保障性租賃住房的政策與效用分析

文/李東

本文擬就當前支持“保租房”發展的主要政策和效用作簡要分析，冀對貫徹和完善相關政策、推動“保租房”健康發展起到幫助作用。

2021年6月24日，國務院發布《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號，以下簡稱《意見》）。7月22日，國務院召開專門會議，中共中央政治局常委、國務院副總理韓正發表重要講話，住房和城鄉建設部布置有關工作。自2007年8月至今14年間，國務院層面在住房保障部署方面總共只發布過4個文件，此次發文并著力推動貫徹，顯現了推進保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）的工作重要性、任務全局性、政策權威性、實施協同性。《意見》發布以來，中央有關部委陸續出臺配套實施政策，各地抓緊安排有關工作，發展“保租房”的局面正在形成。本文擬就當前支持“保租房”發展的主要政策和效用作簡要分析，冀對貫徹和完善相關政策、推動“保租房”健康發展起到幫助作用。

一、關于“保租房”的基礎制度

(一)基礎制度的特點

綜合《意見》、領導講話精神和主管部門的政策解讀，“保租房”的基礎制度具有以下主要特點：

一是成為住房保障體系的重要組成部分。經過多年的探索、研究，《意見》首次明確，國家住房保障體系以“公租房”、“保租房”和“共有產權房”為主體。“保租房”的誕生與住房保障體系的問世相連，足見其意義和作用之重大。

二是有特定供應對象。“保租房”主要供應大城市中住房困難的新市民、青年人，并優先保障新市民中從事基本公共服務的群體，這些對象的基本特征是住房困難和已經就業，這與公租房主要供應城市戶籍的住房困難家庭形成了區別。

三是限定供應標準。“保租房”堅持“保基本”，以小戶型住房為主，即著重解決基本居住困難問題，而不是改善性、舒適性居住問題，注重實現“職住平衡”，保證實際供應與租住需求的有效銜接。

四是采取市場運作機制。“保租房”由政府實施政策支持，充分發揮市場機制作用，引導社會多主體投資、多渠道供給，這與以往廉租房、公租房主要由政府財政投入建設、供應相比，是一個重大變化。

五是實行因城施策管理。發展“保租房”，中央政府推進戰略部署、政策支持、監督檢查等，以人口導入的大城市為重點，從實際出發，因城施策，由城市政府負主責，省級政府負總責，具體施行落實。這個管理模式，改變了以往保障性安居工程、棚戶區改造工程中“一刀切”、“下指標”的做法，反映了尊重實際、與時俱進的改革理念。

“保租房”的基礎制度，既汲取了以往住房保障實踐中的有益經驗，也體現了解決近年來大城市突出的住房困難問題的新思路，其基本定位和要求，為各項支持政策奠定了目標指向。

(二)需要深入研究的問題

從目前“保租房”基礎制度的內容看，其中有若干問題值得深入研究，以推動相關支持政策更加到位。

一是“保租房”作為制度供應安排，尚需細化完善。對于實物供應安排，《意見》中有較具體的內容；對于制度供應安排，《意見》也有所闡述：“采取新建、改建、改造、租賃補貼和將政府的閑置住房用作保障性租賃住房等多種方式，切實增加供給……”由此可見，“保租房”不僅是一種實物供應安排。對“保租房”對象，可采取實物配租與租賃補貼等多種方式解決其住房困難，但是對租賃補貼如何實施，什么情況可以補和補多少，是政府直接補還是政府支持用人單位補，租賃補貼與實物配租的關系如何把握，《意見》沒有展開。作為一個系統的制度，這方面內容還需要完善，相關的支持政策也需要研究。

二是如何“充分發揮市場機制作用”，需要在實踐中著力研究。要充分發揮市場機制作用，就要保障“保租房”的經濟可持續性，科學設立投入產出平衡機制以及經濟利益的合理目標。作為一種保障性住房，“保租房”不應是一個具有高額利潤的市場產品，但如果沒有適當合理的經濟回報，就不可能形成社會多主體投資、多渠道供給的局面。因此，需要確立一個“保本微利”或者“保本低利”的具體目標，這樣既有利于調動社會各方面的參與積極性，也有助于調節各種政策的支持力度。同時，在此目標前提下形成的投入產出平衡，除了要確立支付可負擔、經營可持續的租金定價機制外，還需要根據實際情況，在各項成本和收入方面制定可調節政策，以利于“保租房”的健康、持續發展。從以往公租房的經驗看，政府也曾提出采取政策支持、運用市場機制、鼓勵和引導民間資本投資建設和運營的方針，并出臺過多項政策措施，但因種種緣故，并未產生理想效果。“保租房”要打開局面，必須緊密聯系實際，在政策上不斷創新和完善。

二、關于“保租房”的支持政策

《意見》圍繞增加實物供應的需要，出臺了一系列支持“保租房”發展的政策。聯系政府以往對發展公租房以及長租型市場租賃住房（以下簡稱“市租房”）的有關支持政策作些比較分析，有助于把握“保租房”支持政策的一些特點。

(一)用地用房政策

《意見》對“保租房”建設籌措提出了多項政策措施：可利用集體經營性建設用地、企事業單位原有存量土地、產業園區配套用地建設；可利用非居存量房屋改建，在普通商業住房項目中配建；供地優先保證，可采取出讓、租賃或劃撥方式供應；等等。這些政策措施，大體上與發展公租房的政策相似，但又結合近年來的經驗，在一些方面有所擴展：建設“保租房”的集體經營性建設用地可以辦理抵押貸款；利用企事業單位原有土地的，可變更土地用途，不補繳土地價款，原土地劃撥方式也可保留；利用產業園區配套用地的比例提高到15%；新供用地采用出讓方式的，允許出讓價款分期收取；等等。這些擴展措施，可進一步降低房源的建設籌措成本，也可提高利用相關土地資源的可能性。不過，在實際施行中，也有一些問題需要關注，例如：《意見》提出，可利用企事業單位原有用地新建“保租房”，“并變更土地用途，不補繳土地價款”，可利用企事業單位非居存量房屋改建“保租房”，“不變更土地使用性質，不補繳土地價款”；在實踐中，這兩種方式容易交叉混合，但其利益效應卻差別很大，因而政策的施行界限有待厘清。再如：《意見》提出，產業園區擴大配套用地的比例，“主要用于建設宿舍型保障性租賃住房”，但在一些大城市的園區中，職工大多為白領階層，宿舍型的住房已不是主要需求，限制過死難免會導致供需脫節。此外，相鄰園區的配套用地能否集中規劃使用，用地性質與生活配套設施按照什么標準確立，也是實踐中的難題，需要有關部門在具體的實施政策中加以解決。

(二)項目審批政策

《意見》在汲取近年來政府推進行政審批“放管服”新鮮經驗的基礎上，對簡化“保租房”項目審批流程提出了明確要求，如：對利用非居存量土地和非居存量房屋的項目可采取聯合審查方式；不涉及土地權屬變化的項目可不再辦理用地手續；允許工程建設許可與施工許可合并實行聯合驗收；等等。這些政策規定，對提高審批效率、降低項目管理成本，將起到積極作用。但應當看到，中央有關部門在推進各類保障性住房乃至“市租房”的工作中，也提出過相似的政策要求，因此，這些政策含有普惠性，不獨為“保租房”專享。此外，由于“保租房”建設籌措的多樣性，具有項目特殊性的問題會大量呈現，如何建立和強化“一事一策”的審批決策機制，可能是需要及時研究解決的問題。

(三)財政資金補助政策

《意見》明確，中央財政“對符合規定的保障性租賃住房建設任務予以補助”，表現了中央對發展“保租房”的決心和擔當。財政補助手段的實施，能迅速投入資源，幫助打開局面，或者根據需要，進行“托底”支撐，并可以根據情勢發展，及時調節力度，是一種最靈活的政策工具。在發展公租房和“市租房”的部署中，中央也采用過財政補助政策，其補助范圍和程度，與各類住房的基礎制度性質和作用有密切關系。相較而言，對“市租房”的補助力度較小，僅限于試點項目和住房建設方面，對公租房的補助力度則很大。在補助范圍上，不僅住房建設和配套設施建設有補助，而且貸款貼息、租賃補貼也可有補助。在補助時間上，不僅建設階段有補貼，而且在運營維護階段也可有補貼。在補助渠道上，不僅中央財政給予補助，而且地方財政也給予相應的配套補助。對“保租房”的補助，《意見》指向住房建設階段，但對于要符合怎樣的規定才可享受補助、補助什么費用、補助多少、地方財政如何給予補助等問題，還需要有關部門在后續實施辦法中作出具體規定。

(四)稅費政策

《意見》對“保租房”項目實行稅費減免政策作出了基本規定，隨后，財政部和稅務總局發布了有關稅收政策的公告（2021年第24號文）。總的來看，有關政策針對的是住房建設和運營中的主要稅費種類，有助于“保租房”降低成本、減輕經營壓力。具體來看，相比“市租房”，“保租房”的稅費優惠程度并不大：一般項目減按1.5%的稅率征收增值稅，減按4%的稅率征收房產稅；對利用非居存量土地及房屋建設的項目執行民用水電氣價格等主要政策，按政府有關規定，“市租房”也能享受。有些政策是“市租房”不能享受的，如：免收城市基礎設施配套費、利用非居存量土地及房屋建設的住房參照一般項目減征增值稅、房產稅。于“保租房”而言，實際可享受的項目、可降低的成本較有限。反觀公租房，其可獲得的稅費優惠度最大，不僅可免征增值稅、房產稅，還可免征城鎮土地使用稅、契稅、印花稅，不僅可免收城市基礎設施配套費，對利用非居存量土地及房屋建設的項目執行民用水電氣價格，還可減免其他行政性收費。對于“保租房”作為保障性住房在稅費支持方面還能獲得什么實惠，如地方政府能給予什么優惠、減免認定標準上能給予什么照顧，尚需作進一步研究。

(五)金融政策

《意見》提出了一系列支持“保租房”發展的金融政策，相比公租房的支持政策，這些政策具有以下一些特點：一是秉持市場化方式下的適當支持，無論是貸款、發債，還是保險資金參與投資，均要按照依法合規、風險可控、商業可持續的原則運作，并無在公租房有關政策中“貸款利率適當下浮”的特別要求。二是著重于安排融資渠道，主要支持商業銀行金融機構、商業保險資金機構參與，通過提供中長期或專項貸款，發行金融債券、企業債券、信用類債券以及參與投資等方式給予資金支持（而公租房政策則涉及政策性銀行、公積金機構參與投融資，能提供較多低成本的資金）。三是關切近年來住房租賃企業融資難的痛點，采取若干有針對性的措施，如在實施房地產信貸管理時予以差別化對待、支持企業發行信用類債券、具備條件的可發行住房租賃擔保債券等。應當看到，這一系列的政策措施，將對“保租房”的開展起到積極的支持作用，但也要看到，公租房所能獲得的金融支持政策更惠厚。隨著“保租房”的深入發展，在金融政策方面還能給予什么更“解渴”的支持，仍需要與時俱進地加以考量，例如：商業銀行金融機構對“保租房”的貸款、發債必須按照市場化方式運作，判斷“保租房”項目投入產出可平衡、經濟運行可持續，是融資注入的前提，但不少銀行金融機構缺少這方面經驗，相關行業和機構也缺乏一個客觀公允的評估評價標準，面對同一個項目，不同機構的評價方法和口徑往往五花八門，得出的結論截然不同，不少項目因此融資無門，這需要政府有關部門特別加以重視，給予有效的指導幫助。

三、關于“保租房”支持政策的效用

為了推進“保租房”的發展，中央制定了一系列支持政策，這些政策主要有以下幾方面的作用：一是拓展可利用的資源（如用地用房支持政策、金融支持政策）；二是提高辦事效率（如行政審批支持政策）；三是降低建設和運營成本（如土地支持政策、稅費支持政策、金融支持政策、財政補助政策）。這些政策的實際效應，當然有待實踐檢驗，但是在政策設計和部署的同時，對政策效用作些預判，也有助于政策的細化完善和貫徹實施。

鑒于政策預判所涉及的內容十分廣泛，本文主要從政策的享用程度和政策的經濟效用兩個方面進行簡要分析，旨在說明基本態勢。

(一)政策的享用程度

政策的享用程度，主要指“保租房”可享用多少支持政策。政府在推進公租房、“市租房”發展中也部署過不少相關政策，因此將有關情況作比較，以此得到一些啟示。

從表1可見，相關22項主要支持政策，公租房可享全部，“保租房”可享17項，約為公租房的77%，“市租房”可享8項，約為公租房的36%。從一定意義上講，可享用的支持政策越多，可占用的社會資源越多，應對各種問題的能力越強，成長發展的基礎越好。公租房作為一個針對城市居住最困難群體的住房保障制度，支持政策向其傾斜，這在政策設計安排上是合理的；盡管如此，各地公租房成本高、運營難、需要財政不斷“輸血”，至今仍是突出問題。“保租房”要跳出公租房的困境，特別是要采用市場機制運作，有必要在支持政策的優化完善及具體應用等方面，加以持續關注和推進。

表1 各類租賃住房可享受的支持政策

(二)政策的經濟效用

支持政策的經濟效用，指“保租房”主要支持政策在降低各項成本方面的作用。同樣，鑒于有關政策在公租房、“市租房”中也能應用，有必要將相關情況作比較分析，并通過一個簡要的測算，來反映基本結果。限于各種條件，這里僅作基本研判，重點是界定質的差別，量的差別依項目的不同會有變化。

用地用房支持政策，可降低建設成本。效用最顯著的是可劃撥用地、免繳土地出讓金，一般情況約可減少用地價30%。公租房、“保租房”均可享受這方面政策。行政審批支持政策，可降低建設管理成本。按實踐經驗，一個大型項目如能提前半年開工，約可減少建設管理成本20%。公租房、“保租房”、“市租房”均可享受這方面政策。金融支持政策，可降低融資成本。如無支持政策，一般社會融資成本約為10%。根據支持政策的差別推算，公租房的融資成本約為5%，“保租房”約為6.5%，“市租房”約為7%。稅費支持政策，主要可降低運營成本。根據支持政策的差別測算，在租賃基礎成本上攤算征收增值稅、房產稅、城市基礎設施配套費等費用的比例，公租房為零，“保租房”約為5.5%，“市租房”約為6%。財政補助支持政策，可降低建設和運營成本。按照以往經驗，針對不同性質的住房，中央和地方給予財政補助的程度差別很大，有的城市可達到公租房總建設成本的30%左右、“市租房”（試點）工程建設成本的10%左右。欲知“保租房”的財政補助程度，尚有待具體實施政策的出臺。

根據以上分析，扣除差別最小的行政審批政策效用和差別最大的財政補助政策效用這2項因素，以一套60平方米新建住房為例，設市場用地價1萬元/平方米、工程建設安裝價0.5萬元/平方米，按用地和工程總投資50%融資且期限為10年，按建設成本與租賃收入比1:300設租賃基礎成本，簡要測算后可形成如表2所示的結果。

表2 主要政策效用的經濟測算

表2是一個相對靜態和粗淺的測算，但可以看到：一是按照現有的各項支持政策，“保租房”可以形成對“市租房”的優勢，并與公租房有區別；二是這種差距建立在用地成本最低、融資成本最小的基礎之上，如果改變這些條件，“保租房”的優勢將會明顯縮小；三是所有的政策效用均按照理想狀態設立，如果政策不能覆蓋或無法實施，則會顛覆此結果。根據以往保障性住房建設的實踐經驗，不理想的狀況往往會出現，因此，一方面需要在結果預判中留出充分的余地，另一方面也需要在政策設計和施行中體現更有效的支持。

本文嘗試從預評預判角度對“保租房”有關政策提出建設性意見，希望能有助于政策的完善、實施和應用。文中的一些觀點和結論未必成熟，歡迎批評指正。