重大監督事項案件化的構建

摘 要 重大監督事項案件化的推行，是適應司法改革的必然要求，是解決偵查監督工作困境和瓶頸的一劑良藥。重大監督事項案件化可以確保充分履行檢察機關的監督職責，切實維護司法公正，轉變偵查監督工作方式方法，有效增強偵查監督工作的規范化和權威性，提升偵查監督工作的“剛性”和執行力。本文從明確重大監督事項的范圍，規范辦案流程，加強內外協調等方面進行論述，確保重大監督事項案件化起到應有作用。

關鍵詞 重大監督事項 案件化 價值內涵 實現路徑

作者簡介：寧趙云，天津市東麗區人民檢察院偵查監督部檢察官。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.303

一、重大監督事項案件化的理論基礎

訴訟監督線索發現難、調查核實難、監督處理難這三個“老大難”一直是困擾檢察機關監督工作。 這些問題與法律關于偵查監督的內容、范圍、手段和措施方面的規定存在不足有關。

偵查監督實質是對偵查機關之錯誤訴訟行為的發現、否定和糾正，旨在糾正偵查機關的程序性和實體性錯誤。通常是由監督者（檢察機關）督促被監督者（偵查機關）或其上級主管部門，糾正其錯誤行為。實踐中只重視審查逮捕業務，忽視了偵查監督其內涵。而探索重大監督事項案件化，正是讓監督事項案件化通過建立完整的程序規范、案件管理流程、系統化的辦案機制，可以很好地解決傳統監督流程運行不暢、監督隨意性等問題。

二、價值內涵

（一）強化法律監督地位

辦理審查逮捕案件一直被偵查監督部門辦案人員認為是主要工作，對立案監督和偵查活動監督則被認為是可做可不做，可遇不可求的。重大監督事項案件化的提出，正是解決監督軟弱，不重視的。通過案件化，可以更加科學地對偵查監督三大業務進行平衡發展，強化法律監督的重要內容，加之結合員額制的司法改革，使其成為檢察官考核的重要抓手，既可以調動辦案人的工作主動性，又樹立了辦案的權威，充分體現了檢察機關督的法律監屬性。

（二）規范偵查監督業務

重大監督事項案件化涵蓋了立案監督和偵查活動監督兩項偵查監督職能。為更好地體現檢察機關法律監督機關的定位，聚焦主責主業，切實改變監督無力的狀況，探索推進重大監督事項案件化，建立一套完整的辦案體現，從而提升監督工作規范化，提高監督案件質量，增強監督工作的權威性，促使偵查權的規范行使，同時也對以審判為中心刑事訴訟制度改革的充實，完善司法責任制和檢察監督體系產生積極的作用。

三、實現路徑

（一）合理確定范圍

當前偵查監督事項涉及內容頗多、情形多樣，既有不服公安立案、撤案要求監督的，又有要求對公安偵查活動的監督；既有實體性監督，也有程序性事項的監督。 因此，有必要結合訴訟行為違法的嚴重程度和監督措施的嚴厲程度來合理確定重大監督事項案件化的范圍。筆者認為，以審查逮捕、立案監督、偵查活動監督和“兩法銜接”監督工作為重點，細化七種適用重大監督事項案件化辦理情形，即犯罪嫌疑人可能判處有期徒刑以上，公安機關機關應當立案而不立案的；公安機關不應當立案而立案的；違法撤案的；行政執法相對人涉嫌犯罪，行政機關應當移送而未移送的；采用刑訊逼供或暴力、威脅等方法非法收集犯罪嫌疑人、被告人供述、證人證言、被害人陳述的；徇私舞弊放縱、包庇犯罪分子或者利用偵查權謀取非法利益的；公安機關應當提前逮捕而未提請的。

（二）規范辦案流程

進一步規范監督流程，針對流程較簡單的，不需要制作監督事項案卷材料；監督全程難以直觀體現的，應統一制作卷宗，規范監督流程，做到處處留痕。一是延伸獲取監督線索觸角至刑事執法和行政執法一線。不僅從辦案中發現以及受理控告、舉報等途徑獲得監督線索，還通過設立派駐檢察室拓寬監督線索來源渠道。比如可以駐環境保護局檢察聯絡室和駐食品藥品監督管理局檢察聯絡室，積極開展“兩法銜接”案件監督線索摸排工作。還可以在轄區中心及發案量大的公安派出所設立駐所檢察室，并按照有固定場所、固定工作人員、固定工作時間和固定工作臺賬的要求，推進駐所檢察室規范化建設，及時獲取第一手監督線索。二是構建與本地主流媒體監督線索移送工作機制。檢察院與電視臺構建與本地主流媒體監督線索移送工作機制。設置負責輿情監控的網絡媒體觀察員，網絡媒體觀察員發現涉檢輿情后及時報告檢察機關，由檢察機關做好預案、及時處理，并從中挖掘監督線索。三是監督線索歸口案管統一管理。監督線索由案件管理部門統一受理，按流程分案給員額檢察官，承辦員額檢察官認為需進一步調查核實的，經檢察長批準后，進入立案環節，由案件管理部門及時登記立案、記入臺賬、錄入案卡。

（三）監督有合力

監督對象多屬程序性違法事項，類型繁雜，既有對不服公安機關立案、撤案的監督，又有對公安偵查違法活動的監督。這就需要堅持把證據作為司法辦案的基礎，建立監督案件證據標準體系，針對每種監督事項的違法標準不同，證明要求也不盡相同的實際情況，根據不同事項制定差異化的證據規則，解決憑感覺監督問題。通過收集、審查、判斷證據來調查核實違法偵查行為是否存在。構建以證據為核心的監督工作模式，把強化證據意識貫穿于整個監督程序，明確規定了詢問、查閱、復制、調取等多種調查核實方式。一是實行“以證據為中心”的調查核實工作。嚴格按照重大監督事項案件化辦理程序開展調查核實工作，全面審查相關證據材料，形成切實可行的處理意見。二是開展“突出引導固定證據”的提前介入工作。通過提前介入開展審查相關案卷材料、及時引導做好相關取證工作，釋法說理，有效化解社會矛盾，防范可能出現的輿情炒作及不穩定事件。三是注重完善證據載體的應急處理工作。在應對緊急事件過程中，加強與公安機關、行政執法部門等有關單位的聯系，形成應對合力，適時、協同發布信息，確保信息的權威性。

根據調查核實結果的證據來做出重大事項監督案件的結論，繼而作出糾正違法、監督立案（撤案）、移送犯罪線索等處理結論，并加以跟蹤反饋。必要時還可以提前介入，引導偵查取證，督促公安機關及時做出相應的舉措。

（四）案件管理系統化，確保監督案件全程留痕

一是要求重大監督事項案件錄入檢察辦案系統。在檢察機關統一業務應用系統內細化辦案節點，從監督線索受理、立案、調查核實、實施監督、復查復核到結案歸檔，均在檢察機關統一業務應用系統上推進，辦案全程留痕，實現監督案件的全程、動態、實時流轉與監控。監督線索由偵查監督部門內勤負責受理后，及時對監督事項建立案卡、案號、業務卷宗和業務檔案，屬于重大監督事項范圍的，按流程分案給員額檢察官，承辦員額檢察官認為需進一步調查核實的，經檢察長批準后，進入立案環節。二是在辦案系統中統一規范重大監督事項案件工作文書。檢察機關統一業務應用系統明確設置了《重大監督事項線索受理登記表》、《檢察機關糾正意見、監督意見不被接受的報告》等文書，并強調辦案過程的案卷化，明確案卷歸檔要求。相關的法律文書、案件審查意見書和工作報告等書面材料需存入檢察內卷，在案件辦結后一個月內裝訂歸檔。三是重大監督事項案件辦理流程監控到位。明確規定員額檢察官辦理重大事項監督案件應當在三個月以內辦結，對案情特別重大、復雜的，報經檢察長批準后，可以延長三個月。實施“案件化”辦理機制，通過系統流程監控，將系統案卡與文書進行核對，能有效在辦案期限到期前進行預警提示，并核查辦案各環節點是否規范和準確。

（五）績效考核質量化， 實現監督業績與獎懲掛鉤

一是從“量”上促進辦案的積極性。根據員額檢察官遴選辦法和員額檢察官考核機制，辦案數量成為主要計量要素之一。通過實行重大監督事項案件模式，監督案件與批準逮捕案件同等對待，都納入檢察官遴選和評價體系，很大程度上提升檢察官助理和檢察官辦理監督案件的積極性，有效改變以往辦案檢察官不敢監督、不愿監督的現象。二是從“質”上增強辦案的責任感。深刻認識監督工作的重要地位，必須在“質”上下功夫。重大監督事項案件化辦理要與員額檢察官遴選、考核有機掛鉤，將重大事項監督案件辦理質量與成效納入辦案業績評價標準、績效考核體系、司法責任認定體系，即監督效果好的案件可以作為年終獎勵的依據，對于已立案后不及時進行調查核實，導致超過調查時限或者沒有監督實效的，在對檢察官考核時進行問責，從而讓員額檢察官牢固樹立監督也是辦案的意識。

注釋：

黃河.新時期偵查監督法治化現代化主題的解讀.中國檢察出版社.2015年版.第15頁.

參考文獻：

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