民眾分攤，則顯然不符合成本收益原則，畢竟絕大多數民眾并沒有從銀行的經營利潤中直接“分一杯羹”。整體看，規模與關聯度、可替代性、復雜性四者構成了一個完整的、影響系統性風險擴散的體系，彼此間不能完全區隔開，而規模顯然是這個指標體系的核心。

D-SIBs帶來的影響

對銀行而言，入選系統重要性銀行，即是獲得了官方“認證”，對形象提升和市場展業具有積極作用。但“欲戴其冠，必承其重”，D-SIBs銀行將受到更為嚴格的監管，須為達到附加監管要求付出更多成本，這種成本既包括更嚴格的資本達標水平，也包括為維護系統重要性聲譽而付出的額外的經營努力。

入選D-SIBs的銀行至少要分階段滿足四個方面的額外監管要求：一是更高的資本緩沖要求，即根據D-SIBs所處的不同組別，滿足相應的資本緩沖要求，包括附加資本要求和附加杠桿率要求兩方面，此舉本質上是提高銀行在持續經營過程中通過自身資本吸收損失的能力。二是總損失吸收能力（TLAC）要求，即對系統重要性銀行施加額外的損失吸收能力要求，主要是在銀行進入破產清算程序時，其自身的TLAC工具可自動減記或轉股，從而吸收損失，減小外部救援成本。該要求與“更高的資本緩沖要求”是相互獨立的，即二者均要分別達標，目前在19家D-SIBs中，除工農中建四大行需按照G-SIBs要求，特別是按照中國人民銀行、銀保監會、財政部于2021年10月29日印發的《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，率先實施TLAC監管外，其余15家銀行還沒有明確的實施進度表。三是處置計劃，即針對可能出現的倒閉風險，提前制定相應的處置計劃并定期評估。四是更高的監管期望，包括對入選銀行在風險治理、內部控制質量等方面更高的監管要求。此外，從普通金融消費者的角度看，D-SIBs為其提供了一個評判銀行“好”“壞”的新標準，顯然，能夠進入D-SIBs的銀行將在民眾中獲得更好的“印象分”。

在“更高資本緩沖要求”上，按照《規定》，此次入選的19家銀行，根據所屬組別，由低到高分別要滿足0.25%、0.5%、0.75%和1%的附加資本要求，以及0.125%、0.25%、0.375%和0.5%的附加杠桿率要求。由于D-SIBs中第五組空缺，因此都不必執行最為嚴格的“1.5%附加資本+0.75%附加杠桿率”監管要求。附加資本要求都須由核心一級資本滿足，因此D-SIBs首當其沖要補充核心一級資本。當然，銀行是否需要補充資本或補充資本的緊迫程度，取決于各銀行在長期經營中，通過內源積累和外部融資等實現的資本充足水平，即要評估各銀行核心一級資本水平與最低監管標準間的差額情況，也即資本“安全墊”是否足夠厚實（見表3）。

從資本情況看，入選D-SIBs的19家銀行均滿足附加資本要求和附加杠桿率要求，且具有一定的“安全墊”水平，短期內無資本短缺之虞。從2021年9月末各家銀行數據看，D-SIBs銀行在資本充足程度上相差較大，最高者與最低者相差4.84個百分點;核心一級資本“安全墊”水平差別較大，第一組至第四組銀行的平均核心一級資本充足率分別高出最低標準1.25個百分點、1.25個百分點、2.08個百分點和3.7個百分點，即隨著組別的提高，該組銀行的核心一級資本“安全墊”水平更高;從單個銀行看，建設銀行核心一級資本充足率高出其對應8.5%的資本要求下限4.9個百分點，資本充足率最低的銀行則只高出其對應資本要求下限0.8個百分點，差別明顯。

考慮到銀行一般會在監管要求之上，再主動留存一部分資本作為緩沖，避免資本充足率緊貼監管紅線。假設在8.25%的基礎上再加1個百分點，即以9.25%為底線，衡量名單中18家銀行（廣發銀行數據暫無）的資本充足情況。之所以選擇8.25%作為基數，是因為其對應D-SIBs中第三組的資本下限要求，僅低于工農中建四大行所在的第四組標準，考慮到非國有大行在“規模”或“重要性”上短期內很難與國有大行同列一組，因此8.25%可被視為短期內非國有大行可以觸及的最高資本監管要求。壓力測試結果顯示，18家銀行中有7家銀行尚有資本缺口，可見D-SIBs銀行資本整體達標壓力有限，但在滿足實際經營需要的前提下，從更為嚴格和審慎的評價角度看，個別銀行可能仍有資本補充的壓力。

除滿足附加資本要求監管外，系統重要性銀行還要做好滿足TLAC監管要求的準備。TLAC比率包含風險加權比率和杠桿比率，工農中建四大行的風險加權比率應于2025年初達到16%、2028年初達到18%，杠桿比率應于2025年初達到6%、2028年初達到6.75%。雖然其他D-SIBs銀行暫無這種壓力，但如果在2022年1月1日后被認定為全球系統重要性銀行，則要在被認定之日起三年內滿足TLAC要求。G-SIBs名單于每年11月更新并公布，也就是說可能有某一家或幾家工農中建四大行之外的其他國內銀行，最快需要在2025年11月前滿足TLAC監管要求，雖然出現這種情況的概率較低，但畢竟是對D-SIBs更加重視資本補充的再次提醒。

結論與建議

整體看，入選系統重要性銀行，短期增加了單家銀行的資本充足率考核壓力，長期則提升了銀行業整體的資本充足率要求，同時對杠桿率等方面的附加監管，也將影響銀行的信用擴張意愿，銀行業風險水平將隨之下降，整體經營質量有望提升，有利于提升我國金融體系的穩定性。

但我們也要看到，由于大型銀行目前核心一級資本相對充足，資本補充壓力更多來自TLAC工具，部分其他銀行則面臨較大的核心資本補充壓力。假設這些銀行中出現了較為嚴重的資本內源補充緩慢或外部籌措不及時的情況，則將對其風險防范和可持續經營能力帶來嚴重挑戰。個別資本短缺的銀行可能會為滿足監管要求而放慢資產增長速度，進一步影響其資本積累和外源融資，從而損害銀行的穩健發展，因此要更加關注資本充足率較低的銀行的經營情況。

為此，商業銀行應更加注重資本管理，保證和有序提升資本安全性水平。從穩健發展角度看，商業銀行提升資本水平還應主要依靠自身“造血”和從內部發力。例如，通過擴大盈利，增加內生資本來源;提高資本使用效率，減少資本損耗;調整資產結構，探索輕資本運營模式;加大不良資產清收處置，收回資金“反哺”利潤，擴大資本轉增規模。同時，在努力挖掘內源資本補充的潛力之外，商業銀行還要用好外部資本補充工具，包括定向增發、二級資本債、可轉債和永續債等產品工具。中小銀行特別是城商行，還可以通過使用地方政府專項債等方式擴大資本補充來源。

最后，在增強內外部綜合資本補充能力的同時，商業銀行要將防范風險放在更加突出的位置，進一步平衡好資產增速與結構優化的關系。在有效滿足監管要求的基礎上，不斷提升風險緩釋能力，為業務拓展提供保障，實現資本充足與經營發展雙提升、兩促進。

責任編輯：孫 爽