征地試點地區補償安置模式比較研究與借鑒

文/夏園

一、概述

土地制度是國家的基礎制度，事關國家經濟社會發展和長治久安，關乎廣大人民群眾最根本的利益。按照以人民為中心的發展理念，為切實提高被征地農民保障水平，有效維護被征地農民合法權益，助力實現鄉村振興，在新《土地管理法》及其實施條例全面實施的背景下，各地亟需對現行補償安置模式進行深入研究和分析，進行適法性調整和發展創新，以期更加適應當地社會經濟發展的需要。

2015年起，根據黨中央關于農村土地制度改革的決策部署，全國33個試點地區開展了三項土地改革試點工作。本文在研究試點地區征地補償安置模式的基礎上，對主要安置模式的優劣勢進行分析，提出完善南京市征地補償安置模式的建議。

二、試點地區具體做法及主要模式

目前各地實施的征地補償安置辦法中已經較少出現單一的補償安置模式，通常是將多種模式進行組合，全方位保障被征地農民的權益。

（一）河北省定州市：四種選擇，三重保障

河北省定州市在一次性給予征地補償的基礎上，構建了長期糧食補貼、留地留物業、養老保險三重保障，增加了失地農民獲得感。在改革過程中，定州市初步確定了四種補償安置方式供被征地農民選擇：一是省政府規定的征地區片價+糧食補貼（每年每畝補貼被征地農民800斤小麥+1000斤玉米，或按當年糧食市場價格折換人民幣兌付）；二是土地補償費（按照全市糧食作物年均畝產量800斤小麥+1000斤玉米逐年進行補償）+安置補助費（標準為本市城鎮居民上一年度人均可支配收入的2-3倍）；三是由市政府與被征地村集體經濟組織和農民協商確定土地補償安置補助標準；四是根據被征地村集體實際情況和農民意愿，探索土地入股、產業安置、留地安置、就業安置等其他辦法。征收農民宅基地，提出重新安排宅基地、按一定比例置換安置房、采取貨幣補償等多個選項供農民選擇。社會保障方面，基于目前養老保險兩大制度平臺（城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險），堅持兩扇門全部打開，讓被征地農民自愿選擇，通過同城化社會保障等制度設計，讓被征地農民共享新型城鎮化的紅利。

（二）內蒙古和林格爾縣：“1+N”的多元保障機制

和林格爾縣通過制定一系列旨在保障被征地農民合法權益的制度和辦法，確定了“1+N”的被征地農民多元保障機制，因地制宜采用社保、留地、留物業、就業創業或商業開發等多種方式，保障被征地農民生活水平不降低和長遠生計。比如盛樂現代服務業聚集區被征地農民商業門面房試點項目，每一位被征地農民可以用建筑成本價購買10平方米的商業用房，政府給予每人2.1萬元購房補貼款。

（三）山東省禹城市：“一代管、二提高、三保障”

禹城市在改革試點中進一步提高征地補償標準，將征地區片綜合地價從原來的3.6萬-4.4萬元/畝增加到5萬-5.8萬元/畝，平均提高35%。進一步完善養老保障，制定《禹城市被征地農民參加基本養老保險暫行辦法》，將被征地農民納入企業職工或城鎮居民養老保險。進一步完善住房保障，制定《禹城市集體土地上房屋征收補償辦法》，通過產權置換、貨幣補償、發放補助、留地留物業等方式，保障被征地農民住房條件不降低。進一步完善就業保障，將被征地農民納入失業登記范圍和農村勞動力資源數據庫，開展免費再就業技能培訓，積極推介就業，用地單位招工時同等條件下優先錄用被征地農民。首創“一代管、二提高、三保障”的多元保障機制?！耙淮堋保貉芯恐贫ā队沓鞘姓鞯匮a償資金代管暫行辦法》，成立禹城市征地補償資金代管中心，專門負責代管被征地農民土地補償資金，實現征地補償資金保值增值。“二提高”：提高征地區片綜合地價標準和征地社保補貼標準?！叭Ｕ稀保簢@養老、住房、就業等社會焦點問題，向被征地農民提供全方位、多舉措有效保障，保障其“老有所養、住有所居、勞有所得”。

（四）海南省文昌市：補貼資金，留地安置

海南省文昌市在改革試點中，制定了多元化補償安置政策，根據被征地單位及農民的意愿，結合當地實際情況，通過安排補貼資金、留用地、留物業及其他政策支持等多元化安置方式，讓被征地村集體和農民分享土地增值收益。在省級現行征地安置補償標準的基礎上，增設近5萬元/畝的生活補貼資金，設立社保繳費專項資金補貼，并對被征地農民集體給予10%留用地安置。留用地安置分兩種方式處理：在城鎮規劃區內，土地征收為國有后，將10%留用地劃撥給集體使用；在城鎮規劃區外，留用地保留集體所有性質，可作為經營性建設用地入市交易。被征地農民按規定納入城鄉居民養老保險或從業人員基本養老保險制度管理，政府為被征地農民參加上述養老保險提供一次性繳費補貼，繳費補貼計入征地成本。建立被征地農民服務機構、勞動技能培訓制度和就業保障制度，把被征地農民納入再就業保障體系。將被征地農民分類登記，建檔立冊，有針對性地進行實用技能培訓，組織被征地農民參加各類就業應聘。用地企業新增崗位優先錄用被征地農民，支持勞務派遣服務公司派遣有條件的被征地農民異地就業。

（五）廣東省佛山市南海區：貨幣+社保+留地

依據《佛山市南海區農村土地征收管理試行辦法》（南府〔2018〕7號）的意見，南海區的征地補償安置內容包括土地補償安置費（含土地補償費、安置補助費）、宅基地及地上房屋補償費、地上附著物和青苗補償費、社會保障費、留用地安置。其中，留地安置優先采取折算貨幣或置換物業方式落實。留用地按規定可實地安置的，原則上按不超過實際征收土地面積（不包含征收后用于安置該農村集體經濟組織的土地面積）的15%安排。

三、現有征地補償安置主要模式及優劣勢分析

（一）貨幣安置模式

貨幣安置是指以貨幣作為補償安置的唯一手段，并將土地補償安置費一次性支付給被征地村集體經濟組織，由村集體按照村民集體研究同意的分配方案，將貨幣分配給集體組織成員的安置補償方式，此種安置方式目前為大部分地區所采用。2004年，國務院下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28 號），要求各省、自治區、直轄市人民政府制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，將補償標準具體化、明晰化，并向社會公開。各省、自治區結合《土地管理法》有關規定及國務院要求，先后明確了本省貨幣補償參考標準。貨幣安置對短期改善被征地群眾生活特別是困難群眾生活具有重要作用。另外，一次性貨幣補償會給長期以農業種植為主要生活來源且收入較低的被征地群眾一種心理滿足感，向需要投資的被征地農民提供投資資本，幫助其實現致富目標，也可防止地方政府侵犯群眾利益。但如果僅僅使用這一單一的補償方式，會導致許多突出問題。一是補償方式單一，不利于農民長遠利益的保障；二是農戶在投資經營不善的情況下，容易再次陷入貧困。

（二）留地、留物業安置模式

留地安置模式是在被征收土地中再劃撥一部分給被征地農民集體，被征地農民集體和農戶可以通過對該土地的開發經營獲取相應收益或者繼續從事農業生產活動。留物業安置模式則是在安置小區或者商業住宅小區的門面房中預留一部分給被征地農民工發展生計，這種模式主要出現在經濟較發達地區，普遍受到了城區、集鎮周邊被征地農民的歡迎。在已經搜集到的16個試點地區的改革文件中，有3個地區已經明確采用留地安置模式，如海南省文昌市在《文昌市人民政府關于印發文昌市土地征收制度改革試點暫行辦法的通知》（文府〔2017〕46號）的第十九條提到：“根據被征地單位及農民的意愿，可以結合當地實際情況，通過安排補貼資金、留用地、留物業及其他政策支持等多元化安置方式，讓被征地村集體和農民分享土地增值收益。具體補貼資金、留用地、留物業方案，根據政府土地收益、土地征收面積、土地規劃用途等情況，與被征地單位和農民協商確定?！痹撃Ｊ较罗r民可以獲得較為穩定的連續收益，而且該收益會隨著市場環境變化而變化，有一定的上漲空間。其優點如下：一是向被征地農民提供了創業渠道，農民可以通過自主經營獲得基本生活來源，由此解決農民基本就業問題；二是被征地農民通過出租經營場所或外租公寓，獲得長期穩定的收入，有利于農民到市民的真正轉變，促進城鎮化。但是這只適用于經濟發達地區，像已經采用這種補償方法的廣東、海南等沿海地區，在經濟欠發達的偏遠地區，即使給予大量的留用地，也難以開發利用，反而會造成大面積的土地閑置，也會產生小產權房等違法現象發生的風險。

表1 試點地區留地安置具體做法

（三）社保安置模式

這種模式是指按標準計算的土地補償費和安置補助費不直接支付給農民而是轉為社會保障資金，與政府財政補助資金一起用于被征地農民的各種社會保障支出，其特點是將一次性貨幣補償變成可以逐年獲取的收益。社保安置即通過將被征地農民納入養老、就業、醫療等保障體系，向被征地農民提供長期穩定的生活保障。但從國土資源部2014年在全國組織的有關情況調研來看，社保安置存在以下幾個問題：一是因財政壓力大，地方政府拖欠統籌金問題突出；二是部分地方采取虛報參保人數和繳費標準、出具虛假承諾證明等手段騙取征地批準文件，逃避社保統籌責任；三是保障標準較低，農民參保意愿不強。除部分經濟條件相對較好的市、縣、區，農民社保資金個人和集體承擔部分全部由政府和擬用地企業承擔，農民個人無需繳納任何費用外，大部分市、縣社保資金村集體和個人承擔的費用主要是從土地補償和安置補助費中抵扣，農民征地補償的大部分資金都要用于繳納養老保險，在這種情況下，大多數被征地農民特別是青壯年農民參保意愿不強，這一點也在南京市的社保安置工作中有所體現。

（四）就業安置模式

這種模式主要采取三種方式：一是政府出資對被征地農民進行勞動技能培訓，再通過組織勞務輸出或協調轄區用地企業，就近安置勞動力；二是政府預留一些公益性崗位，如交通協管員、清潔工、保管員等，用于安置年齡偏大的被征地農民，一般為40到50歲具有勞動能力的人員；三是出臺扶持就業的政策，鼓勵被征地農民自主創業。

這種模式在促進農民就業、保障農民長遠生活方面可起到積極的作用，但也存在明顯不足：一是政府可提供的公益崗位有限，且由于崗位對年齡限制較大，不能從根本上解決問題。二是受個人條件所限，能夠實現自主創業的農民必定是少數，大部分還需托底保障。三是政府培訓是一種普惠式培訓，與企業需求的對接往往不是很好，再加上政府培訓都是短期的，被征地農民普遍文化程度偏低，即使經過培訓，技術往往也達不到企業要求，這些客觀原因導致部分被征地農民并不熱衷于參與培訓。因此，這種安置方式往往是“剃頭擔子一頭熱”，政府很積極，但被征地農民并不買賬?，F階段的就業安置模式已不同于計劃經濟時期的就業安置模式。計劃經濟時期，被征地農民的安置補助費不兌付給個人，而是交給安置單位，由安置單位向被征地農民提供工作崗位。因安置安排為行政命令，安置單位多為國有或集體單位，被征地農民可以獲得長期穩定的收入保障。但現階段市場經濟條件下，行政命令式的就業安置已無法實現，就業安置的保障優勢不再顯現?，F階段就業安置只能作為輔助，與其他安置補償模式聯合實施，保障效用有限。

四、對南京市的政策啟示

（一）南京市現行征地補償安置政策存在的問題

目前南京市征地補償實行的是“社會保障+貨幣補償”相結合的方式，存在著補償標準低、補償安置途徑單一的問題，難以適應新時代發展的需要。

一是征地補償標準較低，難以滿足農民需求。根據寧政發〔2020〕40號文，南京市江南六區劃分為三個區片，2020年最新的標準為：一級區片征地區片綜合價為16.41萬元/畝，二級區片征地區片綜合價為12.45萬元/畝，三級區片征地區片綜合價為9.37萬元/畝，包含了土地補償費和安置補助費。理論上，區片價標準的制定綜合考量了土地區位、土地承載的勞動力、經濟社會發展水平與保障水平等多種因素，還充分考慮了土地作為農民的生產資料和重要社會保障的價值。但是隨著南京市被征地農民城鎮社保繳納標準的提高，目前區片價標準難以覆蓋社保繳納費用以及集體經濟組織土地補償費用。

二是征地補償方式較為單一，難以充分保障農民權益。社會保障方面，南京市將被征地人員納入城鎮企業職工養老保險、失業保險、醫療保險等綜合保障體系，但是很多被征地農民征地前已經外出打工，本身已經由用人單位辦理了社保的繳納，此外，養老保險需要等待若干年后才可以領取，被征地農民到達規定年齡之前的生活得不到有效保障。另外，雨花臺區、棲霞區部分集體經濟組織有著較強的經濟實力，每年都會進行集體資產收益的分配，一旦被征地農民被納入社會保障，就不再屬于該集體經濟組織，不能享受集體資產分配，故進保名單較難產生。

貨幣補償方面，南京市相關文件規定：“征地區片價補償費中所包含的農用地土地補償費，以不少于70%的比例支付給16周歲以上被征地農民?！卑凑?.2萬元/畝的集體經濟組織土地補償費標準來計算，70%即2.24萬元/畝。

在土地征收以后，按照目前的安置模式，社會保障政策讓被征地農民到達規定年齡之后的生活有了最基本的保障，但是被征地農民獲得的這份社會保障是以當前獲得征地補償費的減少為代價的，達到規定年齡之前的生活保障不足，很難達到新法要求的“生活水平不降低、長遠生活有保障”的目標。

（二）政策啟示

1.由“單一政策”向“政策組合”轉變。從試點地區的已有經驗來看，單一的補償安置措施已經無法滿足被征地農民的需求。失去了安身立命的承包地或宅基地，被征地農民在很大程度上會“被進城”，今后的生活、醫療、養老乃至子女教育都是需要解決的問題。

相較江蘇省對于土地補償費標準的規定，南京市的補償標準更高，但存在的突出問題是被征地農民拿到手的現金數額較小，也就造成了“長遠生計有保障，短期利益無著落”的困境，因此，有的青壯年不愿意進保而更想要貨幣補償?；诖耍谥贫ò仓醚a償辦法時，可以參照河北定州以及陜西楊凌的做法，采取逐年補償的方式，依據南京市的經濟水平發展現狀確定補償年限和補償金額比例等，同時組合貨幣、就業、養老、醫療、子女教育等幫扶措施，使得被征地農民的心理落差盡可能減到最小，從而降低可能帶來的群體性事件等社會穩定風險。在確定土地征收安置補償方式時，不同的主觀與客觀條件需要匹配不同的補償安置方式，要充分尊重被征地農民的意愿，允許農民按照個人需求選擇不同的安置補償模式。

2.明晰產權關系，保障利益相關者合法權益。農村集體經營性建設用地終極所有權在農村集體，然而，集體在承擔正式制度安排所界定的集體土地所有權主體身份之時，又存在三重范疇，因而模糊了農村集體土地所有權的歸屬，最終導致所有權主體虛置，產權權能弱化，權益保障不足。明確界定集體經營性建設用地入市的產權主體和行使主體是推進經營性建設用地入市的前提。南京市首先要開展土地確權登記和權屬審查，確保入市土地產權清晰。在集體經濟組織實力較強的地方，可以參照海南模式，優先開展農村土地股份制改革，明晰集體土地權屬關系。與此同時，要注重完善基層治理體制機制，夯實治理基礎，只有農村治理基礎良好，群眾矛盾較少，容易形成統一意見，才能保障集體建設用地入市順利進行。

3.聯動統籌土地征收和集體經營性建設用地入市改革。制定“保既得、利當前、重長遠”的集體收益內部分配方案，注重集體經營性建設用地入市與土地征收的平衡問題，即確定征收和入市在土地增值收益分配上的平衡點、統籌銜接土地征收和集體經營性建設用地入市范圍。在增值收益集體內部分配問題上，大多數試點地區都遵循“保既得、利當前、重長遠”的原則，南京市作為經濟發達的大城市，集體經營性建設用地基礎好，基礎設施較為完備，區域人口較為聚集，部分區域對“入市土地”需求強烈，故土地增值收益較高，可側重于在充分保障農村分紅收益基礎上構建集體資產保值增值長效機制，試行“固定收益+分紅+社?！钡氖找娣峙浞绞?。可綜合采用武進區、大興區、郫縣的做法，增值收益主要留給鎮、村集體，由鎮集體通過生態補償方式統籌各村發展，集體部分留存，剩余收益用于項目滾動發展，在保障農民分紅以外，將收益的一部分用于農民的社會保障，為農民購買養老保險和醫療保險等，維護好農民的長遠生計。集體留存的資金列入專戶管理，由村監委監督，可用于對外投資、股份合作等，有條件的村鎮可將其投入“美麗鄉村”建設，用于發展壯大集體經濟，也可以用這筆資金進一步發展相關產業，帶動經濟發展，增加農民就業機會，促進當地農民增收致富。