對代理支庫監(jiān)管問題的思考

張賡　李之吟

代理支庫一般設(shè)在部分沒有中國人民銀行分支機構(gòu)的縣（區(qū)）域，是基層央行在代理國庫業(yè)務(wù)方面履職的有效補充和重要依托，在預(yù)算資金收支等環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要作用。代理國庫的監(jiān)管質(zhì)效直接影響整個國庫經(jīng)理體系的高質(zhì)量發(fā)展。

代理支庫監(jiān)管存在的問題

國庫代理業(yè)務(wù)經(jīng)過三十多年的實踐，取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展。以陜西為例，2020年陜西省國庫代理分支機構(gòu)已達(dá)32家，代理業(yè)務(wù)從1985年約10萬筆、9億元，增加到2020年的1198萬筆、4790.05億元。但是該業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展以及國庫信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)提出了新的要求。如果不能與時俱進(jìn)，將使國庫“資金安全、系統(tǒng)安全”兩個風(fēng)險底線日益凸顯。目前主要體現(xiàn)在以下五個方面。

規(guī)章制度不夠健全。代理支庫業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行往往對制度建設(shè)重視不夠，主要表現(xiàn)在沒有及時根據(jù)國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險控制的需要，制定適應(yīng)本支庫具體情況的內(nèi)控制度、應(yīng)急預(yù)案和監(jiān)管辦法，易形成業(yè)務(wù)監(jiān)督的“死角”。

業(yè)務(wù)定位不夠清晰。一方面，商業(yè)銀行作為代理支庫要履行國庫的監(jiān)督職責(zé)，但同時又是稅費的繳納者，需要接受稅務(wù)部門的管理。而財稅部門又是商業(yè)銀行存款的重要客戶資源，商業(yè)銀行在代理國庫過程中往往定位不清，自覺或不自覺地將代理國庫與財稅之間的關(guān)系轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行與客戶之間的關(guān)系，尤其當(dāng)履行代理支庫監(jiān)管職責(zé)觸動地方政府利益或與財稅部門發(fā)生沖突時，代理支庫有時會在預(yù)算資金收納、庫款支撥、退庫和業(yè)務(wù)更正等方面遷就財稅部門，使“彈性監(jiān)管”成為事實。商業(yè)銀行代理支庫角色的多重屬性往往會誘導(dǎo)其視代理國庫業(yè)務(wù)為聯(lián)系財政、稅務(wù)的橋梁，從而游弋于代理支庫、企業(yè)和納稅人三種角色之間，不由自主地陷入顧此失彼、定位不清、難以公允的窘境。另一方面，商業(yè)銀行代理支庫的思維理念和主要管理精力往往圍繞商業(yè)銀行的主營業(yè)務(wù)開展，對國庫代理業(yè)務(wù)的內(nèi)控重視不夠，容易忽視對國庫制度、管理要求及操作規(guī)范等方面的嚴(yán)格管理，導(dǎo)致代理國庫人員對國庫制度要求理解掌握不透徹，監(jiān)督管理執(zhí)行不嚴(yán)格等問題。

人員配備不夠優(yōu)化。業(yè)務(wù)趨利性決定了商業(yè)銀行在人員配備上，更愿意將行內(nèi)業(yè)務(wù)素質(zhì)高的優(yōu)秀員工配備在能帶來收益的重要崗位，而對代理國庫業(yè)務(wù)的人員配備不足、年齡結(jié)構(gòu)不盡合理，人員變動也較為頻繁，容易弱化監(jiān)督和內(nèi)控效果。

激勵機制不夠充分。一是代理內(nèi)生動力不足，代理國庫資格較難調(diào)整。目前，一部分縣級國庫代理行處于金融市場不完善、金融機構(gòu)布局不充分的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可供選擇的商業(yè)銀行相對較少;另一部分位于中心城市的縣區(qū)國庫代理行多由某家大型銀行網(wǎng)點統(tǒng)一代理，調(diào)整代理資格勢必牽涉國庫、財政、稅務(wù)等多個部門，溝通協(xié)調(diào)成本巨大。加上培訓(xùn)成本、業(yè)務(wù)連續(xù)性、熟悉程度等因素，這些代理行在代理資格上競爭壓力較小，做好代理國庫工作內(nèi)生動力不足。二是代理外生動力欠缺。按照規(guī)定，地方財政部門應(yīng)按受理各種原始憑證的筆數(shù)支付給代理支庫一定的代辦業(yè)務(wù)費用。但代理行代辦費用這項“法定應(yīng)有”的收入一直未得到全面落實，基本為無償代理，迫使部分代理行以代理國庫業(yè)務(wù)帶來的其他“衍生收益”彌補成本，也是代理國庫監(jiān)管乏力的原因之一。

監(jiān)管模式缺乏創(chuàng)新。現(xiàn)有模式下，央行對代理支庫最直接、最主要和最有效的監(jiān)管手段是國庫會計現(xiàn)場檢查及非現(xiàn)場事后票據(jù)監(jiān)督，同時結(jié)合數(shù)據(jù)電子化檢查手段，以事后監(jiān)督為主。現(xiàn)行針對商業(yè)銀行（含代理支庫）的年度綜合執(zhí)法檢查明確規(guī)定要遵循“雙隨機”“全覆蓋”原則，按照“做好檢查的年度統(tǒng)籌，避免在相鄰年度反復(fù)抽取同一檢查對象”和“每年2～6家且少于全部監(jiān)管對象數(shù)量的20%”的規(guī)定，容易形成無法按需要對代理國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行及時檢查監(jiān)督的情況。

成因分析

重要性認(rèn)識不夠，形成監(jiān)管“盲區(qū)”。一方面，代理行通常有重本行業(yè)務(wù)、輕代理業(yè)務(wù)傾向，因而在制度建設(shè)、人員配備、業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督檢查等方面存在得過且過的思想，對代理業(yè)務(wù)的規(guī)范性，尤其是對日常國庫資金撥付、退庫和更正等需要實時柜面監(jiān)督的業(yè)務(wù)的重要性認(rèn)識不到位;另一方面，代理支庫作為一級國庫，既是經(jīng)營者，又是監(jiān)管者;既要完成好日常的商業(yè)銀行會計核算等銀行業(yè)務(wù)，又要履行好國庫對轄區(qū)其他商業(yè)銀行國庫經(jīng)收處的監(jiān)督管理職責(zé)。這種既是運動員，又是裁判員的“雙重”身份，決定其在操作者與監(jiān)管者之間很難做到均衡兼顧，形成事實上的國庫監(jiān)管缺位。

約束力不足，弱化了監(jiān)管威懾力。一是國庫制度建設(shè)沒有完全跟上業(yè)務(wù)監(jiān)管發(fā)展需要;二是現(xiàn)階段國庫現(xiàn)場監(jiān)督和非現(xiàn)場監(jiān)管，實行“發(fā)現(xiàn)問題——督促糾改——跟蹤督改”的檢查方式，對存在的需要處罰問題沒有制定相應(yīng)的處理辦法，弱化了業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查的嚴(yán)肅性、震懾力和約束力，容易形成查出的問題不能得到有效糾正和屢查屢犯的現(xiàn)象。

時效性不強，降低了監(jiān)管質(zhì)效。目前國庫業(yè)務(wù)尚未達(dá)到對代理業(yè)務(wù)實施全方位的電子化實時監(jiān)管，人民銀行對代理支庫的監(jiān)管主要是通過看傳票、查賬簿等傳統(tǒng)的手工方式開展監(jiān)督檢查，輔之以非現(xiàn)場的事后票據(jù)監(jiān)督，缺乏大數(shù)據(jù)高度電子化手段的監(jiān)督檢查能力，只能通過事后監(jiān)督的方式加強監(jiān)管，在事前監(jiān)督和事中監(jiān)督方面缺乏手段。

能動性不強，制約了高質(zhì)量發(fā)展。一是代理行普遍缺乏代理資格競爭壓力，導(dǎo)致其盡職盡責(zé)、高質(zhì)量做好代理國庫業(yè)務(wù)的動力不足。二是部分財政部門無法按時、足額地支付代理費用，久而久之影響代理支庫長遠(yuǎn)謀劃、傾心傾力、創(chuàng)造性地做好國庫工作的積極性。

代理支庫監(jiān)管工作的優(yōu)化路徑

建立健全規(guī)章制度，細(xì)化激勵約束機制。制度既是業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)，也是資金安全的保障，更是國庫監(jiān)管的先導(dǎo)。代理國庫要及時補充完善適合本轄區(qū)具體情況的國庫會計核算和監(jiān)督管理細(xì)則規(guī)定，制定符合實際的代理國庫業(yè)務(wù)內(nèi)控管理辦法;人民銀行要及時建立健全代理支庫監(jiān)督管理辦法和可操作的代理支庫業(yè)務(wù)管理罰則，只有做到獎罰分明，監(jiān)督有力，才能切實從制度上為代理支庫持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

調(diào)整國庫監(jiān)管思路，構(gòu)建電子監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。首先，在人民銀行現(xiàn)有現(xiàn)場檢查模式框架下，國庫部門對于發(fā)現(xiàn)風(fēng)險線索的代理支庫，要積極與行內(nèi)法務(wù)部門對接，列入行內(nèi)的專項計劃檢查。其次，要以各種手段積極落實非現(xiàn)場檢查，加強非現(xiàn)場監(jiān)督和檢查力度。各級人民銀行國庫目前都在使用的“國庫監(jiān)管子系統(tǒng)——事后監(jiān)督”模塊是一個較好的非現(xiàn)場業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查工具，但存在利用率不高的情況。基層國庫除了使用該系統(tǒng)監(jiān)督代理國庫的核算業(yè)務(wù)之外，其他的非現(xiàn)場監(jiān)管功能模塊尚未使用。因此，要大力探索、發(fā)掘、創(chuàng)新使用該模塊，以求最大限度地發(fā)揮系統(tǒng)監(jiān)督成效。其次，構(gòu)建開放的電子化實時監(jiān)督大數(shù)據(jù)平臺。地方國庫可以積極參與財政部門正在建設(shè)的財政預(yù)算收支一體化項目，倡導(dǎo)“財稅管庫銀”，將國庫現(xiàn)有的“3T”業(yè)務(wù)核算和信息平臺、財政預(yù)算管理信息數(shù)據(jù)、“金稅”和“金關(guān)”等系統(tǒng)進(jìn)行深度整合，同時鼓勵基層國庫開發(fā)適合本地區(qū)的輔助實時監(jiān)管系統(tǒng)，從收支數(shù)據(jù)獲取、信息反饋、風(fēng)險預(yù)警、非現(xiàn)場監(jiān)督等方面搭建“經(jīng)緯縱橫、不留死角”的電子監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

注重國庫人才培養(yǎng)，深化國庫隊伍建設(shè)。一是充實基層國庫監(jiān)管人員，有針對性地組織監(jiān)管培訓(xùn)，提升應(yīng)對復(fù)雜局面的檢查能力，打造一支高素質(zhì)、高效率的國庫專業(yè)監(jiān)管隊伍。二是人民銀行管轄國庫要積極協(xié)調(diào)商業(yè)銀行，配足、配強代理國庫業(yè)務(wù)人員，保持代理業(yè)務(wù)人員的相對穩(wěn)定。三是人民銀行要大力為代理國庫人員創(chuàng)造各類業(yè)務(wù)及監(jiān)管培訓(xùn)機會，督促、鼓勵代理國庫業(yè)務(wù)人員主動加強國庫新知識、新業(yè)務(wù)和新技能學(xué)習(xí)，及時適應(yīng)新時期國庫發(fā)展要求。

加強監(jiān)管機制創(chuàng)新，提升國庫監(jiān)管效能。一是積極探索建立國庫和財政之間的“聯(lián)席聯(lián)動監(jiān)管”新模式。組建聯(lián)合檢查組，借助雙方專業(yè)人員，對帶有苗頭性的重大資金風(fēng)險線索開展專項檢查監(jiān)督;建立定期的多渠道溝通模式，定期評估代理庫的代理效果;建立健全區(qū)域內(nèi)代理國庫退出機制，實現(xiàn)“能者進(jìn)、劣者退”的良性循環(huán)機制等。二是協(xié)調(diào)財政部門積極落實代理國庫代辦業(yè)務(wù)費用，特別是對于金融不發(fā)達(dá)地區(qū)給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜。三是對于有條件收回代理國庫的區(qū)域中心城市，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行要主動作為，攻堅克難，積極創(chuàng)造條件將商業(yè)銀行代理國庫收回人民銀行經(jīng)理，進(jìn)而從源頭解決商業(yè)銀行代理國庫監(jiān)督缺失的局面。

引導(dǎo)激勵商業(yè)銀行，實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)與代理業(yè)務(wù)雙贏。國庫業(yè)務(wù)的核心是為政府管庫理財，責(zé)任重大。商業(yè)銀行主營業(yè)務(wù)和代理國庫業(yè)務(wù)本質(zhì)上沒有沖突，雙方的正常業(yè)務(wù)效益關(guān)系應(yīng)該是互相促進(jìn)、相輔相成的。因此，要堅決扭轉(zhuǎn)以犧牲國庫監(jiān)管的質(zhì)效來換取商業(yè)銀行主營業(yè)務(wù)開展的錯誤理念。人民銀行要加強對代理支庫的風(fēng)險教育，引導(dǎo)代理支庫切實提高對代理國庫業(yè)務(wù)重要性的認(rèn)識，厘清職責(zé)邊界，依法合規(guī)履行職責(zé)，將商業(yè)銀行主營業(yè)務(wù)與代理國庫業(yè)務(wù)置于同等重要的位置，實現(xiàn)“兩手抓，兩手都要硬”。

責(zé)任編輯：楊生恒