突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警的協(xié)同治理路徑研究

季婧雅，曹 欣，金 慧，趙苗苗，高月霞

南通大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，江蘇 南通 226019

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和城市化進(jìn)程加快，新發(fā)傳染病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件接踵而來，這對(duì)地方政府的治理能力和治理水平提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件，其主要特點(diǎn)是突發(fā)性、危害性、緊迫性和社會(huì)性。2019年底出現(xiàn)至今仍肆虐全球的新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱新冠肺炎）是近百年來人類遭遇的影響范圍最廣的全球性大流行病，是中華人民共和國成立以來發(fā)生最為嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件［1-2］，直接危害人民的生命安全和身心健康，對(duì)國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展帶來了強(qiáng)烈沖擊。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會(huì)治理體制”的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理理念。此次疫情防控，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國建立了統(tǒng)一高效的指揮體系，地方各部門分級(jí)負(fù)責(zé)、積極應(yīng)對(duì)，構(gòu)建全民參與的嚴(yán)密防控體系，發(fā)揮科技支撐作用，全力救治患者，用三個(gè)月左右將新冠肺炎疫情基本控制，取得了良好的防治成效，充分彰顯了我國集中治理的制度優(yōu)勢(shì)。

一、問題提出

突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和早期預(yù)警是防范和化解重大隱患的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在疫情防控中發(fā)揮關(guān)鍵作用。習(xí)近平總書記提出“要全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”。近年來，協(xié)同治理被廣泛應(yīng)用于突發(fā)公共危機(jī)應(yīng)急管理。協(xié)同治理理論是由自然科學(xué)中的協(xié)同論和社會(huì)科學(xué)中的治理理論交叉融合逐漸形成的一種新興理論，對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展有著較強(qiáng)的解釋力［3］。德國科學(xué)家赫爾曼·哈肯于20世紀(jì)70年代提出了一項(xiàng)關(guān)于各子系統(tǒng)之間既相互影響又相互合作的科學(xué)——協(xié)同學(xué)。哈肯認(rèn)為，無論是在自然界還是人類社會(huì)，都存在有序（協(xié)同）或無序（混沌）的現(xiàn)象，并且會(huì)在一定條件下相互轉(zhuǎn)化［4］。基于“協(xié)同學(xué)”的思想，突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警的協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控中心以及公眾等利益相關(guān)者，基于共同的治理目標(biāo)，通過主體間的有序合作，達(dá)到協(xié)同治理大于各主體單一治理效果相加之和，并逐漸形成系統(tǒng)穩(wěn)定的早期預(yù)警機(jī)制。

然而，回顧此次新冠肺炎疫情防控全過程，在疫情蔓延初期，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期預(yù)警機(jī)制未能及時(shí)啟動(dòng)，疫情防控信息未能及時(shí)披露，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足導(dǎo)致的決策遲緩，在一定程度上造成早期疫情防控處于被動(dòng)局面。因此，如何構(gòu)建更加有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警協(xié)同治理體系，準(zhǔn)確監(jiān)測、識(shí)別、預(yù)判并及時(shí)發(fā)出警報(bào)，是有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首要問題。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警存在的問題

（一）危機(jī)預(yù)警法律制度存在沖突

我國危機(jī)管理法律法規(guī)呈明顯的滯后性，當(dāng)前的法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)以事件的事后處置為中心，側(cè)重危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)急和救治［5］。《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范（試行）》中規(guī)定了“發(fā)現(xiàn)不明原因的肺炎，3例群體性不明原因疾病應(yīng)按照突然公共衛(wèi)生事件進(jìn)行報(bào)告。”該文件以技術(shù)指導(dǎo)性的工作規(guī)范為主，缺少對(duì)突發(fā)事件征兆的信息識(shí)別過程、信息評(píng)價(jià)、預(yù)警的制度規(guī)范，也沒有規(guī)定啟動(dòng)預(yù)警的主體職責(zé)、行政責(zé)任等。此外，啟動(dòng)預(yù)警主體的法律規(guī)定存在沖突。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把早期識(shí)別、研判和公布、預(yù)警程序、應(yīng)急措施規(guī)定等權(quán)力賦予縣級(jí)以上的地方人民政府，而《傳染病防治法》將這些權(quán)力賦予省級(jí)和中央人民政府或其主管機(jī)構(gòu)［6］，這一矛盾致使政府和相關(guān)部門權(quán)責(zé)不清、相互推諉，難以有效應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情的防控。

（二）早期風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力不強(qiáng)

應(yīng)對(duì)危機(jī)最好的方法是在危機(jī)爆發(fā)之前發(fā)現(xiàn)危機(jī)征兆，及時(shí)消除隱患。此次新冠肺炎疫情防控工作中，專業(yè)人員隊(duì)伍相對(duì)缺乏，以及政府缺少對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)常性教育和應(yīng)急演練，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，危機(jī)應(yīng)對(duì)能力薄弱。據(jù)國家衛(wèi)健委官網(wǎng)2018年統(tǒng)計(jì)，在中國各省衛(wèi)健委主任和副主任相關(guān)專業(yè)背景的119個(gè)調(diào)研數(shù)據(jù)中，醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)占比僅接近40%；而作為本次疫情中心的湖北省，其下屬的16個(gè)地級(jí)市的衛(wèi)健委主任，僅4人具有相關(guān)專業(yè)醫(yī)學(xué)背景。此外，從2020年1月5日武漢市衛(wèi)健委發(fā)布關(guān)于不明原因的病毒性肺炎情況通報(bào)可以看出，地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)報(bào)告的59 例不明原因的病毒性肺炎的危害后果認(rèn)識(shí)不足，憂患意識(shí)不強(qiáng)。專業(yè)知識(shí)不足帶來的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，進(jìn)一步加劇了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力的薄弱，造成了嚴(yán)重的疫情暴發(fā)和流行。此外，2020年1月13日，泰國報(bào)告1例來自武漢的新冠肺炎確診病例，在疫情已經(jīng)出現(xiàn)跨境傳播趨勢(shì)情況下，湖北省地方政府仍未發(fā)布疫情預(yù)警信息，依舊等待著國家疾控中心的研判建議。應(yīng)對(duì)疫情的處置遲緩，反映了地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控中的危機(jī)意識(shí)、評(píng)估能力和應(yīng)急決策管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)。

（三）早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和研判聯(lián)動(dòng)機(jī)制滯后

政府部門缺少與臨床專家、公共衛(wèi)生學(xué)家等醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)群體的溝通交流［7］，缺少與社會(huì)組織、互聯(lián)網(wǎng)、媒體等聯(lián)動(dòng)［8］，降低了疫情早期發(fā)現(xiàn)和評(píng)估的能力。此次疫情防控早期，臨床專家對(duì)疾病傳染性的風(fēng)險(xiǎn)判斷，未能得到地方政府部門應(yīng)有的重視。對(duì)任何疾病，無論病原體確定與否，臨床醫(yī)生是疾病傳染性的最先判斷者。臨床醫(yī)生具有扎實(shí)的醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)和過硬的專業(yè)能力，能夠在第一時(shí)間對(duì)疫情的發(fā)生做出反應(yīng)［9］，但臨床專家的作用并未有效發(fā)揮。此外，由于政府信息發(fā)布的滯后和不透明，非官方渠道成為公眾發(fā)布和獲取疫情信息的途徑。在疫情早期，大量公眾由于對(duì)疫情信息的“饑渴”而在網(wǎng)絡(luò)上搜索疫情相關(guān)信息。人民網(wǎng)2020年2月12日在“疫情啟示錄：大數(shù)據(jù)在疫情防控中作用”一文報(bào)道稱，2019年12月31日搜索“武漢出現(xiàn)不明原因肺炎”的話題登上微博熱搜榜，搜索量超過350 萬次，但隨后該消息被辟謠并淹沒在沉默聲中。社會(huì)媒體在疫情早期發(fā)布的信息動(dòng)態(tài)沒有引起政府部門的重視，錯(cuò)過了疫情預(yù)警的窗口期。

（四）缺乏多部門協(xié)同的信息共享機(jī)制

公共危機(jī)信息和情報(bào)是公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的公共危機(jī)信息是做出預(yù)測和發(fā)出警報(bào)的依據(jù)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不確定性、突發(fā)性和嚴(yán)重危害性等特點(diǎn)，單一的官方監(jiān)測渠道往往不能及時(shí)準(zhǔn)確地監(jiān)測到危機(jī)信號(hào)［10］。盡管在2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征（SARS）后，我國建立了強(qiáng)大的傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，但尚未建立多個(gè)部門間的信息共享機(jī)制，故基于大數(shù)據(jù)等的風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)預(yù)警未能發(fā)揮有效作用。此外，有研究表明，在專家群體之間迅速共享信息和監(jiān)測數(shù)據(jù)可以快速識(shí)別和鎖定風(fēng)險(xiǎn)源［11］。然而，在疫情發(fā)生早期，不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)的不明原因肺炎患者的臨床特征信息未能在醫(yī)療系統(tǒng)內(nèi)共享，未能組織疾控部門和專家快速科學(xué)地判斷病例之間“傳染源—傳染途徑”關(guān)聯(lián)，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)患者間聚集性發(fā)病的關(guān)聯(lián)。因此，如何建立多部門協(xié)同的信息共享機(jī)制，使其在早期預(yù)警中發(fā)揮最大效能，是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件早期預(yù)警的協(xié)同治理路徑

（一）完善突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的法律制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范制度協(xié)同

國家應(yīng)加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警應(yīng)急法律制度的修訂，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警主體及相關(guān)職責(zé)，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的依法治理能力和法律保障。政府相關(guān)部門應(yīng)盡快修訂突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警的相關(guān)法律法規(guī)。首先，在制度層面明確早期預(yù)警啟動(dòng)主體，激發(fā)多元主體參與早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和信息報(bào)告，依法規(guī)范和公布突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息。第二，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案制度的規(guī)范，科學(xué)劃分突發(fā)公共衛(wèi)生事件類別，制定有針對(duì)性、可執(zhí)行的分級(jí)預(yù)案，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理的對(duì)象和范圍，明確中央政府、省級(jí)、地市級(jí)政府的工作職責(zé)和法律責(zé)任。第三，應(yīng)急預(yù)案中嚴(yán)格規(guī)范早期預(yù)警的組織架構(gòu)、部門人員的職責(zé)權(quán)限、各部門之間的關(guān)系，確保各部門相互協(xié)調(diào)和監(jiān)督，保證早期預(yù)警工作有章可循，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。此外，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件前的物資儲(chǔ)備工作、應(yīng)急教育培訓(xùn)等事項(xiàng)做出必要規(guī)定，確保早期預(yù)警工作順利開展。

（二）整合跨部門職能，建立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專家智庫

構(gòu)建科學(xué)完善的早期預(yù)警機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用，同時(shí)鼓勵(lì)非政府組織、媒體、高校、社會(huì)公眾等廣泛參與。及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的前提，建立專業(yè)化、常態(tài)化的預(yù)警管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是早期預(yù)警的組織保障。在危機(jī)信號(hào)探測、危險(xiǎn)因素探查和預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期階段，亟須成立專門的預(yù)警協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)早期危機(jī)預(yù)警和處置的重任，并把危機(jī)預(yù)警納入國家、地區(qū)、城市的日常管理體系中。成立全國和地方的突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)研判專家智庫，邀請(qǐng)流行病學(xué)、病毒學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、公共治理等多學(xué)科專家，定期針對(duì)開展突發(fā)事件的研判工作，為政府提供預(yù)警決策參考的意見。突發(fā)事件預(yù)警協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要制定預(yù)警的工作計(jì)劃，確定組織機(jī)構(gòu)和人員分工，建立對(duì)外對(duì)內(nèi)的溝通交流機(jī)制和信息共享機(jī)制，同時(shí)建立與社會(huì)媒體、救災(zāi)減災(zāi)管理部門、高等院校、專家協(xié)會(huì)組織等機(jī)構(gòu)建立溝通交流機(jī)制，第一時(shí)間獲取危機(jī)征兆的信息，迅速制定和調(diào)整應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急規(guī)劃，做好應(yīng)急指揮工作。

（三）加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)智能技術(shù)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)信息化協(xié)同預(yù)警

多渠道相輔相成的危機(jī)信息收集方法不僅能夠保證預(yù)警信息的完整和準(zhǔn)確，為危機(jī)預(yù)警和決策管理提供可靠的依據(jù)，而且有助于研究突發(fā)事件的發(fā)生規(guī)律［12］。首先，衛(wèi)生部門可以通過電子病歷系統(tǒng)分析全國出現(xiàn)相同或相似癥狀患者的信息，預(yù)測傳染病的暴發(fā)，提前快速響應(yīng)［13］。其次，疾病監(jiān)測信息系統(tǒng)在人工智能、大數(shù)據(jù)、5G 等信息技術(shù)的支持下，可以通過谷歌、百度等搜索引擎跟蹤查詢“發(fā)燒”“咳嗽藥”“呼吸困難”等關(guān)鍵詞的頻率，自動(dòng)識(shí)別疾病危險(xiǎn)因素。第三，應(yīng)用Delphi專家咨詢法，建立高效可行的監(jiān)測評(píng)估指標(biāo)［14］，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立信息監(jiān)測哨點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息便可進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)追溯和排查，有助于提高風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警效果。第四，預(yù)警信息的收集和共享，需要醫(yī)療機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門、社會(huì)公眾和監(jiān)管部門等多元主體的共同參與，應(yīng)構(gòu)建覆蓋全面、協(xié)同共享的全社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)，在各主體之間建立程序化、制度化的全社會(huì)信息交流機(jī)制［15］。

（四）建立預(yù)警屬地聯(lián)責(zé)制，協(xié)同創(chuàng)新預(yù)警工作激勵(lì)機(jī)制

建立省—市—縣（區(qū)）三級(jí)政府的屬地聯(lián)責(zé)制，地方各級(jí)政府共同構(gòu)建起“自上而下逐級(jí)兜底”與“自下而上逐級(jí)依附”并存的治理共同體，促進(jìn)各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的責(zé)任傳遞和決策溝通更具協(xié)同性。另外，各級(jí)政府應(yīng)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警職能納入政府的績效考核目標(biāo)，加強(qiáng)考核過程的評(píng)估。

為進(jìn)一步強(qiáng)化主體責(zé)任制，應(yīng)建立積極有效的激勵(lì)機(jī)制，以激勵(lì)地方在疫情防控中履職擔(dān)當(dāng)。一方面，要運(yùn)用精神激勵(lì)、工作激勵(lì)、組織激勵(lì)等方式，構(gòu)建常態(tài)化、全鏈條、全周期的激勵(lì)體系［16］，對(duì)勇于擔(dān)當(dāng)、有突出貢獻(xiàn)的人員給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并在晉升中給予優(yōu)先政策。另一方面，應(yīng)制定容錯(cuò)糾錯(cuò)決策制度，建立激勵(lì)地方干部敢擔(dān)當(dāng)、敢作為的保障機(jī)制；建立和健全危機(jī)預(yù)警的行政問責(zé)機(jī)制，遵循“誰參與、誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，做到問責(zé)程序化、規(guī)范化、制度化，以加強(qiáng)地方對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作的重視，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理贏得主動(dòng)性。

（五）普及全民應(yīng)急教育體系，提升突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力

加強(qiáng)全社會(huì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急教育，根據(jù)不同的主體開展有針對(duì)性的培訓(xùn)，提升風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)、提高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。首先，政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門應(yīng)定期開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防范的應(yīng)急演練，提高地方領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。其次，學(xué)校應(yīng)重視應(yīng)急防范教育，通過班會(huì)、板報(bào)、宣傳欄、廣播等多樣化的方式普及公共安全、應(yīng)急管理等［17］，提升青少年自我保護(hù)的意識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)感知的能力。第三，微博、微信公眾號(hào)、抖音等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可以通過動(dòng)畫、采訪、娛樂劇情等短視頻的敘述方式［18］，將晦澀難懂的專業(yè)知識(shí)用通俗易懂的科普內(nèi)容呈現(xiàn)給大眾，迎合網(wǎng)民趣味化、碎片化的閱讀習(xí)慣，提高個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和疫情防護(hù)能力。第四，社區(qū)居委會(huì)、志愿者等社會(huì)組織應(yīng)向居民廣泛宣傳和普及突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)和技能，特別是老年人和低學(xué)歷群體，定期組織應(yīng)急教育知識(shí)講座和技能培訓(xùn)，增加公眾的應(yīng)急知識(shí)儲(chǔ)備。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期預(yù)警，需要政府、社會(huì)組織、媒體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人等多元主體的協(xié)同參與，從制度層面明確規(guī)范多元主體在疫情預(yù)警方面的權(quán)責(zé)和問責(zé)，整合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)數(shù)據(jù)、癥狀監(jiān)測等智能化數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，提高基層組織和公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知能力和知識(shí)，理順突發(fā)事件早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)研判的具體工作機(jī)制，從而提高多元主體突發(fā)事件早期預(yù)警的協(xié)同治理。