城鎮建設中老舊小區改造難點與規劃設計初探

李 艷 袁慧心 李樹臣

1.中國建材工業經濟研究會；2.中國建筑材料工業規劃研究院

1 前言

目前，我國城市建設的工作重點已經轉向了存量提質階段。老舊小區改造提升一再登上國務院政府工作報告。《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23 號）明確提出，城鎮老舊小區改造是重大民生工程，也是重大的發展工程。在新時期，老舊小區改造做得好對擴大內需、促進經濟發展、推進城市更新、提高人民生活幸福感都有著十分重要的作用。文件要求按照國家決策部署，大力推動城鎮老舊小區的改造工作，從根本上改善居民居住條件，并且構建社區治理體系，按照高質量發展的標準進行城市既有建筑、既有社區的功能提升。國家“十四五”規劃也提出大力推進城市更新行動，并將城鎮老舊小區的改造和建設放在城市更新與發展的核心位置。總之，在新的形成和發展條件下，老舊小區改造和治理對于國家發展有著重要意義，政府、規劃、設計、社區管理者、各方都要重視這項惠民生的工作。

從產業角度而言，建筑業已經進入了存量時代，城市更新速度在不斷加快，其中的老舊小區量大面廣，實為關涉民生的大問題；另一方面，在不同地區已經實施的老舊小區改造試點工作中，也暴露出矛盾和亟待解決的問題，這些問題又往往不易單獨克服和解決。

2 老舊小區改造難點與問題

2.1 老舊小區改造工作目前存在的問題

老舊小區改造工作整體上存在著面向主體多、需求分散、工作難度大的突出問題。第一，國家政策關注的需要改造的住宅小區需要滿足幾個要件：（1）建成時間較早，一般指2000年以前；（2）公共設施落后，且到了影響居民基本生活的程度；（3）回歸到居民的選擇權利，要改造意愿比較強烈的。這部分社區建成年代不一，但是往往基本設施不全、管理缺失，甚至建筑老化有安全之虞。除了共同點之外，具體情況又不盡相同，甚至差別很大[1]，居民訴求的千差萬別就從起點上造成了改造工程上需求的分散。第二，在老舊小區改造中，一旦采用傳統建造模式，將工程分割開，由不同環節的單位負責不同的項目塊，就會失去工程總體統籌，在新建工程中不存在的擾民問題會非常突出，即施工環節、負責單位的分散也是造成居民反對聲音最大的因素。第三是工作思維的分散，我們在老舊小區改造中往往會遇到讓社區管理者非常頭痛的情況，就是在居民的選擇自由和公平公正之間難以抉擇，例如該不該補貼加裝電梯費用，補貼比例是多少，反對加裝電梯的居民利益如何均衡，老舊建筑需不需要加固結構，是先加固結構還是先加裝電梯，這些問題反映出的就是一種單點式的改造思維。雖然歸根結底，老舊小區改造的問題多數是受限于改造的現實條件，但是單獨討論這些兩難問題通常是不會產生較好的解決方式的[2]。

以上三大分散因素，導致老舊小區改造后的評價往往不高，甚至引發居民生活中的各種問題，登上新聞版面，引起社會的廣泛關注。例如水、電、氣、熱等管網改造時，統籌協調多個部門不力，就會出現“拉鏈式”改造，讓惠民工程變成“擾民工程”。在居民呼聲最大的配套設施方面缺乏改造力度，如加裝電梯和增設停車位，如果沒有確定的出資方，建設方就往往推脫不愿涉及，因為雖然有其迫切性，但是居民的協調、動員以及資金缺口，并不是企業能夠承擔的。改造過程中很多難以量化的因素，會造成建設管理不規范，以致影響到造價，甚至是工程質量。重建設，而輕管理，改造后由于沒有長效管理機制的引入，環境惡化快，在硬件上、外觀上的改造成果很容易就流失掉。在政府出資所主導的改造工程中，居民也常缺乏參與感，對修繕后的小區缺乏維護意識。由于資金由財政撥款，對企業吸引力小，PPP融資方案難以落地。巨大的資金缺口讓居民的改造意愿更低，讓改造提升的空間更加有限，如此惡性循環。

2.2 老舊小區改造難點分析

老舊小區的建筑構造、管網設施十分復雜，改造工程對項目規劃、設計、施工、管理的要求實際上比新建建筑工程更高，技術方案和出資方案甚至可能需要“一樓一策”。即便由政府主導出資、組織推動，也可能因為物業缺失、居民自治意識不強等因素，讓改造成果白白流失，不具備可持續性。

同時，在新形勢下，老舊小區改造既要達到基礎性目標，即通過改造完成改善居住環境的目的，更要承載起新型治理理念，如社區共建、共治、共享，城市有機更新，煥發內生動能等。以北京為例，在打造國際一流、和諧宜居城市的總體目標下，老舊小區改造工作不僅要滿足民眾改善居住環境的需求，更要符合城市規劃對區域的具體定位。同時，還要平衡高標準改造所帶來的財政負擔和資金來源問題，沒有好的前期規劃和一整套工作方法論是難以解決這些困難的。

3 規劃落地需掌握方法論

與城市規劃相比，社區規劃更強調居住條件的實際改善和居民滿意度。社區規劃要做到能落地，需要充分認清當前老舊小區改造的新特性。其既受到“自上而下”的框架制約，又要充分反映“自下而上”的居民的呼聲和需求，只有做好兩大特性的結合，以方法論指導具體的社區規劃，才能技術性地解決這項“有難度”的工作。

老舊小區改造量大面廣，以社區、街道為單位，做好這項工作最終要回歸到基層工作層面上。目前，北京的老舊小區改造工作正在逐步建立社區責任規劃師制度，但老舊小區改造的規劃工作還有很多待破的難點。

首先，社區規劃應對照城市規劃的藍圖，找準區域的具體定位。要對應上位政策和規劃的分解實施，而傳統設計單位往往不具備這種系統規劃思維。老舊小區綜合整治中廣泛存在的一些問題，如“拉鏈式”改造，根本原因是和上層設計脫節，因此一個基于社區層面的中長期規劃在小區改造中是非常重要的。

另一方面，規劃要以科學、充分居民需求調研為基礎。準則是保證專業、科學的數據采集、分析，這個過程中就需要群眾工作經驗。新聞報道中出現的各種門面工程，引發民怨的形式改造，往往是由于缺乏前期調研。從安全方面考慮，首要是對建筑進行體檢，采集建筑基礎信息和人口數據，搭建建筑數據管理平臺，以SWOT態勢分析法分析人、物、資金，查找重點問題和工作瓶頸。按要改造的范圍以及政策、標準要求，將小區分為不同星級，以對資金進行整體規劃，并且分出輕重緩急，分步實施。

以北京市石景山區五芳園小區為例，項目改造前期不僅對人口及業態等進行詳盡調研，且以需求群體特征，結合區域商業設施布局作為改造基礎，最終實現了功能分區及業態落位合理、整體規劃高精準的效果，有效助力于區域經濟賦活。利用數字化工具，既保證了居民意見調查工作的高效、客觀、充分，又積累了大量用戶需求數據，為更多的老舊小區改造項目提供數據參考。

4 運用系統化理念打造全過程咨詢

國務院于2017年提出要培育全過程工程咨詢。全過程工程咨詢可以貫穿工程全生命周期，滿足業主多樣化需求，以市場化為導向，正是破解老舊小區改造難題的良方。

老舊小區改造一個整體性的、持續的綜合性工程，在一個符合區域規劃、充分反映民眾需求的社區落地規劃的指導下，引入面向項目全生命周期的全過程工程咨詢模式，其資金來源、風險評估等也就有了解決的依據。以系統化思維通盤考慮工作，才能擺脫只見物不見人的傳統規劃方式，不僅可以整合碎片化整體治理，更可以將建設與運營相結合，實現項目增值。

全過程工程咨詢涵蓋了項目前期調查、科研、招商、籌資和設計、項目管理、工程設計、工程施工、資產管理、物業運營、人群服務領域，其核心是生態可持續發展，提供無縫隙、系統性問題一站式整合服務，不僅可以大大縮短工期、降低成本，還能從根本上提高服務質量。全過程工程咨詢思維應用于老舊小區改造后，可以數據為基礎，以需求為導向，引入長效管理機制，將有效增強老舊小區的造血功能，以文化復興賦活社區，將有序地、階段性地推進區域性改造。

5 多渠道解決資金需要多元化主體參與

資金缺口大，常常成為老舊小區改造的制約項，前期規劃對此應有充分的認識。靈活籌措資金的可行性源于精準、合理的社區生態規劃定位。同時，社區規劃還需要為合理的分步實施計劃、社區業態和商業服務模式的選取等具體問題提供解決方案，形成資金的良性循環機制。

建立長效管理，對于大部分物業缺失、管理缺位的老舊小區來說，是又一大難題。社區規劃起始階段宜引入管理理念，社區改造完成應作為管理運營工作的起點，而不是這項工作的終點，輕物業、重運營才能重新審視和處理好小區的硬件改造和以人為核心的軟件管理提升的關系，長效管理工作意味著，要引導和培養居民的良好行為模式，幫助他們建立更緊密的社群關系，改造不是施工隊的改造，而是居住者多方主體共同參與的改造，有這樣的思路才能將各種解決方案有機整合，有效提升和賦活老舊社區。例如對居民采取“誰收益、誰出資、誰使用、誰付費”原則，就可以提高他們對電梯等配套設施日常維護的責任感；對企業則可以采取特許經營等方式。根據社區的不同情況，靈活組合改造工程外包、公共空間特許經營、居民協商自籌等多種方式，以實現政府、居民、企業三方的共建共贏。

例如北京石景山區計劃對全區存量自行車棚進行系統改造與開發，整改項目依據前期對街道、產權單位意見及居民需求的充分調研分析，靈活規劃資金方案，基礎改造部分資金仍由市區兩級財政統籌規劃。閑置空間的利用，包括居民活動室、圖書室、老年活動驛站等功能性改造項目，由企業進行投資，圍繞“黨建公益+居民自治+商業運營”的模式進行開發式改造。

6 結語

本質上，老舊小區改造工作最終要滿足的是人們對生活品質要求的日益提升，對改善居住環境的迫切需求，因此離不開群眾工作。項目前期，社區和項目組工作人員要堅持入戶走訪、電話溝通、張貼公告等方式結合，與社區群眾近距離溝通接觸，充分告知和說明，就相關事宜積極爭取群眾理解支持。施工期間要協調好施工負責單位，合理安排工期，盡量減少對居民生活的影響，設置必要的警示牌為居民提供便利。后期，老舊小區要實現改造后的長效管理，還要培育居委會、居民的自我管理和決策，實現居委會、企業、居民共治，同時只有后期運營架構起來，老舊小區改造后成果流失的痛點才能被攻克。

改造老舊社區無疑是社會高質量發展的主要環節，這項工作的起點是為了惠民生，終點同樣要以民生福祉為依歸。