銀行資本監管的邏輯與實踐

2008年全球金融危機凸顯了資本監管的內在缺陷，其中包括：受放松監管思潮的影響，資本監管規則出現倒退;重規制（Regulation）輕監管（Supervision），資本充足率失真;“大而不能倒”，一些大型金融機構風險外溢嚴重。危機后的資本監管改革重新完善了資本監管框架，監管部門通過壓力測試監督資本監管規則實施，引入“生前遺囑”（Living Wills）機制壓實金融機構各主體責任，中央銀行通過實施宏觀審慎政策對市場主體的風險承擔進行事前干預。我國的銀行資本監管應充分借鑒國際經驗，更好地處理政府與市場的關系，強化市場紀律，增強金融體系韌性。

用資本監管拯救有限責任制度

有限責任制度（Limited Liability）是產業革命以來現代社會的一項偉大發明。有限責任是有限責任公司和股份有限公司的突出特征，是促進市場經濟迅速發展的一項重要制度安排。采取有限責任制度的公司以公司全部財產承擔責任，股東只以其對公司的出資額或所持股份為限承擔損失，免于無限債務追索，有效降低和分散了創業風險，極大提高了創新創業的積極性，成功推動了史無前例的技術進步和經濟增長。自英國1855年出臺《有限責任法》以來，美國各州在判例法中相繼確立有限責任的合法地位。在大陸法系國家中，德國最早于1892年制定了《有限責任法》，此后法國、瑞士和日本分別于1925年、1936年和1938年效仿德國建立了有限責任制度。1993年，為加快建立社會主義市場經濟，我國出臺《中華人民共和國公司法》，確立有限責任公司和股份有限公司的法律地位。

凡事有利必有弊，有限責任制度在推動經濟發展和技術進步的同時，也潛藏著一定的道德風險。股東出資僅占公司融資的一定比例，卻享有全部剩余收益。這客觀上誘使股東偏愛高風險項目和經營策略，博取高風險收益：冒險成功，股東獲取剩余收益，債權人只享有固定收益;冒險失敗，股東僅損失其有限出資，其余大部分損失由債權人承擔。在強調股東利益至上的公司治理文化里，類似的道德風險問題會更加顯著。相應地，就出資比例、出資方式、出資真實性提出法律和監管要求，是平衡有限責任負面激勵的重要手段。

銀行業是專門從事風險經營的高負債行業，風險外溢性強，為了平衡有限責任的反向激勵和道德風險，必須對銀行業實施嚴格的資本監管。1988年，在時任主席彼得●庫克（Peter Cooke）等人的努力下，巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision，簡稱BCBS）發布《關于統一資本計量和資本標準的國際協議》，即通常所說的“巴塞爾協議Ⅰ”，要求銀行按規定計算資本凈額和風險資產，前者與后者的比例，即最低資本充足比例（Minimum Capital Adequacy Ratio），又稱庫克比例（Cooke Ratio），任何時候不得低于8%。巴塞爾協議倡導的風險理念可以概括為四個字，“將本求利”，有多大本錢做多大生意，或者說要承擔多大風險，就得有多少資本。正如巴塞爾協議的英文名稱《International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards》所示，協議實施后全球銀行業資本監管規則漸趨一致，資本水平呈上升態勢，審慎經營成為基本理念。資本監管逐漸成為全球銀行審慎監管的核心內容，在維護銀行體系穩定方面發揮了重要作用。

全球金融危機與資本監管失敗

2008年全球金融危機是對資本監管有效性的一次真正檢驗，結果令人沮喪。歐美大型銀行資本嚴重不足，風險和損失嚴重外溢，給金融體系和宏觀經濟造成巨大沖擊，各國政府不得不動用大量公共資金進行救助，貨幣政策被迫進入量化寬松時期。究其原因，監管失敗難辭其咎。監管部門對銀行真實的資本情況和真實的風險情況并不真正掌握。具體體現為以下三個方面：第一，監管理念出現偏差，銀行風險被人為低估。受放松監管（Deregulation）思潮的影響，2004年實施的巴塞爾協議Ⅱ對風險加權資產計量方法進行了全面改革，鼓勵銀行使用內部評級法計量信用風險加權資產，把風險加權資產認定權交給了銀行和外部評級機構。此舉不僅導致了結果的不透明，大幅降低了不同國家、不同銀行間資本充足率的可比性，更導致銀行資本充足率水平的實質性下降。根據巴塞爾委員會2006年和美聯儲2004年的定量影響測算結果，采用初級內部評級法后，歐盟大銀行和歐盟中小銀行監管資本要求平均分別下降3.2%和16.6%;采用高級內部評級法后，歐盟大銀行、歐盟中小銀行和美國大型銀行監管資本要求平均分別下降8.3%、26.6%和15.5%。銀行業甚至將內部評級法作為資本節約乃至監管套利的工具，導致內部評級法成為一個“黑箱”（Black Box），銀行風險被人為低估。第二，監管失察，銀行資本嚴重注水。資本的作用在于事前約束銀行的風險承擔（Risk-taking），事中和事后吸收銀行的風險損失。2008年金融危機前，隨著資本監管放松和資本工具創新，為節約資本成本，歐美銀行業大量發行混合資本工具（Hybrid Capital Instruments）。這些工具明股實債，或名義上是永續債但實際上是短期債，卻被監管認定為資本，損失吸收能力強的核心一級資本占比不斷下降。以美國為例，2001年至2008年，美國銀行業總資本充足率從12.29%上升到13.09%，核心一級資本充足率從8.24%下降到6.1%。同期，資產規模7500億美元以上的大型銀行總資本充足率從11.54%上升到13.52%，核心一級資本充足率從6.91%下降到4.37%（見圖1）。第三，監管失察，銀行風險大量逃逸出表。隨著住房抵押貸款證券化（Mortgage-Backed Securitization，簡稱MBS）的快速發展，銀行業務模式發生了巨大變化，從傳統的“發起-持有”模式轉變為“發起-分銷”模式，銀行表內貸款打包后通過證券化轉移到表外出售，本由銀行承擔的信用風險轉換為由投資者承擔的市場風險。以證券化業務為基礎的影子銀行體系迅速發展，從事信用轉換、期限轉換和流動性轉換，大量風險逃逸到銀行體系之外。根據金融穩定理事會（Financial Stability Board，簡稱FSB）監測結果，2003年初至2007年末，29個主要經濟體影子銀行總規模從27.4萬億美元增長到59.4萬億美元，年均增速高達17%，比同期銀行業資產增速高6個百分點。同期，影子銀行占金融業總資產的比例從21%提升到27%，占國內生產總值的比例從87%增加到141%（見圖2）。這規避了資本監管，也助長了銀行的道德風險，導致貸款標準不斷下降，形成大量次級抵押貸款，違約風險大幅上升。與此同時，銀行的流動性供給從原來的儲蓄存款越來越多地轉變為批發資金，尤其是全球貨幣市場，金融體系的系統性風險迅速上升。

總體來看，資本沒有做到在危機前控制風險承擔，也無法在危機后吸收損失，導致嚴重的風險和損失外溢，處置化解風險困難重重。在2008年金融危機中，部分出問題的大型銀行不僅缺乏充足的合格資本與債務工具用于自救，也因系統關聯度高難以有效處置，產生“大而不能倒”問題。各國政府不得不對其進行注資或接管，深度綁架了公共利益，綁架了全球經濟和貨幣政策走向。根據歐央行拉克·萊文（Luc Laeven）和國際貨幣基金組織費比安·瓦倫西亞（Fabian Valencia）估計，美國、英國、德國、法國和意大利在危機中直接付出的財政成本占本國國內生產總值的比例分別為4.5%、8.8%、2.7%、1.3%和0.7%，危機帶來的產出損失占本國國內生產總值的比例分別高達30%、25.3%、12.3%、23.3%和32.2%。

國際資本監管改革新框架

第一，資本監管規則全面大修。一是大幅提升對監管資本的數量和質量要求。為督促銀行審慎計量風險加權資產，2017年12月發布的《巴塞爾Ⅲ：后危機改革的最終方案》增加了對信用風險內部評級法的使用限制，風險加權資產計算規則更加簡單、透明、可比。針對資本工具合格標準和資本充足率要求，巴塞爾協議Ⅲ取消了不合格的債務資本工具，提高了核心一級資本要求，并新增了儲備資本、逆周期資本和系統重要性銀行附加資本要求。二是考慮到資本充足率指標受風險權重的影響較大，引入杠桿率要求作為補充。三是增加流動性監管指標，對銀行提出流動性覆蓋率和凈穩定資金比率要求，提高銀行抵御流動性風險的能力（見圖3）。

第二，監管部門通過壓力測試監督資本監管規則實施。資本監管規則無論多完美，都不可能自我實施，來自監管部門的監督核實至關重要。2008年金融危機前，銀行資本充足率主要來自銀行方面的計算和報送。數據是否真實適當，并未引起監管充分關注，由此導致監管失察和監管失敗。危機后，美聯儲率先變革了資本監管方法，變自下而上的數據報送為自上而下的監管壓力測試（Regulatory Stress Testing）。統一設定壓力情景，前瞻性、針對性地評估各家銀行在壓力情景下的資本充足情況，并將壓力測試結果與監管行動掛鉤，成為美聯儲資本監管的標準做法。花旗集團、摩根大通、高盛集團、美國銀行、M&T銀行、德意志銀行、桑坦德銀行等資本規劃均受到過美聯儲的否決，在下一輪壓力測試通過前，銀行不能分紅和回購股票。2020年，美聯儲進一步建立了簡明、動態、風險敏感的資本監管框架，通過監管壓力測試，對大型銀行提出差異化的壓力資本緩沖要求，取代巴塞爾協議Ⅲ規定的2.5%儲備資本要求。在監管壓力測試的推動下，危機后美國銀行業的核心一級資本充足率穩步提升，從2008年末的6.1%上升到2020年末的13.26%，增長了一倍以上，經營穩健性顯著提升。

第三，關口前移，通過恢復和處置計劃（Recovery and Resolution Plan，簡稱RRP）壓實銀行主體責任。為解決“大而不能倒”問題，簡單增加資本要求不具可行性，因為這會迅速增加銀行的財務成本，削弱銀行的盈利能力。替代做法是事前制訂恢復和處置計劃，預先籌劃重大風險情形下的應急預案，明確股東和債權人的風險化解與損失承擔責任。這有助于壓實大型機構的自救責任，督促銀行審慎經營，降低機構和業務復雜性，提高風險可處置性，為萬一出現的風險處置做好預案安排，防止風險和損失外溢，避免動用公共資金進行“外部救助”（Bail-out）。危機后，金融穩定理事會在《金融機構有效處置機制核心要素》中明確要求各國出臺恢復和處置計劃相關規定，主要經濟體均建立了各自的恢復和處置計劃制訂與審查機制。例如，美聯儲要求資產規模500億美元以上的大型銀行每年制訂和更新處置計劃，提交美聯儲和聯邦存款保險公司共同審查，并與監管行動掛鉤。摩根大通、美國銀行、紐約梅隆銀行、高盛集團、摩根士丹利、道富銀行和富國銀行等大型機構的處置計劃均經歷過監管否決，必須在6個月內修改后重新提交，否則監管部門將對其實施更嚴格的資本、杠桿率和流動性要求，限制其業務和規模增長，甚至要求剝離特定資產和業務。

第四，中央銀行通過實施宏觀審慎政策對市場主體的風險承擔進行事前干預。由于金融風險存在順周期性和傳染性，金融市場存在羊群效應，加上市場競爭激烈，僅靠市場主體自律不足以遏制系統性風險的累積和傳染。中央銀行主動出擊，通過實施宏觀審慎政策進行逆周期調控，阻斷風險的橫向傳染，是極為必要的。危機后，各國在實施宏觀審慎政策方面進行了一系列的探索。例如，針對銀行信貸的順周期問題，英國、德國、法國等主要經濟體根據巴塞爾委員會的要求，均建立了本國的逆周期資本緩沖機制（Countercyclical Capital Buffer，簡稱CCyB），在經濟上行期計提和增加資本緩沖，抑制銀行的信貸擴張，在經濟下行期減少和釋放資本緩沖，提升銀行的信貸供給能力。我國2020年發布《關于建立逆周期資本緩沖機制的通知》，明確了逆周期資本緩沖的計提方式、覆蓋范圍及評估機制，逆周期資本緩沖比率初始設定為0。再如，為防范房地產市場信貸繁榮帶來的巨大風險，我國早在2003年就引入貸款價值比，即最低首付比，來引導按揭貸款需求，危機后不少國家也開始用類似工具來調控房地產市場。類似的其他宏觀審慎工具還包括居民債務收入比、貸款收入比等。值得注意的是，宏觀審慎政策目前仍處于“兒童期”或者說“少年期”，尚未形成較多的共識，還有待于通過實踐進一步完善，還需要更多的研究和探索。實施宏觀審慎政策需要相機決策、因地制宜，避免不當干預。另外，也要做好與相關政策的協調，防止政策規避與溢出效應，達不到預期效果?？梢哉f，宏觀審慎政策是科學也是藝術，不能照搬照抄，也不能機械地理解和執行。

我國銀行資本監管的成果與不足

近年來，我國銀行資本監管取得了顯著成效。在2004年《商業銀行資本充足率管理辦法》實施之初，我國銀行業真實資本充足率水平總體為負數，面臨“技術性破產”的困境。此后，隨著大型銀行的股份制改革，按照“準確分類、提足撥備、做實利潤、資本充足”的監管路線圖，監管部門將資本充足率達標作為監管的核心目標。截至2021年二季度末，我國商業銀行核心一級資本充足率達到10.5%，總資本充足率達到14.48%，銀行業經營總體穩健。英國《銀行家》雜志發布數據顯示，按照一級資本進行排名，2020年全球前1000位的銀行中我國占144家。

在看到銀行資本監管成績的同時，也應看到以下不足：

第一，部分中小銀行公司治理和內部控制失效。基礎不牢，地動山搖。如果說資本監管是中學課程，那么公司治理就是小學課程。近年來，部分中小銀行被問題股東或實控人非法控制，以違規關聯交易將銀行作為“提款機”，形成較大風險。例如，“明天系”控制包商銀行期間，共占有包商銀行資金超過1500億元，全部形成不良貸款，占包商銀行資產規模近30%。此外，高管層惡意掏空所在機構和違法違規經營，監管俘獲和“貓鼠一家”等問題也較為突出。公司治理健全和內控有效是資本監管發揮作用的前提。針對這些風險，無法通過資本監管加以緩沖，必須加強微觀審慎監管，督促銀行完善公司治理和內部控制。

第二，資本監管的配套制度還需進一步完善。突出表現在，相當一部分銀行為了追求賬面業績，習慣以時間換空間，不愿意及時、真實暴露風險，資產分類不夠準確，更傾向于通過資產的進一步擴張，用新增收入來核銷不良資產。新增營業收入取代資本成為消化存量不良貸款的主要資源，資本既沒有在事前有效約束銀行風險資產擴張，也沒有在事后承擔相應的風險損失，資本約束機制和風險緩沖機制有待鞏固。2017年12月，國際貨幣基金組織在對中國的金融體系穩定評估報告中指出，中國對外公布的銀行不良率沒有充分反映資產質量。2017年至2020年，我國顯著加大了銀行業不良貸款處置力度，累計處置不良貸款8.8萬億元，占2020年末銀行業貸款余額的4.9%，銀行業每年的營業收入中近30%用于計提信用減值損失。同期，銀行不良貸款率仍穩中有升，從1.74%上升到1.84%。類似情況表明，在完善資本監管配套制度建設方面，我國仍然任重道遠。

第三，銀行業風險處置機制有待建立健全。美國經濟學家艾倫·梅爾澤（Allan H. Meltzer）有句名言，“資本主義沒有失敗就好比宗教沒有原罪，這不可能行得通”。準確地說，資本監管的本意不在于杜絕失敗，而在于負責任地失敗，避免風險和損失外溢。為此，必須在事前就建立起恢復與處置機制，防控道德風險。與國際上相比，我國政府對系統性金融風險的容忍度相對較低。個別中小銀行出現問題也可能“由點及面”產生較強的傳染性，風險外溢性強，存在一定的政府救助和兜底預期，問題機構難以得到快速有效處置，蘊含一定的道德風險。因此，加快建立相配套的恢復處置機制尤為迫切。圍繞銀行業風險處置，必須完善法律依據，明晰中央與地方、各部門之間的職責邊界，壓實各方主體和監管責任，明確處置資金來源和使用順序，豐富市場化法治化處置手段，提升處置效率，降低處置難度和成本。

做好我國銀行資本監管的建議

第一，補好銀行業公司治理這門基礎課。近年來，監管部門在推動健全銀行業公司治理方面做了大量工作，開展銀行機構股權和公司治理專項整治，出臺健全公司治理三年行動方案，彌補公司治理、股權管理、關聯交易、大股東行為監管等方面的制度短板，嚴厲查處違法違規行為，不斷提升公司治理質效，取得了積極成效。為真正發揮資本監管在銀行監管中的核心作用，需要持續強化微觀審慎監管，及時糾正銀行在公司治理、內部控制等方面存在的問題，做到風險早發現、早提示、早預警、早處置，及時把“壞”風險過濾掉，讓銀行資本只用來緩沖“好”風險。第二，完善資本監管配套制度。隨著我國經濟發展進入新常態，以時間換空間的不良貸款核銷策略不可持續。必須嚴肅會計制度，進一步提高資產風險分類的真實性，加大不良貸款處置力度，消除用資本核銷損失的政策障礙，讓資本在經營中確實可損失、能損失，避免資本成為名義上的擺設。第三，通過壓力測試監督資本監管規則實施。好制度也需要執行好。在借鑒巴塞爾協議Ⅲ改革成果，持續完善我國銀行資本監管制度的同時，要借鑒美聯儲等監管經驗，強調監管部門對銀行資本合規的監督核實職能，推動資本監管落地。為此，必須加大監管部門對壓力測試工具的投入，盡可能及時了解銀行資本和風險的真實情況，前瞻性、針對性地識別銀行資本充足狀況，提出差異化的資本監管要求，通過監管監督推動資本監管規則有效實施。第四，通過恢復和處置計劃壓實金融機構各主體責任。系統重要性銀行與大中型銀行均要制定集團層面的恢復和處置計劃。中央銀行與監管部門密切配合，組織審查銀行的恢復和處置計劃。通過恢復和處置計劃管理，指導銀行預先籌劃重大風險情形下的應急預案，提高風險管理和內控水平，增強審慎經營意識，降低機構和業務復雜性，提高對特定類別資產、特定業務條線、分支機構和子公司的風險處置能力，確保在關鍵業務不中斷的情況下，能夠有序化解處置各類風險，將壓實各方責任的關口前移。第五，持續健全宏觀審慎政策框架。近年來，中央銀行在健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架方面取得了積極進展，房地產金融、跨境資金流動等領域的宏觀審慎政策工具不斷豐富，從源頭上管控系統性風險取得了積極成效。圍繞完善我國宏觀審慎管理政策框架，應研究構建系統性風險監測、評估和預警體系，健全房地產金融、外匯市場、債券市場以及跨境資金流動等重點領域宏觀審慎監測和評估體系，積極推進系統重要性金融機構和金融控股公司監管，做好宏觀審慎政策與貨幣政策、微觀監管政策的協調配合。

（趙先信為資深風險專業人士，李巖供職于中國人民銀行。本文僅代表作者個人觀點，與供職單位無關。本文編輯/王柏勻）