淺析農村集體土地使用中存在的問題及對策

陳曉紅

（安徽省合肥市土地整治辦公室，安徽 合肥 230071）

1.農村集體土地使用的意義

農村集體土地是指農村集體所有的土地，也可以稱作是勞動群眾集體所有的土地。集體是專指鄉（鎮）、村、村民小組等類同性質的農業集體經濟組織對土地的所有權，其他任何集體對土地沒有所有權。農村的土地（包括城市郊區），除法律規定屬于國家所有或已依法征收的外，均屬于集體所有，農民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬于集體所有。農村土地是農業賴以發展最基本的資源，農村土地是農民賴以生存的根本，農村集體土地在一定程度上承擔著社會保障的功能。

2.農村集體土地使用過程中存在的問題

2.1 集體土地管理制度不完善

農村集體土地在農民的使用中不改變土地用途的情況下，按照《農村土地承包法》的規定進行。中國的城鄉土地呈現出了兩種結構：一種是土地歸國家所有，一種是土地歸集體所有，兩種產權把土地市場一分為二。

從20世紀80年代開始，經濟發達的地區因為城鎮和農村城鎮化不斷發展，集體土地使用以出租、轉讓、抵押等形式在集體中自發進行流轉土地的現象經常發生，不管是數量上還是規模上都有著不斷擴大的趨勢，自此集體建設用地就在市場上客觀存在。國家在對集體土地流轉使用制定的制度上還不夠完善，致使其中產生了不必要的經濟損失。一是隨著企業自身發展的需求，企業間的合并、重組及股份制的改變都涉及農村集體土地流轉的情況，導致土地產權問題不明確；二是企業間債務的原因，使農村集體土地被司法機關拍賣、轉讓；三是把閑置的農村集體土地進行出租；四是近郊的農民把自家的宅基地進行轉讓、出租，使得集體土地的使用權發生了轉變。不僅鄉鎮企業土地進行流轉，農村的集體土地也以買賣、出租等形式進行流轉。在廣東、上海、江蘇等地為了解決國有建設用地不足和農民開始參與工業化和城市化的背景下，大量的企業開始使用農村集體土地，使得農村集體土地被迫進入市場，國家在這方面的制度管控還不夠完善。農村集體土地大量被用作建設用地一個非常重要的外在因素就是工業化、城市化對集體土地進行流轉，隨著社會經濟的發展，農村集體土地流轉一直處于比較尷尬的狀態，不但影響著集體土地的推進，也對經濟的發展起到了制約作用，因此，改善農村集體土地管理制度是建設社會主義新農村的首要任務。

2.2 集體土地集約利用程度低

集體土地利用不集中一個主要問題就是農村居民點分散，不能把集體土地集中利用起來。一直以來，我國農村居民的居住形式一直都是獨門獨戶，即使一些地區的村民已經發生了改變，但相當一部分地區仍然采用獨門獨戶的形式。農村布局的分散，導致農村宅基地占用耕地的比例逐年上升。現在農村的土地比較散亂。人均農村居民用地不合理，遠遠超出了國家標準，存在著一些私搭亂建，占用集體土地的現象。近年來，隨著工業化進程的推進，農村涌現出了大批青年人進城打工，導致大量集體土地閑置，導致大量耕地撂荒，集體土地利用率較低。我國大部分的農村采用傳統的耕作方式，許多農作物的種植布局極不合理，產品種植種類單一，產量低，無法充分發揮集體土地最大化優勢。

2.3 農村集體土地管理信息化水平低

科技不斷進步，我國信息化技術取得了一定的成就，但是在很多農村地區，信息化水平還處于發展初期，發展進程緩慢，信息化水平較低。信息化建設滯后，不能將信息化很好地投入到農業生產中，大部分農村地區的集體土地使用管理中信息化數據庫僅僅只反映土地利用現狀。信息化技術可以在一定程度上提高生產水平，使生產信息適時進行更新，有很強的時效性，不但可以節約人力成本，還可以節約經濟成本，減少不必要的損耗，使資源分配變得更加合理。由于現階段大部分農村地區沒有全面提高集體土地管理信息化水平，一定程度上制約著經濟的發展。

3.解決農村集體土地使用過程中問題的對策

3.1 完善農村集體土地管理制度

對農村集體土地使用中的管理嚴格立法監督。在農村居民中建立基層組織管理委員會，一起對集體土地管理制度提出相應的完善意見，讓老百姓真正參與到制度完善過程中。加強對征用土地程序的審批，規范土地征用制度，讓人民群眾的知情權受到保護，集體土地使用過程中的環節都能公開化、公平化、透明化。在農村集體土地制度制定的過程中，要找到政府、農民群眾、集體土地使用者的平衡點，盡量做到更加合理，更加完善。把集體土地的用途作為制定制度的標桿，以市場作為輔助，確立合理的農村集體土地經濟利益分配。完善集體經濟組織的運作機制，加強對農村集體土地使用的管理，將集體土地的收益與人民群眾的利益結合起來，保障每個村民的合法權益不受侵犯，保障完善的農村集體土地制度下的集體經濟穩定增長，使農村居民可以從中獲得更多的經濟收益。

目前，我國正在積極探索集體經營性建設用地入市，緩解了城市用地短缺和農村粗放用地之間的矛盾。《中華人民共和國土地管理法》在立法層面作出了規定。土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。新土地管理法明確規定集體用地的入市范圍為工業、商業等經營性用途。積極意義在于盤活農村集體土地資產，促進了農村集體經濟的發展。集體土地入市是一項雙贏的利好政策，一是為城市的發展提供了土地資源，緩解了經濟發展和土地資源有限性之間的緊張關系；二是農村村民也可以分享到集體土地入市所帶來的經濟利益，即獲得土地的增值收益。集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈予、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。表明城鄉同類同價的平等地位，但是在實際操作層面如何合理分配土地收益，還必須結合各地的實際情況制定具有可操作性的法規政策加以明確。

3.2 提高集體土地集約利用率

早期的做法：要有效提高集體土地的利用效率，科學合理地制定農村建設規劃，將村民居住點和企業合理布局，促進產業和人口的積聚。在建設社會主義新農村中，應把分散的居民居住點集中起來，引導村民向中心村集中居住，如果農村有條件的話，在征求村民的同意下，可以建造多層住宅，可以更有效地完成農村集體土地的集約使用。鼓勵村民進行土地置換，對于自愿向村鎮遷移的農民，可以按照退宅還耕面積等量置換城鎮房屋面積。即土地置換。近年來的做法有以下幾點：一是城鄉建設用地增減掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成。建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)應在縣級行政區域內設置，合理確定折舊建新規模。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。二是旱地改造為水田。通過數量換取質量，積極開展旱地改造為水田工作進行耕地的提質改造，提高耕地產能。“旱改水”難點在于，解決水源問題。要求項目區周邊有充足水源，能夠滿足新增水田的灌溉要求。所以科學合理規劃建立起連接項目區與水源地的配套溝渠和泵站尤為重要。在旱改水項目立項階段，要做好水源調查和準備工作，并進行項目可行性分析，并由批準立項的縣級國土資源部門編制實地踏勘報告。據調查，每公頃水田需要水量約為11250立方米。要根據水田的種植面積計算用水量，提前做好蓄水設施等配套工程。三是全域土地綜合整治。是指在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。目前我市共有4個全域土地綜合整治項目試點項目，通過全域土地綜合整治試點推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地退出，是指農村集體土地的使用者農村村民將宅基地使用權依法歸還給所有權人，即集體經濟組織，并獲得合理的經濟補償。宅基地的退出可以提高土地的利用效率，可以使土地資源得到的利用，也有利于耕地保護，盤活農村土地資源服務鄉村振興戰略。

3.3 加強農村集體土地使用信息化管理

在農村集體土地信息化管理中，可以把農村土地規劃與城鄉建設相結合，將城鎮居民集體土地使用的有效方法應用到農村集體土地使用中，信息化就成了它們之間的紐帶，把農村和城鎮緊緊聯系在了一起。農村土地信息化管理工作，可以加快現代化農業產業結構的前進步伐，有利于當代現代化農業的快速發展，同時也能夠加快農村集體土地的流轉過程，為農村實現產業化發展創造更好的條件。在對農村集體土地進行信息化管理的過程中，需要對以前農村集體土地的使用情況和當前的發展狀況做充分的了解和分析，對農村集體土地的使用和規劃進行合理的布局，使農村集體土地信息化的使用與當前的發展總趨勢相適應。對信息化治理方案進行具體的落實，確保建立起符合現代化農村集體土地使用方案，促進土地的使用更具特色化和規模化。

加強農村集體土地信息化管理，一是農村集體土地房地一體的宅基地使用權確權登記頒證。具體做法可以結合各地實際情況，借鑒城鎮不動產確權登記頒證的經驗。二是遵循自愿原則。依照法律的規定充分尊重農村村民意愿。三是有償原則。盤活利用閑置宅基地和閑置的住宅，要結合當地的實際制定合理的補償標準。切實維護農村村民的合法權益。其中補償資金的來源可以考慮多元化的來源，如政府的財政，如用于房地產開發也可以由開發商承擔部分資金用于補償。補償標準可以參考城鎮不動產評估方式進行，并進行公示，接受社會的監督。四是將農村宅基地納入數據庫進行動態管理。一方面可以摸清家底。使法律規定的農村村民一戶只能擁有一處宅基地原則得到貫徹執行；另一方面使法律規定的宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準得到充分地落實。同時有利于適時地開展管理和監督。五是積極探索鼓勵進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地的方法，如積極開展就業培訓和文化知識培訓，提高農村村民進城就業的能力。使其具備在城市工作和生活的能力，盡快融入城市生活中。

4.結語

我國是一個發展中的農業大國，農民最根本的利益與集體土地息息相關。要強化農村集體土地的管理，積極維護農村居民的合法權益。在立法層面，要制定一系列配套的法律法規來規范集體土地使用行為。其次，在技術層面，要制定一系列規范和規程為農村集體土地的使用提供技術指引。其中需要加強生態保護的整治，農村生態環境的改善，根據不同地區的實際情況制定農村集體土地使用方案，采取切實可行的農村集體土地使用策略。最后，在信息化管理層面，要將更專業的信息化技術手段運用到農村集體土地使用的各個環節中，使農村集體土地的使用更高效、更科學。有利于農村集體土地的合理使用和農村經濟效益的穩定增長，有利于助力鄉村振興戰略目標的實現。