山東萊西市農村土地流轉與適度規模經營進展與對策

王 彬

（山東省萊西市農業農村局，山東 萊西 266600）

2018 年中央“一號文件”中提出培育發展龍頭企業、家庭農場、合作社及農業產業化聯合體，以形成多樣化適度規模經營[1]。2018 年政府報告中李克強總理提出，鄉村振興戰略實施應當完善產權制度，配置市場化要素。在農村發展中，可以適度規模經營引導土地流轉，優化農村土地流轉要素，提高經濟效益。

一、萊西市土地流轉與適度規模經營現狀

1、土地流轉現狀

萊西市始終依法推進土地規模流轉，出臺相應的《關于進一步規范土地規模流轉推動農業高質量發展的意見》，共有65.74萬畝土地實現規模化經營，占比達到69%。萊西市近年來積極探索農村土地承包權、所有權及經營權“三權分置”實現形式，鞏固農村土地承包權確權登記，以放活為目標，以穩定為基礎，規范流轉程序。土地流轉可以將土地資源聚集至優勢產業，實現多元化鄉村產業結構，提高抵御市場風險能力，拓寬農民增收渠道。

2、適度規模經營現狀

建設高標準農田8.32 萬畝，糧食播種面積131.12 萬畝。扎實推進農民專業合作社質量，新增家庭農場、合作社70 家，成立高油酸花生、大美日莊、萊西土豆等18 家協會，黨組織領辦合作社覆蓋率達到96.46%。承辦青島市新型經營主體高質量發展會，培優富強農產品加工企業，新增“新六產”示范企業4 家，農業產業化聯合體2 家。

以土地流轉為依托，超過50 畝的產業園區建設75 個，培育889 家社會化服務組織，建成鎮級社會化服務中心12 處，全托面積為22.91萬畝。在鄉村格局中形成了土地規模化經營、“1+3+N”法制工作模式、自然村“六微”自治，且《“一統領三融合”打造鄉村治理新格局》案例成為鄉村振興典型案例，被《農民日報》、央視等新聞媒體報道宣傳。

二、萊西市農村土地規模流轉主要做法

1、把握“三個原則”，保證正確流轉方向

（1）自愿原則

在不變更土地集體所有制、土地農業用途及農民土地承包權基礎上，鼓勵農戶自愿決定流轉對象與方式。

（2）依法原則

規范土地流轉行為，加強用途管理，堅持耕地保護，禁止借土地流轉進行非農建設，或是占用農田毀壞種植條件、挖塘栽樹等，禁止圈占、污染、閑置、破壞更新和損壞基礎設施。

（3）規范原則

實現流轉流程與合同的規范，明確流轉價格與缺陷，確定單宗合同期限不超過第二輪土地承包期限。北部丘陵指導價300～500 元/畝，其他地區指導價600～800 元/畝，保證價格合理，確保民眾合法權益。

2、做好“四個結合”，激發創新創業活力

一是與培育農業經營主體相結合，出臺《關于扶持培育新型農業經營主體發展壯大的實施意見》（西發〔2018〕36 號），為農民專業合作社建立、家庭農場發展營造良好環境。全市當前已經培育228 家農民專業合作社及218 家家庭農場，以政策為依托累計擔保抵押貸款1.5 億元，僅2019 年貸款抵押8000 萬元，破解農業經營融資貴與融資難問題。

二是結合農業產業結構優化與土地流轉，堅持先產業后流轉，實現土地資源聚集優勢產業。在10 萬畝甜瓜與胡蘿卜基礎上，培育3 萬畝晚熟桃與日韓梨、2 萬畝設施葡萄、1 萬畝矮化蘋果，構建多元化產業結構。

三是結合村莊布局調整與土地流轉，推進建設美麗鄉村示范區，拓展技術、人才、資本下鄉空間。

四是結合社會化服務與土地流轉，培育社會化服務組織，展開統防統治、聯耕聯種、土地托管等托管服務，為農民提供服務。

3、突出“三個重點”，規模化推進土地流轉

（1）加大政策扶持

先后出臺多項土地規模流轉實施意見，為該工作提供政策保障。市財政以城投借款模式為日莊鎮、院上鎮、望城街道等注入500 萬資金用于土地規模流轉，每年還安排600 萬元整建制土地流轉資金，對工作加以獎勵；河頭店鎮卞家村、沽河街道前我樂村等20 個村莊實現整建制流轉，土地一次性流轉可達到1.07 萬畝。

（2）加強風險防控

采取事中事后監管方式，定期督導檢查流轉企業土地用途、農業經營能力及防范風險能力，確保百姓無后顧之憂，設置500萬風險保障金，避免出讓土地者經濟受損。

（3）綜合經驗推廣典型

在“三權分置”改革中應用土地確權登記成果，進行新土地流轉模式探索，總結了“村集體+農戶的東石格莊模式”“公司+農戶+村集體+村經濟合作社+經營主體的馬連莊模式”“合作社+農戶的前我樂村模式”等典型做法，逐步全市推廣。

三、土地流轉與規模經營存在的問題

1、小農戶生產與農業發展存在矛盾

在萊西市農村中多是以家庭為單位的小農戶生產，產出效益超過打工效益，對于土地具有較高依賴性，對土地流轉造成了影響。

2、萊西市承接主體實力不足

萊西市大部分流轉主體多是本地經營主體或養殖大戶，經濟實力不足，未能實現城市資本下鄉、構建長效投資機制，缺乏抗風險能力。現階段土地產出與農產品價格降低，對經營主體的投入力度造成了影響。

3、農業基礎仍然較為薄弱

缺乏抵抗自然災害能力，節水灌溉技術未能實現廣泛應用，在投入方面人才、技術、資金流通不暢，獲利不足，產業鏈不完善，融合層次不高，欠缺規模大、品質優、實力強的龍頭企業及項目帶動。

四、農村土地流轉與適度規模經營優化措施

1、培育新型農村經營主體

農村土地流轉與適度規模經營是系統性工程，不僅是耕地面積的規劃化，還應鼓勵引導農民借助土地承包權入股實現規模化合作生產，實現土地連片經營開發，充分發揮農業企業、種植經營大戶及農業合作社的促進作用。立足本地農業種植優勢，合理規劃，培育更多經濟主體。

（1）打造特色農產品優勢區

出臺三品一標、農業獎補政策，發展特色產業，盡量做到“一鎮一業”。依托院上葡萄、店埠胡蘿卜及馬連莊甜瓜等主要產區，通過多鎮聯合模式打造產業集群，建設省級甜瓜、葡萄特色農產品優勢區，樹立區域品牌形象；

（2）扶持農產品加工業

以發展前景突出、典型的農產品加工企業為重點扶持對象，助力基層創辦企業。以農業實際發展需求為重點，確定產業發展方向[2]。

（3）加快產業融合

建設城鄉融合發展試驗區，實現產業結構升級優化，改善農業經營條件，維護市場良好環境，加大基礎設施投入。給予信貸支持，降低農業企業貸款利率，提供貸款期限延長優惠政策，以解決融資難、資金不足等問題。

2、加強政府宣傳

通過多種形式實現政策宣傳，結合農業科技推廣，借助趕科技大集、媒體宣傳等方式，分析土地規模經營的意義及經濟效益，組織農民參觀學習成功模式，宣傳《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《農村土地承包法》等政策法規，使民眾明確土地經營權與承包權的區別，打破傳統思維，嘗試科學經營模式[3]。同時，引導基層干部明確政策、了解現代農業發展趨勢，統一干部群眾思想。獎勵土地流轉農戶，為規模化土地經營提供保險政策，提高其風險抵御能力，引導農民積極參與其中。

3、提升服務水平

在市場經濟發展下，市場調節能力存在不確定性，尤其是農村土地流轉市場仍需完善。

（1）發揮政府宏觀調控職能

把握土地流轉方向，細致分級，科學評估土地價值，強化城鄉統籌，推行一體化管理。鼓勵村兩委或中介組織協調組織流轉，土地轉出農戶負責出具委托書，街鎮嚴格根據申請受理、核實調查、發布信息、組織洽談、合同簽訂等程序操作，實現經營大戶與農戶的有效對接。

（2）科學定位政府職能

推進全國鄉村治理體系建設，調動新型經營主體、農民群眾及社會力量參與農村管理。利用產權交易平臺統一收集資源、資產等交易信息，實現信息共享、集中發布。交易中進行動態性監管，做好流出承接的銜接工作。同時，建設仲裁體系，依法對土地流轉糾紛進行調節，推動土地流轉穩步實施。

4、提高招商力度

為實現規模化土地流轉與經營，應以家庭為單位發展家庭農場，同時培育和發展龍頭農業企業，支持更多企業承包農村土地，實現適度規模經營。

吸引城市人才、資本下鄉，引進影響力大、帶動作用強的產業項目，鼓勵工商企業在農村發展良種繁育、規模化種養業、高標準設施農業等。

政府履行科技推廣責任，加大培訓力度，針對性培訓農民，促進農戶經營能力提高，實現農業產業化與現代化。提倡農民科技種田，建立專業維修網點，擴大機具適用范圍。完善人才引進機制，營造良好工作氛圍。同時，在農機生產中進行財政補貼，減少農民及企業負擔，形成產業規模聚集、項目帶動產業的土地流轉循環。

5、提高農村發展活力

在農村土地流轉與適度規模經營中，為扎好落實改革任務、提高農村發展活力，應發展多樣化規模經營，發揮國有平臺公司價值，利用市場化機制實現運營管理與土地流轉；發展生產性農業服務業，搭建三級社會服務平臺；實現糧食生產的“六統一”，土地適度規模經營超過70%。

總結鎮集體資產融合經驗，為農村集體資產融合提供指導，因地制宜探索資產融合模式。建設經濟合作社，完成確認集體成員身份、量化資產折股、等級賦碼村集體經濟等工作，將集體資產盤活。

調動鄉村農生發展動力，為宅基地審批提供指導。做好基礎工作，探索宅基地改革試點，構建退出及有償使用機制，推動資源轉變為資產，保證民眾穩定增收。

五、結語

農村土地流轉與適度規模經營已經成為當前農業的發展重點，需結合實際情況調整工作思路。萊西市存在小農戶生產與農業發展矛盾、承接主體實力不足、農業基礎薄弱的問題，需通過政府、農村及企業的多方面改革，實現現代化農業穩定發展。