顛覆性技術項目中同行評議機制改進思路與國際實踐

李曼迪，趙筱媛，劉曉娟

(1.中國科學技術信息研究所，北京 100038；2.北京師范大學，北京 100875)

0 引言

當前，世界秩序和戰略格局正處于大變革大調整的關鍵時期，大國競爭的背后是科技實力的較量，而科技創新能力則是搶占科技制高點的有力武器。顛覆性技術作為一種具有巨大市場變革力的技術，該概念自提出后即受到廣泛關注，一些科技強國的政府部門或軍方機構也在戰略文件中體現了對顛覆性技術的重視，從國家層面賦予顛覆性技術更深層次的國防和科技戰略內涵[1-5]。顛覆性技術作為能夠實現科技水平 “彎道超車”甚至重塑未來格局的革命性力量，近年來也引起了中國關注。2016年，顛覆性技術被寫入中國 《國家創新驅動發展戰略綱要》和 《 “十三五”國家科技創新規劃》。2017年，中共十九大報告強調，要加強應用基礎研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新。近年來在全國兩會中，顛覆性技術更是多次作為代表的提案內容被廣泛討論。

在新一輪的科技革命和產業變革中，通過有效的管理機制盡早識別和培育顛覆性技術項目，把握顛覆性技術形成過程中的關鍵節點，抓住由顛覆性技術帶來的發展機遇至關重要。作為國內外科技評價采用的主要機制，同行評議被廣泛應用于科研項目立項評審過程中，但其基于共識的決策模式[6]與極具不確定性和創新性的顛覆性技術項目存在不適應性。如何在顛覆性技術項目遴選中充分發揮同行評議機制的特點與優勢，改進其局限與不足，實現對顛覆性技術項目的有效評價，從而較為精準地布局與培育國家顛覆性技術項目是值得研究的問題。

1 同行評議機制的發展與應用

1.1 同行評議機制發展現狀

隨著社會發展，科學研究由個人基于興趣愛好所進行的活動朝著系統化、專業化、常態化的方向發展。為了對科研成果的科學性與創新性進行權威有效的判斷，同行評議應運而生。同行評議已有300多年的發展歷史，雖然廣泛應用于科技評價活動，但其在概念界定與體系方法上并無統一定義[7-8]。從狹義上講，同行評議特指一種由同行專家參與的定性評價方法[9]，在開展評議時需明確評議目標、制定評議準則、細化評議標準，以確保通過此種方法所得到的評議結果的可靠性；從廣義上看，同行評議更是一種科技評價機制，涉及評議組織機構、評議專家以及評議對象三方主體，同時在同行評議的組織與實施方式上具有多樣性特點 (見表1)。從評審形式看：根據評議專家與被評議人的匿名情況，同行評議可分為單盲評審、雙盲評審和開放評審；根據評審實施方式的差別，同行評議可分為通信評審、會議評審等?；诓煌u審目的，評議組織機構也會采用不同的評審形式進行一級或多級評審。除了最基本的評議過程外，同行評議系統還包含專家遴選、反饋與申訴、監督與評估等組成部分[10]。

表1 同行評議機制組織實施的不同類型

1.2 同行評議機制應用場景

同行評議機制已被廣泛應用于國內外科技評價活動中，如學術論文評審、科技項目立項評審、科研成果評定、科研人才評價、科研機構效率評估等 (見表2)，對于知識演化和科學進步起到重要的推動作用。同行評議基于不同應用目的所發揮的作用有所不同，以學術論文評審與科技項目立項評審為例：在學術期刊出版中，同行評議主要應用于期刊論文的外審環節，期刊編輯將稿件發送給同行專家，由其判斷稿件是否具有學術發表價值，因此同行評議通常被稱為 “學術守門人”，作為學術自治體系的質量控制機制發揮作用[11]；在科技項目立項評審過程中，同行評議活動由項目資助機構組織開展，作為此過程的核心機制，同行評議提供科研項目在科學性以及潛力價值上的決策支撐，從而實現對科技資源的優化配置[12]。不管應用于何種場景，同行評議的本質均未改變，即由同行專家所組成的學術共同體受委托方委托[13]，對科研活動中的特定對象進行評價。

表2 同行評議機制應用的場景

2 同行評議機制應用于顛覆性技術項目

2.1 同行評議機制的問題與挑戰

同行評議機制的問題研究由來已久，目前對同行評議結果最大的質疑集中在公正性與有效性兩方面。

(1)公正性是指在同行評議過程中要保證評議對象能得到客觀和無偏見的評審[9]。但在實際評議活動中，評議專家作為擁有個人意志的主體，并不能完全達到理想化的狀態。從專家自身的主觀角度來看，人際關系、利益沖突、個人偏見是影響評議公正性的三個主要因素[14]，目前已通過建立各類補充機制如專家回避與輪換機制、反饋與申訴機制、監督機制等對此類影響公正性的主觀因素進行控制。此外，由于專家學術水平、背景的差異，也會針對評議標準、評議內容產生不同的理解，進而影響同行評議的公正性[15-16]，對此各方也從專家遴選的一致性、遴選方法以及專家庫管理建設等方面進行相關研究[17-18]。

(2)有效性重點關注同行評議是否能對有價值的研究內容進行有效識別。同行評議作為基于學術共同體的一種評價機制，其依據評議標準對某一事物評價的前提便是同行專家采用大致相同的范式開展評議活動。對于打破現有研究范式的創新性研究而言[19]，傳統評議標準則與其存在沖突之處，同行專家往往難以形成共識，無法有效評價。此外，同行評議傾向于選擇具有豐富研究成果或具有良好研究條件的評議人，不利于那些具有良好發展潛質但缺乏前期研究積累的研究機構或研究人員，造成馬太效應[20-21]。多數國家也通過設立青年人才項目對年輕科學家進行重點資助，通過限制年齡及科研經歷開辟青年賽道，以削減馬太效應在科技資源優化配置中的影響。

進入21世紀以來，科學發展大環境不斷變化更新，雖然同行評議機制具有悠久的歷史和不可替代性，但在其開展過程中對創新思想把握有限，使其在對顛覆性技術的評價中存在不適應性。針對此類創新性極強且伴隨著不確定性的顛覆性技術項目，如何有效利用同行評議結果但又不至于因同行評議的保守性而將顛覆性技術苗頭扼殺于襁褓之中，進而實現對顛覆性技術項目的有效評審，也為同行評議的實施過程增添了難度。在當前基于同行開展項目遴選的工作體系下，如何合理地通過同行評議機制遴選顛覆性技術項目成為一個值得思考的問題。

2.2 顛覆性技術項目特點

顛覆性技術項目是一類極具創新性的研究項目，類似表征項目具有創新性的概念還有高風險探索性項目、非共識項目、變革性研究項目等。美國國家科學基金會 (National Science Foundation，NSF)在創新性研究項目的資助中具有豐富的實踐經驗[6]。早在1990年NSF就設立了小額探索性研究項目 (Small Grants for Exploratory Research，SGER)基金，用以資助具有創新性的初期研究探索，并于2003年加大了此資助機制的資助力度。通過對以往創新性研究資助情況的調研，2007年NSF更加明晰了資助創新性研究項目的定位，即資助尚處于早期階段、具有潛力的變革性研究[22]。此外，NSF也致力于資助能夠帶來重大創新性變革的學科交叉研究，并于2017年起資助學科更深層次交叉的融合研究[23]，以期解決重大科學及社會問題。

從項目外部表現特征來看，顛覆性技術項目與上述項目具有相似之處。在評審過程中，顛覆性技術項目往往由于想法的創新性強、實現難度大、超出了一般人的理解能力，造成專家評價爭議大、分歧大并難以統一觀點[24]，體現出此類項目的非共識性特點。在項目實施過程中，由于研究結果具有較高的不確定性，可能完不成既定的研究目標，具有較大的失敗概率，也可能取得巨大成功并伴隨著較大的收益，體現出顛覆性技術項目的高風險特點。

基于顛覆性技術內涵，顛覆性技術項目與常規的創新性研究項目相比也具有其獨特之處。顛覆性技術的產生路徑一般可分為兩種[5]：一種是基于現有技術的交叉融合，或是現存技術的組合而產生；另一種是在重大范式變革中形成的新興替代性技術。顛覆性技術往往以應用需求為導向，發源于解決社會及生活問題，這也是當前各國識別或預測顛覆性技術的重點角度。同時，顛覆性技術能否顛覆成功最終還需市場環境檢驗，因此技術需具備明顯的性能優勢進而轉化為強勁的競爭力，對現有技術造成巨大沖擊并改變市場格局[25]。從此內部視角看，對顛覆性技術項目的評價仍是顛覆性技術的有效識別問題，即判斷項目所研究的技術是否具備顛覆性。

3 顛覆性技術項目同行評議機制的改進思路

國家層面的顛覆性技術項目布局是一個由政府、專業機構、科研機構、專家學術共同體多方參與的科技資源配置過程，同行評議機制主要作用于顛覆性技術項目遴選的相關過程?？蒲许椖垮噙x總體上可分為三個階段：項目準備階段、項目遴選階段、項目實施階段。準備階段包括制定項目資助指南、征集項目申請、初步篩選項目申請等環節。遴選階段主要基于同行評議機制開展，旨在篩選有研究價值與研究前景的項目申請，又可細分為確定資助策略、項目立項評審、項目資助決策等環節。實施階段是各項目獲得資助后開展相關研究。

基于顛覆性技術項目特點，本文提出針對顛覆性技術項目的同行評議機制改進思路框架 (見圖1)。對于顛覆性技術項目的高風險性特點，本文提出從項目遴選階段的資助策略確定環節改進，即通過為評議專家提供相應評議準則調整資助策略，合理平衡項目資助過程的總體風險。針對非共識性特點，從項目資助決策環節進行改進，即通過將專家意見作為輔助參考，挑選適當人員執行最終決策權，以避免難以形成統一意見的情況發生；針對項目研究內容中技術的識別與評價，則從完善項目評審過程的專家成員組成來改進，通過挑選具有相關研究經驗的跨領域專家或具備戰略眼光的產業專家，更為精準地識別潛在顛覆性技術。

圖1 同行評議機制改進思路框架

4 同行評議機制改進的國際實踐

針對顛覆性技術項目、變革性研究項目等創新性科研項目的特點，國際上一些科研資助機構在項目遴選過程中已經開展對傳統同行評議機制的改進與調整。本文通過對部分國家和機構在創新型、顛覆性科研項目遴選所采用的同行評議機制進行調研，梳理了相關實踐案例[26]。

4.1 通過制定資助策略改進同行評議

(1)改進策略的含義。組合資助是一種在具有不同風險、不確定性和潛在影響水平的項目之間平衡科技資源的科研資助策略，不同的項目資助策略會影響科研項目整體資金投入所帶來的回報。通常低風險項目是短期的、保守的項目，且其建立在已有知識體系之上。能夠取得重大突破的顛覆性技術項目則具有較高的投資風險，其成功性難以保證。傳統科研項目遴選中的同行評議是一種質優評價，即評議專家基于科研項目研究內容本身的科學性與價值進行評價。組合資助將科研項目實施的風險性納入評價體系中，一定程度上影響評議目標與評議準則，改進了同行評議機制。資助機構可以通過組合資助來支持一系列高、中、低風險項目，以平衡顛覆性技術項目的高風險性。

(2)應用實踐——以美國羅伯特·伍德·約翰遜基金會項目資助[26]為例。美國羅伯特·伍德·約翰遜基金會 (Robert Wood Johnson Foundation，RWJF)成立于1972年，是一個專注于改善美國健康問題的慈善機構，其使命目標是增加弱勢群體的醫療保健機會，遏制醫療保健費用的增加，改善患者的病癥[27]。與實現國家目標的政府和追求商業利益的產業界資助機構不同，美國私人基金會致力于解決社會與人類進步的根源問題，一般擁有支持高風險特點的前沿研究和跨學科研究的資助經驗[28]。

RWJF主要資助提供醫療健康服務的創新方法研究，以及醫護人員的教育和培訓活動。積極生活研究計劃 (Active Living Research Program，ALR)[29]是RWJF獨特的項目資助計劃，其愿景是改善人口的身體健康水平，該資助計劃的設計采用了組合資助的思路。在項目資助過程中，RWJF基金會絕大多數資金被優先分配給可預見性研究，這些研究通常有較低的風險和更可預測的成果；部分資金被分配給高風險項目，2007年高風險項目的資助金額約占支出的8%。RWJF會定期對其各方面資金分配的影響和風險進行評估，目的是通過評估后進行策略調整，使得不同項目組合資助的影響力最大化。

組合資助將科研項目資助活動視為 “風險投資”過程，資助機構則需整體把握科研成果產出與投資風險平衡，使科研資金能夠最大程度發揮作用。組合資助策略比單一的重點資助策略更有可能產生重要的原創性研究成果，但對于一些無法驗證中期成果甚至最終成果的高風險項目，資助方的決策也容易因此受到質疑。

4.2 通過完善評議專家構成改進同行評議

(1)改進策略的含義。傳統項目立項評審環節的同行評議機制是基于學術共同體開展的，但同行評議的群體共識要求也促進了保守主義。對于顛覆性技術這類革命性創新，基于共識的評價標準容易在評價中出現盲區。多方評審旨在通過針對性地增加完善評議專家成員構成，從戰略角度以及市場產業角度分析項目研究內容是否具有潛在應用價值及市場顛覆潛力，為項目資助決策提供科學價值之外新的視角，進而有效識別與部署顛覆性技術項目。

(2)應用實踐——以加拿大護士基金會項目資助[30]為例。加拿大護士基金會 (Canadian Nurses Fo-undation，CNF)是專門致力于促進加拿大人民健康和病人護理的國家基金會，其運作方式是從財政上支持從事高等教育、研究、家庭保健和專業認證的加拿大護士，倡導護理知識的傳播和利用。CNF運行50多年來，通過向所有教育層次有前途的護理學生和護士頒發獎學金、資助護士主導的研究，來提高病人護理的質量和功效，并改善健康服務。

CNF運營的護理合作伙伴關系 (NCP)部門在進行項目資助管理時，采用了雙重評議程序：一方面由在生物倫理學、統計學和研究領域具有專業知識的科學家評議，另一方面由醫療保健管理方面的決策者評議。NCP執行委員會負責監督評議小組的資助決策，并確保專家評議結果符合跨學科研究資助的標準。執行委員會還包括三名或三名以上的評審員，其中至少有一名醫療決策者。評議專家成員構成的多樣化使決策過程能夠采用更廣闊的視角，可以鼓勵跨學科和以用戶為中心的研究，從而擴大研究的科學交叉與社會相關性。但當小組成員間缺乏有效互動時，少數或不同意見則容易被忽視。

4.3 通過轉移資助決策權改進同行評議

(1)改進策略的含義。單人決策是一種集中職責、簡化流程的決策方式，將項目資助決策權交由項目管理方某一人，由此人決定是否進行項目資助。單人決策模型的關注焦點是創新，即在項目結果高度不確定以及專家意見難以達成一致的情況下，鼓勵冒險選擇高風險項目以獲得更高的回報。

(2)應用實踐——以美國國防高級研究計劃局項目資助[31]為例。美國國防高級研究計劃局 (Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA)成立于1958年，作為最成功的顛覆性技術研究與培育機構，DARPA始終關注高風險、突破性的顛覆性技術項目，并在項目的組織與管理上形成了一套獨特經驗。其中，基于項目專員的項目遴選與決策機制是DARPA項目組織實施的核心。

DARPA通過雇用項目專員的方式管理和分配相關領域的研究經費，自下而上地發現項目并進行資助決策，同時由項目專員全權負責項目執行階段的監督與管理工作。在項目專員的選擇上，DARPA注重考量人員的專業素質與戰略眼光，要求其不僅能夠敏銳識別潛力項目且能夠在項目執行過程中提供相關指導[32]。項目專員均以短期合約方式聘用，一般為4～6年，此種不會續簽的短期服務一方面能夠為團隊不斷注入新鮮血液，另一方面也通過高流動性來消除惰性與官僚主義，鼓勵其承擔風險并促進項目資助的創新[33]。在進行項目資助決策時，項目專員會向外部同行評議委員會進行咨詢，但同行評議的結果僅作為項目專員決策時的參考，在最終的項目資助決策上擁有完全的自主權。

單人決策可以有效避免同行評議過程中因項目實現難度大、想法難以理解等問題而產生的非共識現象，節約了決策時間，提高了決策效率。但此種決策模式下項目專員被賦予極大的權力，挑選專業適合且具備責任心的項目專員便尤為重要，能夠從一定程度上提升項目資助的命中幾率。同時，在單人決策時，由于沒有與他人的交互過程，決策的透明度會有一定損失，需要加強決策過程文件的記錄與管理，并采取一定的監督措施。

5 結語

同行評議機制發展至今具有廣泛的應用形式與應用場景，特別是在科研項目立項評審中具有不可替代的作用，是重要的科技評價機制。在科技飛速發展并不斷融合的大趨勢下，國家科技戰略需求的調整更新為科技管理工作提出新的要求，如在遴選極具創新性與不確定性的顛覆性技術項目上，我國尚缺乏相關經驗，同時也為同行評議機制帶來新的挑戰與機遇。本文通過分析總結顛覆性技術項目特點，結合項目資助環節提出同行評議機制改進思路，并進行了相關國際實踐經驗介紹，以期為同行評議機制充分發揮已有優勢、彌補不足，有效識別、培育顛覆性技術項目提供參考借鑒。