土地股份合作、農村集體產權制度創新與農民福利增進
—— 北京狼垡二村案例

◎王曙光 鄭鸞 李晨希 張棟杰 廖思潭 劉彥君

引言：當前農村集體經濟發展的問題和“大興模式”的意義

（一）問題的提出

黨的十九大報告指出：“實施鄉村振興戰略。要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”當前，我國脫貧攻堅戰已經取得了全面勝利，目前的重要任務是鞏固好脫貧攻堅成果，推動脫貧攻堅和鄉村振興有機銜接。因此，研究探討如何發展集體經濟、尋找和總結當前農村改革發展的創新模式極具指導意義。

（二）北京大興狼垡二村在農村集體經濟發展方面的探索

狼垡二村隸屬北京市大興區黃村鎮，是大興區新農村建設區級試點村。多年來，狼垡二村發揚改革創新精神，在土地股份合作、集體產權制度創新和鄉村治理等方面作出的嘗試和努力可圈可點，具備獨到經驗。北京大學課題組深入狼垡二村實地調研，結合狼垡二村村志和座談交流成果，對比當前中國農村典型的模式、制度，總結得出農村改革發展的獨特模式（下文將該模式簡稱為“大興模式”）。狼垡二村在土地股份合作模式、村集體產權制度和鄉村治理等三個方面進行的創新，尤其在明確集體產權歸屬、賦予村民更多財產權利、完善鄉村治理模式等方面，進行了有益的嘗試，也取得了一定的成績。在深化農村土地制度改革的同時，狼垡二村推進集體資產確權到戶以及股份合作制改革，按照本村實際村情創造性地將農村集體經營性資產折股量化到每位集體組織成員身上，改善了狼垡二村村民的生活水平。

（三）土地股份合作模式、村集體產權制度和鄉村治理三個方面的聯系

農村集體產權制度改革是鞏固農村集體所有制的基礎，也是維護農村社會穩定的必行之舉。農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題，需要通過集體產權制度改革、探索土地股份合作的多種形式來解決。大力推動集體產權制度改革和多種形式的土地股份合作，能夠使農民作為集體資產的所有者、管理者、受益者，產生真正的獲得感，激發農村經濟發展的新活力，從而壯大農村集體經濟。同時，集體產權制度改革和土地股份合作也有利于促進鄉村治理主體權利關系的優化，使組織與個人的關系更加明晰，提升農民參與基層治理的意識與能力，豐富基層協商民主的有效實現形式，對提升鄉村治理水平具有重要意義。

可以說，集體產權制度改革是我國實施鄉村振興戰略的必然要求，發展多種形式的土地股份合作是集體產權制度改革題中的應有之義，而這兩者又共同為提升鄉村治理水平提供了基礎。反過來，良好的鄉村治理水平又可為農村各項改革和嘗試營造穩定、良好的環境，形成農村改革與發展的良性循環。

我國典型的土地股份合作模式和“大興模式”的創新機制

（一）典型的土地股份合作模式

土地股份合作是土地流轉的形式之一。股權化是農村集體土地制度改革的主要方向，其具體內涵為，農民將擁有經營權的土地及土地上其他生產資料折價入股，以村為單位對集體土地進行統一經營、統一利用，村民作為股東利益共享、風險共擔。筆者在已有土地股份合作實踐基礎上，通過梳理相關文獻，發現不同的合作模式在股東范圍、股份確定、股權管理、收益分配等問題上存在不同操作方式。按照參與主體的不同，可以分為企業型土地股份合作制、社區型土地股份合作制兩類。

企業型土地股份合作制包括“公司+農戶”土地股份合作制、“公司+合作社+農戶”土地股份合作制等模式。在土地股份合作中，企業發揮主導作用。具體操作模式為，村集體和農戶以土地經營權折資入股，針對不同的土地類型，采用客觀的評估方法；合作社將農民組織起來，采用現代農業技術或發展特色產業，將分散經營轉為集中統一經營，實現規模效益；企業深度參與，負責技術支持、產品銷售、市場維護、品牌建設等，一部分企業發揮合作社的功能，直接參與土地經營，組織村民生產。利益分配上注重激勵機制作用，大多采取“保底租金+盈余分紅”的模式。目前該模式在各地實踐中廣泛應用。

社區型土地股份合作制以村集體為主要運營單位，村集體發揮主導作用。在集體福利保障層面，不同地區采取的模式不同，有些地方在股權設置層面保留集體股，以維持村莊社區組織的正常運轉，為村莊公益福利事業發展提供資金支持；有些地方取消集體股，選擇在分紅前提留資金。

梳理典型的土地股份合作模式，發現實踐良好的地方往往具有以下特點與條件：

一是地方具有產業基礎，具有承載就業的能力。土地股份合作后首先要解決好農民的就業問題，出路在于當地產業承接或外出務工。在鄉村振興戰略背景下，地方產業吸納勞動力實現“家門口的就業”無疑是上策。因此，具有產業基礎的地方實行土地股份合作存在優勢。許多地方在實行土地股份合作后，發展特色農業、加工業，讓農民既成為股東，也成為工人。

二是社會保障體系較為完善。土地股份合作后土地的社會保障功能弱化，政府需要給予農民更多政策上的幫扶與支持，要求社會保障體系相對完善，農民可以放心大膽地離土離鄉。

三是具有強大能力的村集體，“村莊能人”扮演著重要角色。村集體力量強大，能夠在村莊集中力量辦大事，實現保障兜底。資本下鄉造就了一批“村莊能人”，許多人從鄉土中成長，利用自身信息與能力優勢，深度參與鄉村治理。他們不僅在土地股份合作中抓住機會，實現村莊發展，同時也能平衡好集體與村民的利益。

（二）狼垡二村的土地股份合作模式

2000年，狼垡二村由原來的豐水區變為枯水區，傳統農業產業逐漸退出。根據當年北京市委、市政府關于發展“工業大院”的文件精神，狼垡二村抓住機遇，加快發展集體經濟，開始進行土地資源的深度開發，尋求帶動村民集體致富的新路線。

狼垡二村從2004年開始嘗試進行集體經濟產權制度改革，最初以土地承包為基礎，采取土地股份合作經營方式進行改革。村集體將村民的承包地進行統一經營，社員以土地承包經營權和狼垡二村的戶籍入股，每人享受土地股10股，戶籍股2股，當年集體分紅總額400萬元，人均股份分紅3300元。2005年狼垡二村又將新建的中心商業大街的門面房、超市、農貿市場等集體企業的資產進行量化，社員股權結構調整為每人土地股10股，戶籍股12股，2005年人均分紅4000余元。2007年根據全市農村集體產權制度改革整體安排，狼垡二村繼續深化產業改革，對原有《章程》和《實施辦法》進行修改和完善，推行社區股份改革，以村集體全部資產為基礎，成立大興區首家社區型股份經濟合作社，注冊資本1.2億元。

與其他農村依靠賣地和大搞開發來發展集體經濟的簡單粗暴的模式不同，狼垡二村在開發土地資源的過程中，并沒有賣出土地，而是采用保護土地資源、統一管理和經營土地的方式，強化村集體的力量，充分將土地的利用價值發揮到最大。通過土地股份合作的方式，狼垡二村村集體將村民的承包地進行統一經營。

為了使得土地收益達到最大，狼垡二村村委會不滿足于將土地進行租賃，而是通過加強舊村改造和“六通一平”建設，利用舊村改造后騰出的土地，建起了15000平方米的綜合性農貿市場、9000平方米的商業門面房以及一座總面積達12000平方米的三層購物廣場等一批商業、服務業設施。此外，還建設了兩家用于“一汽大眾”汽車銷售、服務、維修、保養的4S店，為本地區產業升級打下了基礎。2013年，村委會還建成了一所包括600個床位的老年養護院，填補了社會福利的空白點。

土地股份合作制度的實行使得狼垡二村的集體經濟得到了非常好的發展。村集體的力量得到了充分發揮，只有將分散在各戶的土地承包權集合起來，村集體才能對本村土地進行有效的產業建設和規劃，村辦企業才能夠更好地發展、營利和服務于村民。狼垡二村目前以北京億發工貿發展總公司為依托，建設村內的商業、服務業及基礎設施，并提供發展平臺和創收增長點。同時，長豐園物業中心、長豐園世紀農貿市場中心等村辦企業在居民服務、小區供暖、農副產品、日用百貨等方面為村集體經濟增長貢獻了力量，這一切都建立在土地股份合作的基礎之上。

除了經濟發展和村民分紅，土地股份合作制度帶來的紅利也使得村集體有更大能力進行公共服務建設。狼垡二村在合作醫療、教育和養老社會保障方面進行了大量的投入。

我國典型的農村集體產權制度與“大興模式”的創新體系

（一）典型的農村集體產權制度模式

從制度特征上看，傳統的農村集體經濟組織實行合作制，體現了公平原則。當現代企業制度的股份制引入集體經濟產權制度后，更加強調起點公平后的效率。現階段農村集體經濟組織產權制度改革以股份合作制為主，兼有合作制和股份制的特點。在股權設置方面，以集體經濟組織成員個人股為主導，部分地區經過集體經濟組織成員民主討論決定設置集體股。目前，個人股主要分為以下兩種股權模式：

1.固化股權模式

固化股權模式是被全國農村廣泛采用的集體經濟產權制度模式。這是一種不隨人口變動而調整股權的靜態管理模式，即“生不增、死不減，入不增、出不減”，將原村級集體資產股權份額按一定標準量化給集體經濟組織成員，實行股權量化到人、固化到戶。如廣東佛山市南海區在農村集體資產股份制改革中，明確提出“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的改革措施，倡導戶內股權均等化，明確以戶為單位進行股權登記和收益分紅，明晰了集體產權歸屬和股權配置方式。江蘇省蘇州市也在2015年起對改制后的股權管理實行靜態固化改革，將原村級集體資產，以戶為單位實行“增人不增股、減人不減股”，不因家庭成員戶籍、人口發生變化而調整股權。這種做法有利于穩定農民對其財產權利的預期，降低改革成本，減少矛盾和糾紛。

2.股權動態管理模式

少數農村地區也根據實際，從實踐中探索出了股權動態管理模式。作為隨人口變動而調整股權的動態管理模式，股權動態管理模式最常采用的是人口股和勞齡股。人口股主要是以農村戶籍為依據按照人頭進行股權劃分。例如浙江省湖州市、江蘇省蘇州市按照某一時間節點，按人頭股實行一人一股。但這種劃分方式容易發生諸如子女外出求學或青年外出打工轉換戶籍、外嫁女與外來媳等人口與戶籍變更等問題。而勞齡股又叫勞動貢獻股。勞動貢獻的區分一般采取活勞動時間換算法 (統一認定一個基期) 與物化勞動 (農產品產出數量或價值量) 測算法，體現了按勞配股的公平性。例如我國上海市各區無論是產權制度改革還是撤村建居集體資產的處置，在股權（份額）設置上都以“農齡”為主要依據。除了以上兩種最常見的股權種類，各地還紛紛創新，經本集體經濟組織成員民主討論，設置了許多特殊股，如土地、林權、農房、資金、水利、技術、貢獻、扶貧、敬老股等。

盡管個人股是集體經濟產權制度的主導，但也有部分地區仍保留了集體股權。一方面，集體股更好地體現了集體公有制經濟性質，另一方面，集體經濟組織承擔了大量的公共服務職能，需要通過設置集體股解決公共事業經費開支。典型案例包括浙江溫州模式，其集體股與個人股占比為2：8；北京昌平大柳樹模式的集體股與個人股占比則為3：7。

表1：狼垡二村集體產權股份設置情況一覽表

（二）狼垡二村的農村集體產權制度模式

狼垡二村在農村集體經濟產權制度變革中，逐步形成了富有彈性的集體產權制度和福利制度，其可繼承、可流轉又考慮歷史貢獻的股權及考慮社會公平的福利補貼制度，既能實現妥善分配農村福利權利，同時又包容接納外來人口，作為北京大城市圈內的試點模范村，其在城鎮化快速發展的進程中獨樹一幟，形成了許多可供借鑒的經驗。

1.產權來源和股權構成

作為北京市農村集體產權制度改革試點區的先行村，狼垡二村經過了因時制宜、以人為本的改革歷程。2000年前，由于家庭聯產承包責任制土地確權，該村每人分到半畝地，但由于經濟效益不高，京郊農民缺少農業生產的積極性，土地多被閑置。

土地股份合作經營是集體產權制度改革的重頭戲。2004該村年開始嘗試進行集體經濟產權制度的改革，嘗試采取土地股份合作經營的方式，社員以土地承包經營權和狼垡二村的戶籍入股，按照每人土地股10股、戶籍股2股進行分配。2005年調整股權結構為每人土地股10股、戶籍股12股。

2007年根據北京市農村集體產權制度改革要求，該村成立北京大興區第一家社區股份經濟合作社，以村集體全部資產為基礎（包括返租土地及新建的中心商業大街門面房、超市、農貿市場等集體企業），面向全村社員進行股權量化，集體經濟產權的來源由三部分組成，一是土地股，依據承包責任制分得的土地入股；二是人口股，依據戶籍給個人分得一定股份；三是勞齡股，即勞動年齡貢獻股，從1956年初級社開始到1982年底分田到戶為止，參加過社會勞動的年數乘以0.55就是勞動貢獻股數（小數點后保留兩位），將過去模糊的共同共有的產權形式改革為清晰的按份差別共有的產權形式，形成了狼垡二村獨有的股權類型。這種將土地、人口、勞動貢獻綜合考量并實行動態管理的模式肯定了村民為村集體經濟作出的歷史貢獻，切實保障了已不再具備勞動能力村民群體的福利。具體見表1。

此番改革有效地提升了村集體經濟的活力，產生了良好的經濟效益和社會效益。狼垡二村村志中記錄的數據顯示，2005年至2017年狼垡二村集體經濟一直保持著良好的正增長勢頭。如圖1所示，歷年來村集體經濟可支配總收入年實際增長率最高值超過了25%，最低值也達到了6.77%。2020年股份經濟合作社賬內可分配收入達7830萬元，用于分紅達5310萬元，人均分紅27168元（見圖1）。以土地為主要的集體產權來源，既按照土地入股，又尊重了勞動的歷史貢獻，體現了集體原則和公平原則，實現了該村群體效用的帕累托改善。

2.成員權和股東利益分配

與典型的集體產權制度相比，狼垡二村所開創的“大興模式”的特殊之處主要在于集體經濟產權制度變革后的成員權和股東利益分配及村集體福利分配的靈活性。

第一，在成員的界定上，對于婚嫁、遷入、新出生人口等新增人群，制定《福利補貼制度及實施辦法》，成立專門調查小組每年確認遷入人員，不納入合作社股東，考慮到社會福利的保障，也按照100%的比例發放福利補貼。

第二，在股份的繼承上，2011年起，將土地股和勞齡股可以繼承寫入章程，完善了成員權力范圍，保障了股東權力。

第三，在分配的比例上，伴隨集體經濟的壯大，個人股份紅利分配水平也適時提升，2008年以來10年間，村民人均股份分紅增長率有7年超過了集體經濟可支配總收入實際增長率。2012年將人口股由每人12股提高到14股。2015年個人分紅比例由65%提高到70%，2020年進一步提高到72%。村集體分配的28%股份用于集體產權制度改革后養老金等福利補貼的發放等，逐步實現“集體留的少了，分給個人多了”。

狼垡二村的集體經濟效益較好，分紅水平逐年提高，村民收入也得到了大幅提升，甚至能夠保障非該村戶籍成員的福利補貼發放，吸引集體經濟發展所需要的特殊人才前來工作。最大的創舉在于其制度靈活富有彈性，能夠根據福利金發放需要和該村集體經濟的發展情況，漸進靈活調整集體和個人的分配比例，以人民利益為根本，跟隨實際情況變動而反映調整，協調社會矛盾，完善社會福利保障。

3.組織架構

其集體經濟產權制度組織架構的主要借鑒之處在于成立專門的公司對股份經濟合作社進行市場化管理，村委會負責鄉村治理的管理和村民代表大會的決策執行，分離村委會的經濟職能和政治職能，由村委會領導干部分別主管，此舉能夠分散職權，使得村委會管理村務村情，村民代表大會反應民意，集體經濟股份公司獨立按照市場化原則、公司化制度經營管理。明確各主體權力義務界限，實現所有權和經營權分離。

“大興模式”對于重構鄉村治理的意義

（一）典型的鄉村治理模式

民族要復興，鄉村必振興。在脫貧攻堅戰取得勝利后，全面推進鄉村振興，是“三農”工作重心的歷史性轉移，而有效的鄉村治理是實現鄉村振興戰略規劃的有力抓手。

當前，我國農村的治理體系主要由村級黨組織、村級基層政府、村民自治組織和其他組織組成。村級黨組織和村委會一般并稱“村兩委”，在整個農村治理體系中發揮著核心領導作用。對上聯系鄉鎮部門、對下傳達信息，對內領導經濟建設、對外溝通交流。村民自治組織的典型是村民議事會制度，代表全體村民的意志形成決議，交由村委會負責執行落實。

山東省萊西市的鄉村治理模式是比較典型的。萊西在村民自治中實施“三配套”建設和“一統領三融合”工作體系。其中 “三配套”是指：第一，以黨支部建設為核心，搞好村級組織建設，強化整體功能和村集體的領導力量，從而更好地發揮村兩委在經濟建設、公共服務、聯系群眾中的重要作用。第二，以村民自治為基礎，搞好民主政治配套建設，啟動內部活力，讓老百姓更多參與集體決策，真正行使村民的決策權和監督權，讓村民自治制度落到實處。第三，以集體經濟為依托，搞好社會化服務配套建設，增強集體凝聚力。有了必要的物質基礎，村兩委才有發揮作用的可能。

近年來，萊西市順應新時代農村發展需要，深化拓展“萊西會議”經驗，構建了以農村基層黨組織統領發展融合、治理融合、服務融合的“一統領三融合”工作體系，該體系旨在實現農村基層黨組織統領下的鄉村全面振興戰略目標。“發展融合”是指農村基層黨組織的統籌領導之下的區域化重構，打破小規模農戶原有的生產經營方式，把區域內土地、資本、人力等各類要素稟賦整合起來，推動適度規模經營，實現區域發展由“分散經營”向“集中發展”轉變，帶來規模報酬遞增，促進集體增收、村民致富。“治理融合”是指推動鄉村治理由“村民自治”向“多元共治”轉變，即在原有村民自治的基礎上，健全黨組織領導的自治法治德治相結合的鄉村治理體系。在黨的領導下，厘清政府管理權、村民自治權的管理邊界，樹立適應新農村發展需要的鄉規民約，從而構建起“多元共治”的農村治理新格局。“服務融合”方面，萊西市將適合農村黨群服務中心和村莊黨群服務站承接的服務事項全面下放，密織農村基層區域化黨建服務網絡，形成“鎮黨委-村黨組織-網格黨支部-黨員中心戶”的組織鏈條，推動鄉村服務由“粗放供給”向“精準配置”轉變。所有涉及到公共服務、公共管理、公共安全的事項，都統一納入到網格服務管理中，實現“上面千根線、下面一張網”的鄉村服務管理體系。

我國的鄉村治理模式經過了多年探索，已經不斷完善，以萊西市村民自治體系為代表的創新舉措層出不窮，使我國的廣袤農村地區煥發出了新的活力。

（二）狼垡二村的鄉村治理模式

狼垡二村基本延用了經典的鄉村治理框架，其治理體系由村級黨組織、村委會、村民自治組織（村民代表大會）和其他組織（村務監督委員會）組成。特別值得一提的是，狼垡二村積極響應上級鎮黨委提倡的“一肩挑”目標，實行村黨支部書記兼任村委會主任，實現了加強黨的領導與完善村民自治的有機統一。自1986年至今，狼垡二村兩委主要領導只經歷過一次換屆。與其他農村主要領導“走馬燈”似的更換不同，狼垡二村的“兩委”領導長期任職，確保了村內各項經濟建設、公共服務和創新發展措施能夠有序推動。在村黨支部的領導下，狼垡二村設立的村民代表大會、村民委員會、村務監督委員會形成了“決策-執行-監督”的民主閉環，狼垡二村重大事項民主決策的流程見圖2。村民代表大會對涉及村民切身利益的重大問題實行民主決策，村民委員會按照村民代表大會的決議執行落實，村務監督委員會負責對村務決策、村務公開、集體資產和重大事項進行監督。各個環節務實高效，決策權、執行權和監督權相互分離、相互制約、相互協調，這一公開、民主、透明的機制規范了村內權力的運行、明確了各個環節的職責所在，從源頭上防止了腐敗。

狼垡二村所采取的土地股份合作和集體產權制度改革模式非常靈活，這也就要求村集體必須有一個完善的鄉村治理模式來支撐股份合作和產權制度改革的大量工作。不難想象，如果采取簡單的、一成不變的股份合作和產權制度模式，村民對于各項財產權利的預期將十分穩定，村集體各主要領導的工作量也將會明顯縮減，但村集體經濟的蓬勃發展也就無從談起。

總結狼垡二村的鄉村治理模式，有幾個特殊之處：第一，堅強的村兩委班子作為戰斗堡壘，確保了各項改革措施落實到位，使村集體經濟有序健康發展、鄰里和諧相處、村民福利持續增進有了堅實的保障。第二，保障了各項靈活且富有彈性的模式在村民的監管之下運作，公開、透明、民主的體系確保了靈活的模式不會留下腐敗空間。第三，有效地凝聚了村集體的力量，充分發揮了民主集中制的制度優勢，把各方面智慧和力量凝聚起來，形成心往一處想、勁往一處使的強大合力，有效化解了改革進程當中的矛盾和糾紛。

結論與展望

通過總結北京大興狼垡二村改革與發展的經驗和成績，本文凝煉了具有一定參考價值的“大興模式”，涵蓋了狼垡二村的農村土地股份合作模式、農村集體產權制度和鄉村治理模式。狼垡二村的模式可以為其他地區農村改革與發展提供參考，其創新精神更值得借鑒。結合“大興模式”的經驗，提出以下幾點展望：

第一，配齊配強村級領導集體，建立完善的“決策-執行-監督”民主閉環，形成穩定、有民望的鄉村治理體系是農村集體經濟發展的有力制度保障；第二，堅持探索土地股份合作改革，設置合理的股權計算依據，探索制定精細化作價折股方案，改進當前無視土地狀態的“一刀切”做法；第三，鼓勵集體產權制度改革創新，建立更具彈性、以人為本的成員權界定標準和分配機制，清晰地量化每一類村民群體的股權，確保村民獲得應得的股份、收入持續穩定增長。

農村集體經濟的發展，既關系著農民的切身利益，也關乎農村改革與發展的大局。黨的十九屆五中全會首次提出，把全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展作為遠景目標。在黨和國家實施鄉村振興戰略的宏觀背景下，共同富裕這一遠景目標對農村改革與發展不斷提出新的要求。作為我國特有的一種經濟形式，農村集體經濟應勇擔新的歷史使命，在鄉村振興戰略背景下，響應國家支持政策、積極探索因地制宜的發展路徑。